政府购买社会组织社会服务项目绩效评估模式研究

郁菁

（北京社会管理职业学院民政管理系，北京 101601）

政府购买社会组织社会服务项目绩效评估模式研究

郁菁

（北京社会管理职业学院民政管理系，北京 101601）

作为政府购买社会组织服务项目管理的重要办法，项目绩效评估是促进政府购买社会组织服务项目规范化发展的重要手段，是推动社会组织加强诚信建设、规范化建设的重要动力，是加强政府监管问责，检验中标项目服务成效和资金使用效率的重要措施。社会服务项目绩效评估模式的发展变化是源于绩效评估承载着多样化的功能。本文通过对北京、上海、宁波、广州、深圳等五大城市评估实践的分析，总结我国社会服务绩效评估的经验和面临的问题，并在此基础上剖析评估需求和功能是社会服务评估模式发展的基础，我国社会服务评估模式也因评估需求的变化和评估功能的多样性，从注重结果导向的评估模式、注重过程导向的评估模式，正迈向整合主义导向的政府购买社会组织社会服务绩效评估模式。

政府购买服务 社会服务 绩效评估

党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，即在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。十八届三中全会又指出，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2013年9月26日，国务院办公厅发布了“关于政府向社会力量购买服务的指导意见”，提出到2020年，在全国范围内基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。由此可见，政府购买社会组织社会服务已成为我国社会治理的重要方式。

作为政府购买社会组织服务管理的重要办法，绩效评估是促进政府购买社会组织服务项目规范化发展的重要手段，是推动社会组织加强诚信建设、规范化建设的重要动力，是加强政府监管问责，检验中标项目服务成效和资金使用效率的重要措施。然而，一些新的问题也随着评估实践的发展而凸显出来，如在社会服务项目的绩效评估如何看待服务量和社会效益；在发挥评估的评价和问责功能之外，如何发挥评估的干预功能和发展性功能等。因此，社会服务项目绩效评估的模式讨论在理论和实践上具有重要的价值。

鉴于此，本文通过对北京、上海、宁波、广州、深圳等五大城市评估实践的分析，总结我国社会服务绩效评估的经验和面临的问题，并在此基础上剖析评估需求是社会服务评估模式发展的基础，我国社会服务评估模式也因评估需求的变化和功能的多样性，从注重结果导向的评估模式、注重过程导向的评估模式，正迈向整合主义导向的政府购买社会组织社会服务绩效评估模式。

一、政府购买社会组织社会服务评估的实践探索

中国社会服务评估模式是在实践中形成和发展的，自2009年上海、深圳、北京等地区进行政府购买社会组织服务试点以来，为客观、科学、公正地评价政府购买社会组织社会服务的成效，政府或项目需求方委托第三方对项目的完成情况和资金使用情况进行评估已成为政府购买服务流程中的重要环节。

（一）深圳市政府购买社会服务评估的实践

2009年，深圳市社会工作行业初步建立第三方评估机制，形成了政府购买、第三方评估机构组织实施、业务主管单位认定的评估体系。深圳社会工作服务评估中心针对社会工作服务岗位与服务效果展开评估工作，由政府（评估中心）明确评估对象为社会工作者。针对每次评估的重点，评估中心制定具体的评估办法，依据社会工作者的专业能力和服务质量制定评估指标体系。专业能力部分主要考察社会工作者的专业资历、专业操守、业务能力、综合能力、工作表现和专业应用情况；服务质量部分主要考察服务规范、档案管理、服务成果和服务受认可程度。同时，评估中心会进一步明确评估的实施流程和各评估主体的相关职责，最后根据评估结果，决定岗位的取舍，重新配置资源。

（二）广州市政府购买社会服务评估的实践

2010年广州市根据广州市民政局、财政局联合颁发的《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》开始对购买社会服务开展考核评估。考核评估主体有两个：一是由购买方专门组织成立的考核评估小组（其成员包括购买方、监督管理部门、行业主管部门、服务提供方等单位代表以及邀请的专家学者、资深社工和服务对象代表等），也有引入第三方进行具体的考核评估；二是社会工作主管部门，可以直接组织对服务项目的考核评估。根据政府购买服务合同的约定及评估实施办法标准，采用审阅文件、面谈、观察、抽查等多样化的综合考核评估方法。考核评估包括前期评估、中期评估和期末评估。中期评估和期末评估分为机构自评和政府的考核评估。考核评估结果采用百分制，专业服务标准、服务量及服务成果标准、服务质量标准、服务项目管理标准分别占考核的20%、20%、30%、30%。服务项目的综合考核评估结果按优秀、良好、合格、基本合格、不合格评定。评为优秀的服务项目，购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适当的奖励。评为不合格的服务项目，视情况扣减经费，且该服务提供机构在两年内不得承接政府购买服务项目；由于任务未完成导致不合格的，政府敦促服务提供机构继续提供服务直到政府购买服务合同任务的完成；情节严重的，取消其承接政府购买服务项目的资格。

（三）宁波市政府购买社会服务评估的实践

2009年由宁波市海曙区人大、区政协、区财政局、区民政局及相关单位共同成立海曙区社会工作领域政府购买服务项目绩效评价领导小组，对2008年度海曙区社会工作领域政府购买服务项目，即老年人心理调适、青少年心理调适、社区矫正、残障康复四个项目进行绩效评估。海曙区财政局、民政局作为绩效评估组织单位，绩效评价采用指标评价和问卷调查相结合的方式。绩效评价领导小组根据项目承接单位上报的自评报告，通过核查、调查、复查绩效评估指标资料，以及通过社会咨询公司的问卷调查报告得出海曙区社会工作领域政府购买服务项目绩效评价报告。

（四）上海市社区居家养老服务评估的实践

2010年上海市出台了《社区居家养老服务规范》，评估内容为社区居家养老服务项目（内容）的实施情况。评估方法含意见征询（上门、电话、信件、网络）、实地察看、检查考核。评估指标包括服务对象满意度、家属/监护人满意度、服务时间准确率、服务项目完成率、有效投诉结案率。评估主体含机构、服务对象、第三方机构。2013年上海杨浦区政府出台了《杨浦区政府购买社会组织公共服务实施办法（试行）》（杨委办发［2012］49号）。办法中规定：评估主体由购买方、服务对象及第三方（相关专家、公信人士等）组成，也可直接委托第三方机构（专业评估中介机构、有评估资质或评估经验的社会组织）实施。评估内容包括六个方面：项目完成情况、服务满意率、财务状况、组织能力、人力资源、综合效能。评估方法包括文献法、观察法、问卷法、访谈法等。评估周期分中期评估和期末评估，一般在项目签订合同6个月以后和12个月以后进行。评估程序采用机构自评、实施评估、评估结果公开、申诉与复核。评估分值采用百分制，对完成情况、服务满意率、财务状况、组织能力、人力资源以及综合效能进行评估的比例分别为 25%、20%、19%、16%、12%、8%。评估结果分四个等次：优秀、良好、合格、不合格。评估结果可作为结算经费依据，对于评估获“优秀”的社会组织拥有项目优先权，评估结果可为预算部门或财政部门进行财政支出绩效评价和社会组织规范化建设评估提供参考。

（五）北京市政府购买社会服务评估的实践

2014年6月30日，北京市政府颁布了《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（京政办发〔2014〕34号），明确规定了北京市政府购买服务的内容、购买主体、承接主体、购买程序、预算管理、绩效管理等相关内容，要求购买主体要对承接主体提供服务的数量、质量、服务对象满意度等进行绩效评价，财政部门要对重点领域和重点项目政府购买服务资金使用效益进行监督检查和绩效评价。充分发挥服务对象和第三方在确定购买内容和绩效评价工作中的作用，建立社会力量承接政府购买服务的信用体系。2014年8月6日，北京市财政局颁布了《北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理暂行办法》（京财综〔2014〕1544号）（简称《办法》）。《办法》中规定市财政局会同有关部门制定并发布政府购买服务指导性目录，并根据经济社会发展水平和公共服务需求动态调整。市级预算单位应对本单位200万以上政府购买公共服务项目实行绩效评价，并将绩效评价结果逐步向社会公布，接受社会监督。市财政局会同有关部门对重点领域和重点项目进行财政监督检查和绩效评价，并将监督检查和绩效评价结果作为下一年度安排项目预算资金的依据。

综上所述，以上五个地区在社会服务评估方面取得一些经验，具体表现在：第一，绩效评估成为检验项目服务成果，引导和规范社会组织项目运作的有效方式；第二，绩效评估工作形成了一套与国际接轨，又符合本土实情的政府购买社会服务项目评价机制；第三，绩效评价客观总结经验，查找问题，推动政府购买社会组织服务工作的不断完善。然而，随着评估实践的深入，也出现了一些困难和问题，表现在：第一，对社会服务评估的基本理念、模式和功能认识不足；第二，评估模式不统一，有关注服务运作过程的过程评估，有关注服务效果的结果的评估，有关注服务效益的效率与效益评估；第三，政府购买社会服务项目评估的行业规范性较低。

二、我国社会服务项目绩效评估模式的发展

理论界、实务界对评估模式的含义尚未统一，有必要对其进行简要的界定。在本文，所谓的“评估模式”是指对如何挑出即处理评估进行时所遭遇问题的一种理想化或“模式化”的看法。①［美］斯塔弗尔比姆等：《评估模型》，苏锦丽等译，北京大学出版社2007年版，第25页。根据国外经验，对项目进行严格而规范的评估具有诸多实用目的：帮助决定项目是否应该继续改善扩展或缩减，评估新项目的用途和创意，提高项目管理和指导的绩效，满足项目各方的需求。②彼得·罗希等：《项目评估：方法与技术》，邱泽奇等译，华夏出版社2002年版。其社会服务模式的发展也是随着实践的发展而发展的。如斯塔弗尔比姆（Daniel L.Stufflebeam）将20世纪60年代至20世纪末美国出现的22种评估模式分成假评估、问题/方法取向的评估模式、改进/绩效问责取向的评估模式、社会议题导向（倡议）的评估模式。古贝和林肯（Egon G.Guba、Yvonna S.Lincoln）将评估的历史划分成为测量、描述、判断和协商四代评估。泰勒（C.Nicholas Taylor）认为社会评估分为技术专家论——行动、技术专家论——研究、参与——行动、参与——研究四种取向。阿尔金和克里斯蒂（Marvin C. Alkin、Christina A.Christie）按照价值判断、方法和运用三个分支对评估理论模式进行系统分类。菲茨帕特里克、桑德斯和沃尔森（Fitzpatrick，Sanders和Worthen）将评估模式分为目标导向模式、管理导向模式、顾客导向模式、专家导向模式、参与模式。施托克曼和梅耶则是按照评估的认识、监督、发展和证明四个功能对评估模式进行分类。可以看出，国外关于社会服务评估模式的分类也是经历从学术研究向应用实践转变的过程，是通过评估类型和方式的多元化，来满足评估目的的多元性。

在中国，有关社会服务项目评估模式的研究不多。台湾学者黄松林、赵善如等人认为，社会工作评估应该以成效为导向，然后对服务方案和服务效益进行评估。③黄松林、赵善如、陈宇嘉等：《社会工作方案设计与管理》，华都文化事业有限公司2009年版，第189页。朱晨海、曾群在总结国外评估模型的基础上归纳出他的结果导向模型：输出评估、成果评估、影响效应评估、效能评估成本、效益评估。④朱晨海、曾群：《结果导向的社会工作评估指标体系建构——以都江堰城北馨居灾后重建服务为例》，《西北师范大学报（社会科学版）》2009年第3期，第63-68页。而在具体的评估实践中，研究者和评估者首先遇到的问题是侧重于评估结果，还是评估过程，结果与过程这两个导向构成了社会服务项目绩效评估的基本分类标准。从我国社会服务项目绩效评估的发展历程看，是与政府购买社会组织社会服务的发展分不开的。

（一）结果导向的项目绩效评估模式

在梅姆西·巴提克和理查德·宾厄姆设计的评估谱系中，结果评估则主要包括列举结果、测量效果、成本收益，以及评估问题影响等。⑤Robert L.Schalok，Outcome-based Evaluation（2 Ed）.Springer，2001.在社会服务评估发展初期，因为社会服务与社会公共资金需求上的快速增加，政府为了确保自己做出了政治上正确的选择，并且是经济上最有效率的选择，社会服务评估主要聚焦于功效与效率做出专业性的，且清晰明了的判断。结果导向的绩效评估模式由此而兴起。

在我国，政府购买社会服务的实践是围绕着政府“要不要购买社会服务”、“购买什么”、“怎么购买”以及“购买的效果”而展开的，其中购买的效果如何就涉及到社会服务项目绩效评估的问题。尤其是，随着政府购买社会组织社会服务的逐渐推广，购买金额的逐渐增加，社会组织开始不断地参与对社会生活、社会矛盾、社会问题的治理，成为社会治理的主体力量之一，为缓解社会服务供给与需求之间的矛盾提供了良好的途径。然而，将服务外包给社会组织，也存在一定的风险。Dehoog认为，即使在竞争状态下，机会主义和非法行为同样容易出现，甚至还可能出现购买的成本比政府自身生产的成本高的情况。因此，如何考量项目的绩效水平成为避免政府购买社会服务风险的重要内容，以结果为导向的项目绩效评估模式成为解决该问题的必然选择。

在这个意义上，社会服务评估不仅关系到政府购买服务的效果，而且因为购买效果如何，直接影响到“政府要不要购买服务”的取舍。很多地方政府还未真正购买社会服务，除了资金限制，更重要的原因还在于看不到社会组织和社会工作对社会服务的贡献。有一些基层政府官员对政府购买社会服务经费的效益表示质疑：政府投这么多钱去购买社会组织和社会工作服务到底值不值？社会服务机构拿了这些钱干了些什么？财务上是否安全？政府部门作为购买方，对于其花钱购买的社会服务项目，其效果如何，心里是没有明确答案的。所以，最开始，第三方的社会服务评估主要功能在于回应和解决这些疑问，其结果导向的评估模式特征非常明显。

（二）过程导向的项目绩效评估模式

梅姆西·巴提克和理查德·宾厄姆认为，所谓的过程评估主要包括监测日常活动和评估项目活动。①Robert L.Schalok，Outcome-based Evaluation（2 Ed）.Springer，2001.笔者发现，该解释比较符合社会服务项目绩效评估的实际。需要说明的是，这里所讨论的过程导向项目绩效评估模式，是建立在项目绩效评估基础上的。随着社会服务评估实践的日益增多，评估者也开始发现，结果导向的项目绩效评估模式面临着一些困难。从项目风险控制角度来看，绩效评估对项目风险的控制具有一定的延迟性。从项目绩效实现的角度来看，将全部的工作重心放在事后的绩效评价，客观上忽视了对项目绩效实现过程的监控。从我国社会服务项目绩效评估的实际看，项目过程评估通过开展日常监测、随机抽查、数据汇总与统计等方法，来发现项目执行过程中暴露出的各种问题，并帮助项目管理者进行改进和完善。在目前社会组织项目管理经验普遍欠缺的现实情况下，社会组织的社会服务项目已经暴露出了项目进度控制不良，项目预算执行不理想，项目服务内容与服务频次变动较大等现象，项目监测评价无疑对控制项目风险、保证项目进度、保质保量完成项目服务具有重要作用。

正是基于政府购买社会组织社会服务项目绩效评估发展的实际，过程导向的绩效评估模式开始作为补充得以形成和发展。过程导向的评估模式的重点在于集中探索服务的提供机制、运作成效如资源的投入、调配及运用；或者系统的完整即协调性程度等。它可以加强政府对提供服务的社会组织的监管，从而有效保证服务的质量。从上海市、广东省和北京市的社会服务评估实务看，政府购买社会服务在注重绩效评估的同时，注意到过程导向的评估也是非常重要。因此，如果评估资金允许，都会建立一个服务和项目运行监督和指导机制，以保障服务和项目的执行者明确项目的目标以及有效地推进服务朝着项目目标发展。社会服务评估机构一般的做法是在项目的实施过程中，建立一些监测指标和监测工具，随时跟踪服务和项目的开展情况，发现问题和困难，及时跟进服务和项目，进行督导并与项目执行方一起讨论解决方法。在过程评估中，更为关注的是服务和项目的质量控制、进度控制，当然也必须留存服务和项目的档案。

（三）整合导向的项目绩效评估模式

然而，在社会服务评估的实际操作过程中，评估者发现无论是社会服务结果的理想性，还是社会服务过程的科学性，都仅能成为社会服务品质保障的必要条件，唯有将两者统一结合才能成为社会服务品质保障的充要条件。因此，寻求二者的有机结合，成为社会服务评估模式发展的新方向，即整合导向的绩效评估模式。我国政府社会服务项目绩效评估模式的发展，也正在从结果导向绩效评估模式、过程导向绩效评估模式向整合导向评估模式转向。

三、整合导向的社会服务项目绩效评估模式的内涵

在中国，社会服务项目绩效评估模式的发展，是与政府购买社会组织社会服务的发展而同步发展的。我国的政府购买社会组织社会服务，一开始就承载了多样性的社会需求和功能，它不仅承载着政府职能转移的功能、提升社会服务质量和水平、增加资金的使用效率，还承载着提升社会组织能力、加强社会工作人才队伍建设等功能。这些需求和功能的实现，映射到社会服务绩效评估模式上，仅仅注重结果或过程，显然是不能回应现实需要的。

纵观我国的社会服务绩效评估实践，整合取向的绩效评估模式初见端倪。如项目需求评估不再只关注服务对象的服务需求，而是将社会组织的成长需求、政府部门的职能需求，以及社会发展的进步需求也纳入到需求评估的范畴；项目服务评估不再只是项目资源投入和服务产出的数据统计，而是以服务产出的数量统计为基础，通过加强服务过程的监测，考察服务产出的可靠性、有效性和规范性；项目管理评估不再苛求“零漏洞”、“零风险”，而是更加注重项目团队乃至社会组织如何将应急性的危机干预措施，转变成为对项目管理和组织管理的制度反思；项目成效的评估不再只关注服务对象受益，而是以服务对象受益为本，兼顾项目对组织成长、行业发展、社会进步等方面的综合影响。

从专业研究的视角，整合导向的社会服务项目绩效评估模式基于社会服务评估在现实应用中的实用主义导向，强调对各类研究范式以及各类评估模式的灵活性整合，以全方位提高社会服务评估研究的信度与效度，从而尽可能满足不同利益相关者对社会服务评估的要求。从评估实践的视角，整合导向的社会服务项目绩效评估模式，强调既关注社会服务的生产过程，也关注社会服务的结果与效益。它可以有效实现政府购买社会组织社会服务的多重功能，不管是保障财政资金安全性、提高资金使用效率，还是在满足广大民众多样化的需求、提高社会服务质量和社会福利水平，乃至在解决社会问题和矛盾、维护社会和谐稳定等方面都具有重要的意义。

根据整合导向社会服务绩效评估模式的特点，结合我国政府购买社会组织社会服务项目绩效评估工作的实际情况，其内涵包含以下几方面的整合。①范斌、张海：《社会服务评估历史性考察》，《理论月刊》2014年第3期。

第一，项目绩效评估的目标是结果导向和过程导向的整合。目前，我国政府购买社会组织服务项目化发展仍处于起步阶段，因此对服务项目的绩效评估是结果导向和过程导向的有机结合，即项目评价的目标不仅包括对项目服务产出和服务成效进行客观统计与评价，也包括对项目服务模式、管理制度与机制等服务过程进行评价。这种结果导向和过程导向的结合，有利于公益服务项目向资源节约化、管理科学化、服务专业化发展发展，有利于社会组织系统总结项目经验与不足，加强自身能力建设，尽早实现健康、成熟发展的目标。

第二，项目绩效评估的内容是项目管理和组织能力提升的整合。目前我国社会组织还尚未发育成熟，不少社会组织项目的管理能力还有待提高。因此，通过项目服务的绩效评估带动社会组织能力建设就显得十分必要。从项目绩效评估的意义上讲，组织的管理架构、制度设计、工作机制、社会资源是项目成功及可持续发展的保障，项目管理中的资源拓展、人才培养、管理方式优化、服务模式创新是推动组织变革的重要动力。

第三，项目绩效评估的功能是项目安全和社会效益的整合。目前，项目评估除了完成对项目各项内容的考核之外，还包含财务管理和社会效益等维度的评价。这些都引导性地传递给我国的社会组织一个理念，即政府购买社会组织社会服务项目绩效评估，不仅是对社会组织服务项目的考核和社会组织财务安全的检验，也是对社会服务体系完善、行业规范、社会影响和社会进步的促进。

（责任编辑：肖舟）

Study on Project Performance Evaluation Model of Government Purchasing Social Service

YU Jing
（Beijing College of Social Administration，Beijing 101601，China）

Based on an analysis of evaluation practice in Beijing，Shanghai，Ningbo，Guangzhou，Shenzhen，the paper sums up experiences and points out problems.The needs and functions of performance evaluation are the bases of the model development of social service evaluation.In China，project performance evaluation model changes its focus from outcome-oriented to process-oriented，and is changing towards an integrated model.

government purchase service；social service；performance evaluation

本文为民政部2014年“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题“政府向社会组织购买服务评估指标体系研究——以社会服务为例”（郁菁主持，编号为2014MZMJR108）的阶段性成果。

郁菁（1975-），女，重庆人，北京社会管理职业学院民政管理系讲师，主要研究方向为社会福利服务、彩票管理。

C23

A

1008-7672（2016）05-0126-07