如何规避中国对“一带一路”沿线国家投资的政治风险

李书剑

(辽宁大学 国际关系学院，辽宁 沈阳 110036)



如何规避中国对“一带一路”沿线国家投资的政治风险

李书剑

(辽宁大学 国际关系学院，辽宁 沈阳 110036)

摘要：阐述了在“一带一路”与“走出去”战略的双重驱动下，中国企业海外投资面临的风险与挑战，提出了“一带一路”战略中政治风险的应对措施。认为应完善中国海外投资保险制度，加强重视政府间双边投资协定与多边投资担保机制以及官民情报信息系统建设。

关键词：一带一路；政治风险；海外投资保险制度；双边协定；多边协定

2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，标志着“一带一路”战略步入全面推进阶段。党的十八届五中全会公报也明确提出“推进‘一带一路’建设，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，推进国际产能和装备制造合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。”[1]为应对国际金融危机之后世界经济复苏缓慢和中国经济新常态，中央作出“一带一路”战略部署，依靠国内充足的生产能力推动与“一带一路”沿线国家的经济合作，帮助改变沿线各国资金与生产能力不足的现状，互利共赢，以促成更广泛的利益共同体。“一带一路”合作倡议，将中国“走出去”战略推上了一个新高度，国家层面已经认识到中国企业的海外投资行为的重要性。这一战略部署必然促使政府和学界对中国海外投资情况的历史和现状进行梳理和思考。

一、中国企业海外投资面临的风险与挑战

据商务部统计，2014年中国非金融类对外直接投资额为1 028.9亿美元，同比增长14.11 %。2015年前9个月中国非金融类对外直接投资额为873亿美元，同比增长16.46 %[2]。中国已成为世界第二大ODI输出国。不断增长的对外投资额在促进东道国经济发展的同时，也因东道国的政治经济环境与中国企业自身的不足导致了投资损失。分析中国海外投资损失的类型和成因，是提高投资收益，减少投资损失的必要前提。

1.企业缺乏海外投资管理经验和风险应对能力

(1)中国企业进行海外投资时缺乏全面细致的市场调研。这一方面是企业自身调研部门的能力有限，甚至照搬国内投资经验，只重视发展与东道国政府或上层精英的关系，而忽视了反对派、非政府组织或社会舆论的声音[3]。而“一带一路”沿线国家又以发展中国家为主，其国内政治经济社会的差异性和复杂性都高于少数发达国家，如果企业不能平衡东道国各方利益，那么投资风险也会随之提高。

(2)中国企业进行海外投资时，缺乏必要的本土化管理措施以及社会责任意识。在一些中资企业项目工地，不仅工程建设所用的机械设备、钢材、水泥等基础材料来自中国，所有员工，从经理部到工地再到厨师，也都来自中国。而且，这些员工只会说中文，不是利用当地已有的住宿设施，而是自建营地，与当地人员隔绝开来。即便中国公司雇用当地员工，所从事的劳动也属低档次，缺乏基本劳动保障。并且，中国公司所开采的能源和矿产，均运回中国加工[4]32。这就直接导致了当地民众对中国企业的不满，从而为东道国抵制中国企业甚至解除已有合约提供了口实。

(3)中国企业对项目环境评估与保护措施缺乏必要的敏感性。近年来，中国企业在境外的投资因造成东道国生态破坏和环境污染而被称之为“掠夺性发展”“中国环境新殖民主义”“中国环境威胁论”“中国生态倾销论”等等[5]。其客观原因一方面是中国的海外投资多以能源、钢铁、电力等易造成污染的项目有关，另一方面是“一带一路”沿线发展中国家自身环保法律制度不甚健全，环境监督机制也不够完善，甚至有一些国家本身就是“资源诅咒”国家。但是在主观层面，还是中国企业不能充分考虑工程项目的环境问题，这就让东道国政府或者其利益攸关方获得了反对中国企业投资项目的充分理由。

(4)中国企业缺乏复合型国际化人才。“一带一路”沿线国家语言、宗教、文化、政治制度、社会习俗各不相同。这就需求更多的非英语人才和熟悉沿线国家内政外交和社会情况的专业人才。同时，企业还需要精通国际法、当地法和经济金融投资理论与实践以及会计和企业管理的复合型人才。

2.两国政策互动、地缘政治与非传统安全风险突出

(1)中国海外投资企业性质和投资项目单一性特征明显。一方面，海外投资企业的主体为国有企业。2014年中国国有企业对外直接投资比例占55.6 %[6]。国有企业在进行海外投资时，更易受到东道国的战略对抗、社会不满和反补贴反倾销等经济政策挑战。从母国角度讲，国有企业由于产权不清晰等问题，国企更倾向于认为自身的海外投资行为是国家行为，从而缺乏从纯粹商业的角度来衡量风险与收益关系，也就无形中增加了企业投资的风险系数。因为在这种认知支配下，企业会将风险以及带来的损失认为是国家行为体承担的内容，而不是企业自身。另一方面，中国海外投资项目在产业结构方面具有单一性特征。就“一带一路”沿线投资项目来说，仍然是与自然资源相关的产业，包括能源、矿业、电力、交通等，这些行业本身属于政治敏感性行业。这又进一步在母国——东道国互动模式中导致较高的政治风险。

这两方面的特征导致的一个直接后果就是对于东道国来说，即使中国企业是非国有性质的，但是只要是投资上述政治敏感行业，也会受到来自东道国的各种形式的不信任甚至是抵制。最坏的情况甚至是即使非国有企业投资非敏感行业，也会受到惯性思维的连带影响。

(2)地缘政治风险较为明显。“一带一路”沿线国家横贯东南亚、南亚、西亚、中东欧地区，该区域具有独特的地缘政治地位，对国际政治、国家与地区安全以及国际能源格局都有重要影响，以至于日益成为大国博弈的焦点地区。美国提出建设“新丝绸之路”和“印太走廊”；欧盟推动“东部伙伴计划”；俄罗斯力推“欧亚经济联盟”。“一带一路”沿线国家多处在现代化建设阶段，国内经济转型、体制改革与大国博弈相互交织容易引发政局动荡，甚至导致战争等极端情况，给中国企业海外投资带来重大风险[7]。

(3)不确定性的非传统安全风险是中国海外投资风险事件的新型表现形式。包括各种类型的劫持人质和武装袭击等恐怖活动，后者的一个典型案例就是2011年10月在湄公河金三角流域发生的泰国劫匪杀害中国船员事件。近两年，部分位于叙利亚和伊拉克的油田和炼油厂被“伊斯兰国(IS)”等恐怖组织占领，其中不乏由中国投资建设和生产运营的。

综上所述，中国企业海外投资风险可以分为政治风险、商业风险和不确定性非传统安全风险。而目前中国政府和企业在识别风险和对冲风险上的最大问题就是对政治风险的认识不足。不能将企业投资行为和国家外交行为有效区分既是政治风险概念模糊的原因，又反过来进一步造成政治风险概念的滥用。最后的结果就是政府和企业双方在海外投资上无法有效防范风险。因而，有必要就“政治风险”概念加以深入分析，并结合中国企业落实“走出去”“一带一路”战略给出应对方案。

二、政治风险概念辨析

政治风险与经济风险、技术风险一样，是投资风险的一个重要组成部分，但是若将政治风险泛化为所有和政治有关联性的风险的总和，那么无论对企业还是政府的风险管理都将是不利的。

20世纪70年代，欧美国家的跨国商务和跨国政治教学与研究，开始将“政治风险”列为一个独立的课题归类[8]。其研究政治风险的出发点是保护本国企业的海外投资利益。政治风险的学术定义为：东道国(特别是发展中国家)的政府对进入其经济体的外资企业设置的宏观政治经济政策环境。政治风险包括以下因素[4]22-23：

(1)对外资企业人员的危害行为，包括绑架；(2)政府违约和违反合同行为；(3)政局动荡，甚至出现内乱；(4)歧视性税收政策；(5)没收外商投资资产或对其资产实施国有化；(6)货币不可兑换；(7)对本币和国际通货汇兑设置限制；(8)恐怖主义行为；(9)战争。

以上因素，还可细分为三大类:一类是东道国本身的政治状况，第二类是东道国政府针对个别或者所有外资企业的特定的政策和行为，最后一类是东道国非政府性的针对外企的行为。考虑到在一些发展中国家，政府无法全面控制国内的所有政治单位，地区政治实体或者地方政府可以对其管辖范围内的外资企业实施独立的政策和行为，以及中央权力和地方权力的分配变动，都可能导致上述因素的出现。

首先，“风险”这一概念特指损失的可能性，而非已发生的确定损失。其次，与金融领域的“风险越大，收益越大”规律不同，政治风险不存在风险与收益的正比关系，所以企业不能根据预测的政治风险数值来确定收益率。这一点同时在逻辑上与企业无法通过自身的风险管理来规避风险损失相等，即面对政治风险，企业能做出的决策仅为投资或者不投资，而不能对其投资行为的政治风险进行“管理”。再次，考虑到风险行为的来源主体的多元性，其涵盖面不仅仅是东道国中央政府，还包括具有高度自主性的地方政府、反政府武装、部落势力、恐怖势力等一切具有政治能力和暴力能力的实体。所以母国和企业在评估政治风险时，需要更全面的情报信息。最后，政治风险不包括超越东道国之上的全球性政治或者经济金融方面的系统性风险。不过需要注意的是，虽然可以比较清晰的区分国家单元和全球单元之间的差异，但是国家单元与该国所处地区单元之间的系统性风险差异却无法全然区分，其二者间的关联性是一种客观事实。这个事实导致的一个结果便是海外投资企业在评估政治风险时，都倾向于扩大政治风险的包含范围。

政治风险的承担者应该是母国政府而非投资企业。根本原因就是，企业本身无法通过自己的运营来规避政治风险。而政治风险的具体因素也显示了能够防止风险转化成损失，或者降低风险，又或者进行损失补救措施的主体只能是母国政府。继续推论得出，企业可以，并且应该在风险损失发生之后，向母国政府或所支持的保险公司寻求代位求偿权。

三、“一带一路”战略中政治风险的应对措施

1.推动以政府间双边投资保护协定为主的各类政府间协议

由于政治风险具有相当的客观性，并且投资者无法通过自身努力规避风险，因此加强政策沟通是“一带一路”建设的重要保障。加强政府间合作，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，深化利益融合，促进政治互信，达成合作新共识。与沿线各国可以就经济发展战略和对策进行充分交流对接，共同制定推进区域合作的规划和措施，协商解决合作中的问题，共同为务实合作及大型项目实施提供政策支持。

就“一带一路”战略来说，由于沿线国家国情和产业结构各不相同，政策沟通因而具有了灵活性的特点，可以一国一议，一事一议。并且双边协议所具有的权威性和强制性，一方面是两国政治关系的结果，另一方面又可以为其投资行为进行政治上的一定程度的保证。这是双边协议的优势。

2.完善中国海外投资保险制度

由于政府间双边协定和投资合同无法覆盖全部政治风险，一旦发生其他类型政治风险事件，或者政府违约事件，那么母国政府除了通过外交手段调解、采取经济报复措施或诉诸国际法庭之外，也难有更为有效的作为。而投资者的利益在这一过程中已经遭受了损失。为了更有效地保护投资者的利益，减少风险损失，世界上的主要资本输出国都建立了海外投资保险制度。海外投资保险制度主要是为了应付政治风险而设立的。通常由政府设立或政府资助建立独立的法人保险公司，为本国的海外投资承保政治风险和其他风险。当投资者的利益因东道国政治风险形成损失时，保险公司按约定给予一定比例的赔偿。

在海外投资保险制度方面，中国现阶段面临的最主要问题是国内还没有一部专门的海外投资保险法。没有立法保障，海外投资保险机构的设置和运营以及资金来源就会遭遇发展瓶颈。并且在无立法情况下，企业的代位求偿权就无法顺利并且全面被承保机构获得，其结果就是承保机构无法顺利合法地向东道国进行追偿。更重要的是，海外投资保险制度的参与主体依然是公司，该制度的运行机制在表现形式上是一种市场机制，而不是一个政治性组织的政治运行机制。这一点有利于海外投资企业在投保时的成本收益计算，同时也有利于东道国减少对中国投资企业的政治性怀疑。从而在某种程度上可以降低海外投资企业面临的政治风险。

除此之外，目前中国海外投资保险种类和补偿标准还不完善。发达国家的出口信用保险覆盖率在20 %到30 %之间，而中国80 %以上的出口企业却无信用保险。中国企业对外进行直接投资，应该利用保险公司的保险业务来保障投资安全，尤其是抗风险能力较小的中小企业，更应该参加投资保险。

3.充分参与并且构建包括MIGA在内的多边合作机制

《多边投资担保机构公约》是于1985年10月在汉城召开的世界银行年会正式通过的，并向世界银行各成员国和瑞士开放签字。中国于1988年4月30日批准了该公约，成为其创始会员国。MIGA是其英文缩写。MIGA属于世界银行集团成员，该机构鼓励会员国之间，尤其是发展中国家成员融通生产性投资，以作为世界银行、国际金融公司和其他国际开发金融机构的有益补充。MIGA的作用主要是通过三种方式来推动外国直接投资。一是该机构对会员国投资的非商业性风险提供担保，包括共保和分保[9]。中国政府鼓励本国企业向MIGA投保，以达到保护海外直接投资的目的。二是通过技术援助来帮助东道国吸引投资。三是寻求用和平的方式来解决成员国投资争端。如果在东道国发生一系列投资纠纷，其他投资者就不敢再来投资。而MIGA努力以诚实、中立的调停人出现，帮助这些国家和平解决投资纠纷。

中国在“一带一路”战略中，应该以更为积极的态度来构建地区多边机构和合作机制。诸如亚洲基础设施投资银行、区域全面经济伙伴关系、上合组织、亚太经合组织等，都会为平抑海外投资的政治风险提供有益帮助。

4.建设官民情报信息系统

对于“一带一路”沿线国家的政治情况与投资环境分析，单个企业的资金和能力无法做到，企业也没有充分的意愿来进行超过收益的成本分析。所以政府就需要通过一系列政策来解决信息的收集和分析的问题。可以考虑的方式一是政府加大对高校和社科院所的专项财政支持，以促进官方研究机构的信息收集与分析能力；二是政策上支持民间智库和咨询公司的发展，使其成为可以为海外投资企业提供此类服务的第三方机构。其中新型智库的建立具有长期性和前瞻性。现在则可先整合既有资源。比如在信息收集培训和大数据信息系统建设的基础上，通过政府购买等方式，将目前散落在海外企业、华人华侨、商会、外交人员、研究人员、媒体从业者、各类基金会和留学生等不同主体手中的零散信息进行规范化动态收集、标准化分析研究。也可以在不损害中国主权和情报安全的前提下通过与海外知名高校和国际知名数据库进行一定程度上的合作，以扩充历史数据，加强数据的可比性。同时有关部门要尽快借鉴和引入国际援助机构和跨国公司中普遍使用的CIA(ConflictImpactAssessment，冲突风险影响评估)等政治风险情报收集与评估专业工具，在“一带一路”沿线不同代表性的高冲突国家优先示范使用，将示范成熟的经验尽快转化为普遍的政策指导，助力政治风险的预警预案[10]。

四、结语

通过对政治风险的辨析，政府和企业可以更为清晰地划分出各自的能力与责任范围，即政治风险是企业无法通过自身运营规避的一类风险，需要政府的保护性措施。政府作为政治风险的管理的主体，可强制要求企业进行海外投资的商业风险管理。政府出台的一系列措施旨在促进企业在风险管理上的市场化改革。只有那些企业确实无法通过自身规避的风险，才由政府来进行管理。这符合十八届三中全会做出的关于市场在资源配置中具有决定性地位的决定精神。

参考文献：

[1] 新华社. 中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[N].人民日报，2015-10-30(1).

[2] 商务部. 中国非金融类对外直接投资统计[EB/OL].[2015-11-08] .http://data.mofcom.gov.cn/channel/includes/list.shtml?channel=dwjjhz&visit=A.

[3] 谭畅.“一带一路”战略下中国企业海外投资风险及对策[J].中国流通经济，2015(7)：114-118.

[4] 查道炯，李福胜，蒋姮.中国境外投资环境与社会风险案例研究[M].北京：北京大学出版社，2014.

[5] 韩秀丽.中国海外投资中的环境保护问题[J].国际问题研究，2013(5)：103-115.

[6] 蒋姮.“一带一路”地缘政治风险的评估与管理[J].国际贸易，2015(8)：21-24.

[7] 毕吉耀，唐寅.资本输出的风险点[J].中国金融，2015(4)：81-83.

[8]KOBRINSJ.PoliticalRisk:AReviewandReconsideration[J].JournalofInternationalBusinessStudies,1979,10(1)：67-80.

[9] 邹淑环.我国对海外直接投资应采取的四项域外法律保护措施[J].河北法学，2004(3)：65-66.

[10] 蒋姮.“一带一路”地缘政治风险的评估与管理[J].国际贸易，2015(8)：21-24.

(责任编辑张瑾燕)

OverseasInvestmentPoliticalRiskintheLightof“OneBeltandOneRoad”andCountermeasures

LIShu-jian

(InstituteofInternationalRelation,LiaoningUniversity,ShenyangLiaoning110036,China)

Abstract:ThispaperstatestherisksandchallengesthatChineseenterpriseswillencounterinoverseasinvestmentthatisdrivenbythestrategies“OneBeltandOneRoad”and“GoingAbroad”,andpresentsthestrategiesthatChinashouldperfectitsoverseasinvestmentinsurancesystem,strengthenbilateralinvestmentagreementandmultilateralinvestmentinsurancesystemandimprovetheconstructionofinformationanalysissystem.

Keywords:onebeltandoneroad;politicalrisk;overseasinvestmentinsurancesystem;bilateralagreement;multilateralagreement

收稿日期：2016-01-10；最后修回日期：2016-03-22

作者简介：李书剑(1986-)，男，黑龙江齐齐哈尔人，辽宁大学硕士研究生，主要从事国际经济与政治研究。

文章编号：2096-1383(2016)04-0342-05

中图分类号：F276.7

文献标志码：A