关于民族地区精准扶贫的思考——以内蒙古赤峰市B旗为例

于浩宇,邱　璐

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)



关于民族地区精准扶贫的思考
——以内蒙古赤峰市B旗为例

于浩宇,邱璐

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

摘要：针对中央关于精准扶贫工作的方案和指示，以少数民族地区为研究的侧重点，在对部分民族地区进行实地考察的基础上，总结了民族地区精准扶贫的概况，指出了民族地区精准扶贫过程中存在的分配不正义与福利依赖，对产生的原因和现状做了进一步阐述分析，同时提出了相应的解决办法。

关键词：分配正义；福利依赖；精准扶贫

一、概念界定

为了更好的理解和探究民族地区精准扶贫工作中的分配正义与福利依赖问题，本文首先对精准扶贫、分配正义和福利依赖的概念做了进一步的界定。

1.精准扶贫

2013 年 11 月，习近平在湖南湘西考察时作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，首次提出了“精准扶贫”的重要思想。并强调在精准扶贫工作中，“三件事要做实：一是发展生产要实事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育”[2]。随后各省均制定了精准扶贫的相关工作条例和实施计划，如《广西壮族自治区扶贫开发条例》《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》《重庆市农村扶贫条例》等，精准扶贫工作呈现出一个新浪潮。所谓“精准扶贫”是与粗放扶贫相对应的，“是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫区域对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式”[3]。国务院扶贫办在《关于创新机制扎实推进农村扶贫工作的意见》中有关精准扶贫的相关论述也指出：“各省(自治区、直辖市)在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统”[4]。由此可见，中国精准扶贫工作正在实现由区域精准到贫困县精准再到贫困村精准的转变，扶贫工作也日趋呈现出“点穴式”的特点。

2.分配正义

“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”[5]。柏拉图认为正义是最高的善，由此而论，广义上的分配正义涉及社会善的方方面面，包括财产、收入、资源、社会地位等的合理性分配，但是其核心问题是收入和财富的不平等问题。正如德沃金在《原则问题》一书中曾提出：自由主义者为何应当关心平等？他认为这一问题至关重要，因为它关系到政府如何对待个人及个人之间的不平等，并认为平等的自由主义者的根本观念是：“政府将其公民作为平等的人来对待，政府只是在该平等所要求的程度上保持中立”[6]。与这种平等观点交相呼应，罗尔斯提出了正义即公平理论，强调社会宏观制度的正义合理性和社会权利的公正分配，并把保护社会的弱者、贫困者和失利者视为正义社会的首要条件。不同于罗尔斯的观点，诺齐克提出“最弱意义上的国家”理论，主张权利优先于善的原则，他把这种权利称为“持有的正义”，并认为若公民丧失这种权利，便会给国家侵犯个人利益以可乘之机。而本文试图从制度含义的角度去理解分配正义，认为分配正义是对于社会不平等的性质和对待方式的规范，为合理的社会制度和分配政策的制定提供标准和原则。

3.福利依赖

在社会日趋强调分配正义和公民权利的同时，福利依赖也作为福利制度和福利政策的衍生品随之产生，一些弱势人群对国家福利的依赖引起人们关注。福利依赖至今尚无一个明确的概念，但是国内外不同学者从多个维度对其加以考量。在国外，有学者从时间的维度定义福利依赖，认为个人或家庭在某一段时间内的大部分时间依靠福利制度生存即为福利依赖[7]；还有一些学者从收入维度对福利依赖加以界定，认为福利依赖是指个人或家庭在某段时间内的大部分收入来源于国家的福利制度[8]；美国健康和人类服务署通过量化指标定义福利依赖，认为如果一个家庭一年中的总收入有超过50%以上来源于AFDC、食品券等政府补贴项目，则可称这个家庭为福利依赖[9]。在中国，有关福利依赖的研究起步较晚，但在大多数学者看来，福利依赖不仅是时间和收入等概念，更是依赖者的主观性和策略性行为，即受益者对于福利依赖制度的主观利用，往往等同于人们常讲的“养懒汉”。相较于以上观点，本文倾向劳伦斯·米德关于福利依赖的制度缺陷理论，即认为福利依赖是一种制度缺陷，“是福利制度的安排本身产生的负激励效应”。

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二、民族地区精准扶贫过程中存在的问题探析

少数民族地区作为扶贫工作的重点与难点，其扶贫效果牵动着中国整体扶贫进程的神经，而在推动精准扶贫的过程中，也不时出现不同的矛盾和问题，值得思考与探究。

1.民族地区扶贫工作概况

改革开放以来，中国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施，7亿多农村贫困人口逐步脱贫。2015年间，中国扶贫攻坚力度加大，农村贫困人口减少1 442万人[10]。另外，“十二五”前4年，国家和地方对民族自治地方累计投入扶贫资金1 130亿元，民族八省区贫困人口从3 917万人下降到2 205万人，减少1 712万人，减贫率为43.7 %；贫困发生率从26.5 %下降到14.7 %，降幅为11.8个百分点，少数民族和民族地区扶贫开发取得了显著成就[11]。少数民族贫困地区的贫困人口大幅减少，贫困地区经济逐步发展，基础设施有了明显改善，各项社会事业不断进步，群众收入水平稳步提高，少数民族贫困地区居民的生存和温饱问题基本解决。

但是，由于历史发展因素和自然条件的限制，集中在偏远农村地区、民族地区的贫困人口数量多，贫困情况复杂多样，民族地区脱贫工作迫在眉睫。截至2014年底，中国仍有7 000多万农村人口生活在贫困线以下，而在全国14个连片特困地区的680个县中，其中371个地区民族自治地方，占54.6 %[12]。由此可以看出，民族地区是扶贫工作中的短板，如何让这部分贫困人口更快、更顺利地走出贫困是扶贫工作的重点，帮助其脱贫成了最为迫切的任务。而且随着民族地区扶贫工作的深入，各地的问题也层出不穷，民族地区扶贫工作面临考验，需要充分给予重视和考量，采取有效措施，对症下药，推进扶贫工作的发展。

2.分配不正义问题

开发式扶贫与补贴式救济是中国扶贫工作的主要方式。多年来的扶贫实践证明，开发式的扶贫对于民族地区的基础设施建设的确有很大帮助，使得当地基础设施、医疗卫生等诸多方面得以改善，促进了民族地区人民生活水平的提高。但补贴式的扶贫救济却带来了扶贫工作中的分配不正义问题。补贴式的贫困救济是指通过贫困审查而获得一定数目经济补助的救助方式，基于此，能否评上贫困户成了获得经济救助的关键，而分配的不公正也往往产生于此。其中，不乏在申报贫困补助时对实际经济生活状况造假、刻意隐瞒家庭收入来源或上报不实信息以获贫困救济资格，甚至有贿赂评审工作人员的现象。2013年，在内蒙古巴彦淖尔市两级扶贫机构中，有10名扶贫官员就因扶贫腐败而获刑。此类谎报信息或腐败案例在其他地区的扶贫工作中也屡见不鲜，百姓对此怨声载道，不仅影响了急需救助群众的正常生活，而且阻碍了政府扶贫工作的进程，对政府廉政形象的树立更是雪上加霜。

此外，部分扶贫部门消极对待贫困人口识别工作，并存在着参考或直接延用上一年度的贫困信息审定新一年度贫困人口名单的现象。在整个建档立卡和扶贫管理中缺少实地考察，使得脱贫人口还在扶贫范围，而新的需要救助人口却不能进入，被忽视的贫困人口在缺乏投诉渠道的情况下，只能吃了“哑巴亏”。因此，由于无法准确了解贫困人口的动态实际情况，导致最后的扶贫救助分配不均也是一大问题，这种状况若不能得到及时的遏制和解决，对于民族地区的发展将是一大障碍，对于中国的扶贫工作也是极大的威胁。

3.福利依赖问题

接受扶贫救助的人群在思想和行为上呈现出两极化特征：一部分人通过提升劳动技能，增强就业竞争力，积极寻求脱贫的方法；另一部分人则在救助之下毫无进取之心，得过且过。而后者恰是福利依赖问题产生的主要根源。这一现象在B旗同样存在，成为困扰当地扶贫工作的一大难题。换言之，在个人懒惰驱使和缺乏鼓励机制的情况下，懒汉在扶贫的名单上长久停留，扶贫工作无法取得进展。这样的福利依赖成了民族地区贫困顽疾，很难在短时间内有效处理和解决，带来诸多弊端。

福利依赖现象影响多方群体的脱贫进程，于受助者而言，福利依赖不仅不利于其自身生活状况的改善，而且还会挫伤其他贫困人口的脱贫积极性；于非贫困人口和扶贫工作者而言，贫困户的福利依赖行为一定程度上会影响非贫困人口的观念，形成一股“不拿白不拿”的风气，更多的人因此加入到贫困户的申请，从而出现扶贫负激励，脱贫工作陷入逆向发展。当个人的福利依赖不断扩散并对整个社会风气造成不良影响时，民族地区的精准扶贫工作也将困难重重，接踵而来的则是更多的社会问题，社会和谐与发展令人堪忧。

三、民族地区精准扶贫工作的思考

精准扶贫作为新时期的一项扶贫政策，不仅是国家对于扶贫工作重视的表达，同时也蕴含着广大人民脱贫致富的美好愿景。但精准扶贫过程中仍存分配不正义、福利依赖等问题，尤其在民族地区。针对以上问题，本文对民族地区精准扶贫工作进行了如下几点思考。

1.村民申请、量化指标与民主评议相结合

贫困户资格审查是精准扶贫工作的重要部分，同时也是分配不正义发生的关键时段。中国有着长期的家长制传统，传统行政村中的血缘和裙带关系根深蒂固。在贫困户资格审查过程中，很多村民利用其与村干部的私人关系获得相对于他人的特权，同时也使真正贫困的村民错失认证为贫困户的机会。因此，在开展建档立卡精准识别贫困户的过程中，应采用村民申请、量化指标与民主评议相结合的方法。一方面可以确保村民基于自愿的原则均有选择申请贫困户的机会，另一方面，刚性指标与柔性评议相结合，既避免了村干部的徇私行为，同时也给村民谎报家庭情况以监督和纠正，希望通过这种方式实现基础分配程序的平等和正义。

具体而言，首先村民可根据自身情况自愿申请贫困户，填写“贫困户申请书”。其次综合考虑各方因素，确立贫困指标，制定精准识别贫困人口评价表，如住房、家电、务工情况、土地经营等不同指标，并以此为依据对申请贫困户的家庭进行考察和测评。以B旗为例，在识别贫困户时采用了量化指标这一方法，并将“贫困户”量化为14个一级指标， 49个二级指标，部分二级指标下设三级指标。此外，还另设一个加分项和一个减分项，以应对不同的村民生活情况。在量化指标评分的基础上进行村民委员会民主评议，根据截尾平均数原则进行计分，其分数与量化指标分数之和即为最终分数，并据分数高低确立贫困户。

2.为贫困村民提供技能培训和技术支持

在对巴林左旗进行调研时了解到，此次贫困户补贴政策是以较低的利息向贫困村民提供5万元的贷款，期限3年，钱款可供村民自由支配。但正如太平地村的村民所反映，农民由于缺乏技术，即使获得贷款，也不能有效使用，无法创造更多的价值。并且，贷款利息也为村民带来额外的烦恼。如此一来，一定数目的贷款支持不仅不能在根本上解决农民的贫困问题，在某种程度上还会加剧农民的生活负担。因此对于农村贫困户而言，直接的财政支持不一定成效显著，若想真正脱贫，还需对症下药。

为村民提供技能培训和技术支持是精准脱贫工作的一项有效选择。针对不同地区的主客观条件，合理选择扶贫方式，如在科学种植、养殖等方面给予技术上的支持和指导，避免农民的盲目种植、养殖而带来的经济损失。为贫困人口提供技术支持和政策保障，减少其后顾之忧，既治标又治本。帮助农民获得营生的技能，减轻对政府的依赖，真正促进中国扶贫事业的发展，提高人民生活水平，共享社会发展的果实。

3.贫困库动态调整制度

如前文所述，福利依赖问题是当今精准扶贫中的重要问题之一。很多贫困户在受到国家补贴和救济后，在心理和行为上对国家福利形成依赖，不但没有积极去脱贫致富，反而变得更加消极等待。如2015至2016年间，在B旗扶贫办开展的新一轮建档立卡“回头看”中，就剔除识别不准贫困户6071户，共17084人。这一数据不仅表明福利依赖现象大量存在，也说明在扶贫过程中，必须要求核查贫困户实有财产，更加充分了解旗贫困人口的真实情况，形成一种动态的贫困信息库，建立贫困户动态调整制度，对不符合贫困标准的贫困户进行清退，将贫困救助落实到真正需要帮助的人手中。

精准扶贫的工作之一是建档立卡、成立贫困户数据库，并根据贫困库中的贫困户信息开展进一步的扶贫、脱贫工作。这里所强调的贫困库动态调整制度，关注的是贫困库的调整和更新，主张对贫困户的经济状况开展定期再评定，设定贫困标准，对于平均分数高出贫困标准的已脱贫贫困户及时移除贫困库，低于贫困标准的则继续作为贫困户保留，同时还要继续做好新申请贫困户的识别和入库工作。此外，对于利用国家补贴政策，丧失主动工作意愿，消极对待脱贫工作，且由于自身对国家的福利依赖而长期不能实现脱贫的贫困户，撤销其贫困户资格及所有福利补贴。这种贫困户动态调整制度一方面可以保持贫困库的流动更新，避免资源浪费和脱贫效率低下，另一方面，能够在一定程度上遏制福利依赖现象，培养人民自食其力、自力更生的能力。

参考文献：

[1] 新华社.习近平到湖南考察[EB/OL].[2013-11-05].http://cpc.people.com.cn/n/2013/1105/c64094-23440116-9.html.

[2] 广安市扶贫移民局.对《关于推进精准扶贫工作的参考意见》的政策解读[EB/OL].[2014-10-28].http://www.guang-an.gov.cn/affairinfo/allpurpose_detail.jsp?id=20141028172044-616982-00-000.

[3] 国务院扶贫开发领导小组办公室.关于创新机制扎实推进农村扶贫工作的意见[EB/OL].[2014-02-14].http://www.cpad.gov.cn/art/2014/2/13/art_46_12338.html.

[4] 约翰·罗尔斯.正义论[M].谢延光，译.上海：上海翻译出版社,1991.

[5] 罗纳德·德沃金.原则问题[M].张国清，译.江苏：江苏人民出版社,2005.

[6] 刘璐婵.“福利依赖”概念的建构逻辑——兼论中国“福利依赖”概念的选择[J].天府新论,2016(1):15-19.

[7] 李昌禹. “十二五”以来民族八省区贫困人口减少1712万 [N]. 人民日报, 2014-10-28(4).

[8]MOFFITT,ROBERT.InnecentiveEffectsoftheU.S.WelfareSystem:Areview[J].JounralofEconomicLiteratureMarch2001，30(1):89-93.

[9]GOTTSCHALK,PETTER.WelfareDeendence:Concepts,Measures,andTrends[J].TheAmericanEconomicReview,2013(5):74-78.

[10] 习近平：谋划好“十三五”时期扶贫开发工作 确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[EB/OL].中国政府网:http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/19/content_2882043.htm.2016-06-19.

[11] 新华网.2016年政府工作报告[EB/OL].[2016-03-05].http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm.

[12] 新华社评论员. 打赢民族地区脱贫攻坚战[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/10/c_1118295929.htm.

(责任编辑董邦国)

OnAccuratePovertyAlleviationinEthnicMinorityAreas——TakingBqi,ChifengcityinInnerMongoliaasanexample

YUHao-yu,QIULu

(CollegeofPoliticsandAdministration,TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

Abstract:Basedontheplansandtheinstructionsofaccuratepovertyalleviationbythecentralgovernmentandon-the-spotinvestigationsofsomeethnicminorityareas,thispapersummarizesthepresentworkofaccuratepovertyalleviationinthoseareas,pointsoutsuchproblemsasdistributiveinjusticeandwelfaredependenceintheprocessofpovertyalleviation,analyzestheircausesandofferssomesolutions.

Keywords:distributivejustice;welfaredependence;accuratepovertyalleviation

收稿日期：2016-04-21；最后修回日期：2016-05-09

作者简介：于浩宇(1993-)，女，蒙古族，内蒙古赤峰人，天津师范大学政治与行政学院研究生，主要从事多民族国家研究。

文章编号：2096-1383(2016)04-0328-04

中图分类号：D601

文献标志码：A