我国水环境诉讼制度构建路径研究

秦腾, 刘钢,3

(1.河海大学 水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏 南京 210098;2.河海大学 管理科学研究所,江苏 南京 211100; 3.江苏省沿海开发与保护协同创新中心,江苏 南京210098)



我国水环境诉讼制度构建路径研究

秦腾1,2, 刘钢1,2,3

(1.河海大学 水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏 南京 210098;2.河海大学 管理科学研究所,江苏 南京 211100; 3.江苏省沿海开发与保护协同创新中心,江苏 南京210098)

水生态环境恶化已经演变成为制约我国经济社会可持续发展的主要障碍,以水环境诉讼为主的司法手段可以弥补环境治理过程中的漏洞,但是当前有关水环境诉讼制度的缺失导致很多环境问题得不到有效的治理。因此,本文以我国水环境诉讼现状为出发点,针对当前环境诉讼中的不足,分析了构建水环境诉讼体系的必要性和可行性,从9个方面提出了水环境诉讼体系，该体系对当前环境保护相关法律及诉讼程序具有一定的补充及完善作用。提出的将公民纳入诉讼主体之中、规范诉讼费用及延长诉讼时效等将有利于激发人民群众以及环保团体的诉讼意愿,设置执行监督机制有利于实现案件判决执行的有效性,实现水环境及水生态的持续改善。

水环境;诉讼;司法

作为人类生存和经济发展必备的战略性自然资源,水资源的可持续利用直接关系到人民的生命安全和经济社会的可持续发展。工业化进程和城镇化进程的快速推进,不仅为我国的经济发展带来了良好契机,同时也大大增加了我国水资源供给及水环境保护方面的压力。城镇化发展使得人口表现为生产和生活上的集聚效应,尤其是农村人口向城镇集聚,导致居民生活污水排放量急剧上升;同时，一些企业为了追求片面的经济利益,加上部分政府和行政机关只注重经济效益方面的政绩指标,对企业的污染行为采取“睁一只眼,闭一只眼”的放纵态度,导致我国水环境和流域周边的生态环境受到了严重损害。应对不断恶化的水生态现状,我国陆续出台了多项政策及措施,“十八大”及“十三五规划纲要”均提出要“强化生态环境保护,提升生态安全屏障功能”。这说明，我国已将生态保护提升到与经济、政治、文化和社会建设同等高度的战略地位。最严格水资源管理制度确定的“第三条红线”就是确立水功能区限制纳污红线,到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围内。

与此同时,为了遏制包括水污染在内的环境污染行为,促进资源与生态环境的可持续发展,我国也从司法手段的角度进行了很多尝试,且在颁布的很多法律中均涉及到了水生态环境保护,如《水法》《环境保护法》《民事诉讼法》等，针对环境保护的环保法庭也陆续在全国各地成立。纵观近20年来我国的环境纠纷,全国因环境问题引发的群体性事件急剧增加,仅其中的10年时间,就上升了11.6倍,年均递增28.8%[1],其中通过诉讼解决的案件却寥寥无几。据“法制网”公布的数据显示,截至2013 年12 月,各地环保法庭总共受理的环境公益诉讼案例仅有53件,有关水环境的案件更是贫乏[2]。多数的环保法庭如同虚设,无人问津。这种尴尬局面的出现,说明目前我国环境诉讼制度缺失,诉讼体系及诉讼程序不完善,专门针对水环境治理和水生态保护的诉讼体系更是少之又少。因此,有必要从法治的角度提出水环境诉讼体系的构建思路,以实现水生态的可持续发展。

1　我国环境诉讼现状

1.1司法实践推动立法进程

相比于英美法系和以德国、法国为代表的大陆法系,我国环境诉讼制度的立法较为落后。到目前为止,针对水环境诉讼方面的法律缺失,导致水环境诉讼案件无法可依,只能依靠司法进行审理。为了应对日益增多的环境案件,全国各地纷纷开展了环境诉讼试点工作,贵州省、无锡市和昆明市等地出现的环保法庭就是其中的产物之一。同时,“禁止令”也在不断施行,即诉讼人认为公共环境受到或存在重大威胁时,可以向法院提出申请,经审查认为情况属实,法院可发出“禁止令”,要求被告停止侵权环境行为。各地有关环境司法实践工作的推行以及环境纠纷案件的成功审理,大大推进了我国包括水环境在内的各类环境诉讼制度的立法进程。

1.2从无法可依到有法可依

在改革开放推行初期,各地均是以发展经济为首要目标,包括水生态保护在内的环境诉讼制度处于立法空白期。进入新世纪以来,各地环境污染及生态破坏的案件不断增多,由于法律依据的缺失,很多环境诉讼案件被各地法院驳回,环境公共利益无法保障。随着生态环境的日益恶化及公民环保意识的不断增强,有关生态环境保护方面的立法呼声越来越高。2015年修订的《新环境保护法》《水法》《水污染防治法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等均为环境诉讼提供了较好的法律基础。此后,各地环境诉讼案件的审理取得了良好进展。2014年12月，江苏泰兴环境污染案件一审判决企业用于修复环境的赔偿额高达1.6亿元,赔付额之高即使在同类案件中也极为少见。同时,包括江苏无锡、福建南平在内的环境诉讼案件均取得了胜诉。此外,《环境民事公益诉讼案件司法解释》也对环境诉讼费用及举证等方面进行了拓展。环境诉讼制度正在不断地完善,相比之前已有了长足的进步。

2　构建水环境诉讼体系的必要性和可行性

水资源不同于能源、树木和矿产等其他资源,作为人类生存最重要的自然资源之一,时刻贯穿于人们的日常生活当中。因此,有必要针对水环境保护及水生态修复构建专门的诉讼体系。

2.1必要性

2.1.1保护水环境的需要

在当前政企不分的体制下以及以经济利益为首要考核指标的背景下,我国大多数企业都是实行“先污染后治理”的策略,部分地方政府甚至为高耗能、高污染企业降低门槛,放纵企业污染,导致当地水环境及流域生态环境遭受了严重破坏。近年来,有关水污染的事件屡见不鲜。如太湖和巢湖发生的蓝藻集聚事件,湖水变为绿色；死猪被抛尸造成的上海黄浦江水体污染,不仅影响了居民正常饮水,也容易传播疾病。2016年1月，国家主席习近平指出,“要将修复长江生态环境摆在压倒性位置,不搞大开发。”这无疑将推动流域生态环境迈出重要的一步。同时,构建完善、合理的水环境诉讼体系,对于确保我国水环境保护及水生态修复目标的实现,是必不可少的手段。

2.1.2当前实践的困境

1)原告主体资格的确定存在缺陷。原告是诉讼程序启动的开端,直接关系到案件程序的实行和判决。当前我国对原告资格的模糊界定以及局限性导致了环境诉讼中存在起诉难的问题。《民事诉讼法》中提出，“法律规定的机关和有关组织”具有诉讼的原告资格。《新环境保护法》虽然对有关组织进行了规定(依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续5年以上且没有违法记录的社会组织才享有环境公益诉讼起诉资格)，但是并未对“法律规定的机关”进行有效解释。同时，《新环境保护法》规定的条件在实践中难以界定,而且符合条件的环保组织仅有300多家,不利于环境诉讼的发展。最为关键的是,公民是资源与环境最普遍、最基本的相关者,环境的好坏与公民的生存权和发展权有着直接的利害关系,将公民排除在环境公益诉讼原告主体资格之外，大大降低了公众参与环境保护的积极性,不利于社会环境的保护。

2)案件管辖不合理。环境诉讼案件在我国并不常见,《新环保法》对具体负责审理环境案件的管辖方面并未进行明确规定,随后出台的《环境民事公益诉讼案件司法解释》虽然在第六条第一款中规定了“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖”,但是紧接着第二款即提出“中级人民法院认为确有必要的,可以裁定将案件交由基层人民法院审理”。可以看出,此项条款存在明显不足：首先,在公权力主导环境审理案件中,包括环保部门和地方法院在内的政府失灵现象时有发生,交由当地法院审理,难保不会发生执法人员为了追逐利益而失去公正的现象;其次,第二款明显不具备可操作性,连资源更加充足的中级人民法院都难以审理的案件,基层人民法院更不可能具备审理的能力。

3)证据选取及认定困难。环境尤其是水环境损害不同于其他民事或行政案件,选取环境破坏(如水污染等)的证据需要一定的专业背景,况且需要提供损失形成的时间、地点和数量等方面的取证,使得环境案件在取证方面困难重重。另外,即使诉讼人提供相关环境监测数据,但是在缺乏专业监测设备的情况下,结果也有可能难以获得认可；而且被告往往是资金雄厚的企业,完全有能力消除或者伪造环境污染数据。这些使得环境案件发生后,大多数人都选择了沉默或不了了之。

4)相关费用高昂。环保组织大多属于公益性组织,高昂的诉讼费用往往成为这些组织提起诉讼的最大障碍。江苏泰兴环境污染案件虽然被告的赔偿额高达1.6亿元,但同时诉讼费用及鉴定评估费用却由原告泰州市环保联合会支付,单是鉴定评估费就高达10万元。2011年曲靖铬渣污染事件的鉴定费用更是高达600万元以上,如此庞大数额的费用让一个人或者一个公益性组织来承担,显然是极为不合理的。《环境民事公益诉讼案件司法解释》虽然对诉讼及鉴定费用进行了相关规定,但是大多属于事后支付,难以从根源上解决此类问题。

5)执行效力缺乏。由于法律的不完善及部分人员的违规操作,诉讼案件在我国执行难的现象比比皆是,更何况环境诉讼在我国属于新型制度,执行效力缺乏的问题更加明显。环境案件的被告大多数为企业或政府机关,执行过程中法院执行人要么不敢执行,要么要抵抗来自企业贿赂的诱惑,亦或者来自上级法院或政府机关的压力,这些都给法院执行增加了巨大的压力。

6)缺乏奖励措施。环境保护属于一项公益性行动,关乎的并不是某个人的利益,而是与环境相关的大多数人的合法权益。《环境民事公益诉讼案件司法解释》第二十四条提出“人民法院判决被告承担的生态环境修复及相关费用应当用于修复被损害的生态环境”,这当然是无可置疑的。但是《新环境保护法》及《环境民事公益诉讼案件司法解释》并没有指出对提起诉讼的原告设置奖励措施。“趋利避害”是人的本性,这无疑会大大降低公民及环保组织参与环境监督的积极性。

2.2可行性

2.2.1现行法律和实践的支持

《宪法》规定,“一切权利属于人民,人民享有管理国家事务的权利”。《新环境保护法》第六条也指出,“一切单位和个人都有保护环境的义务”。此外,《海洋环境保护法》《水法》《水污染防治法》等相关法律均对保护环境提出了相关规定,而且《民事诉讼法》和《行政诉讼法》亦对破坏环境的行为提出了相关惩罚措施。以水质下降、水生态恶化为主要特征的水危机严重制约了我国经济的发展和人民生活水平的提高,人民对于高质量生存环境的诉求愈来愈强烈。环境保护案件在我国各地并不少见,而且为了妥善处理这类新型案件,各地的人民法院均纷纷出台了司法解释,弥补水环境保护方面的法律缺失。

2.2.2国外环境诉讼的成功经验

美国的环境保护法律众多,包括《空气污染预防和控制法》《联邦水污染控制法》《资源保护与再生法》《濒临动物保护法》《海洋保护、研究和庇护法》等,这些法律构成了美国环境诉讼模式的主体,对于原告资格的认定、起诉范围、前置程序、诉讼费用和判决结果等均有明确的规定,且取得了很好的效果。印度在能动司法实践过程中基于公民诉讼的方便,降低了诉讼门槛,创制了书信管辖权的制度,值得很多国家借鉴。作为大陆法系代表的法国，规定在环境行政公益诉讼中,只要原告与起诉行政行为有物质利益或精神利益的关系,并且不要求原告对所诉利益具有直接利害关系,即可提起诉讼，这也被称为“越权之诉”。“越权之诉”更是为众多国家所称道。此外,日本、英国、瑞典以及德国等国家的环境保护诉讼体系,均值得我们借鉴。

2.2.3社会各界环保意识不断增强

近年来,随着我国经济复苏及环境问题的日益严重,环境诉讼制度已得到了包括专家、学者和公众在内的广泛关注。2001年6月“联合利华杯公众环境意识调查”的结果显示，57%的被调查者认为当前我国的环境状况不理想。这表明公民对于目前我国环境存在的问题有着比较清醒的认识。此外，新环保法的修订引起了广大人民群众的讨论和建议。同时,以公民为主体请求检察院作为原告对环境破坏机构提起诉讼的案件数量正在不断增加,这些足以证明我国公民的环境保护意识正在不断提高。

3　水环境诉讼制度构建的建议及措施

3.1构建专门的水环境诉讼体系

虽然我国的《民事诉讼法》《环境保护法》《水污染防治法》等对于环境诉讼已经提供了一定的法律依据,但是其具体规定及实施层面还停留在初级阶段,仍有很多地方需要补充和完善。下面从9个方面提出水环境诉讼体系构建的具体思路。

3.1.1明确案件受理范围

参考《新环境法》第五十七条,当事人提起诉讼不再只是基于自身权利受到了实质性的伤害,而是只要当事人认为自己可能受到损害的权利在法律调整的利益范围之内,那么就可以向法院申请司法审查。不管环境侵害行为有没有违法,只要环境侵害超出了社会的容忍限度,那么法院就可以判决和执行“停止侵害”[3]。

3.1.2设置诉前审查程序

该程序应规定,在公民提起公益诉讼之前,应当先行就造成公共利益受损的行为向有关机关(农村为乡镇府和派出所,城市为街道办事处)进行检举、揭发、控告,请求有关行政主管机关纠正该行为,如果行政机关不作为或违法行为得不到制止时,公民可以向人民法院提起公益诉讼。人民法院设置一个合理的期限(如60天),一方面可以限制公民诉权,避免滥诉的发生;另一方面如超过规定期限仍无答复,对行政机构的受理人员实行问责(如警告、取消奖金等)的处罚方式。

3.1.3确定原告资格范围

目前我国环境诉讼案件或是由检察院作为原告提起诉讼,如2009年江苏省第一起环境公益诉讼案是以无锡市锡山区检察院为公益诉讼人身份;亦或是以环保组织作为原告,如2015年福建南平市山体破坏案是以自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼案。而对参与主体的公民资格却没有明确的规定。事实上,水环境的健康与否直接关系到人民群众的生命安全,人民群众最具有起诉的资格和动机。因此,一方面可以赋予公民个人环境公益诉讼原告主体资格,这项制度在美国、印度、法国等国家已实行了几十年,具备充分的可行性;另一方面可以由公民个人或环保机关提起诉讼,由地方检察院作为原告向法院进行起诉,充分发挥公民和环保组织的作用。

3.1.4确定管辖法院

建立跨行政区域的司法审判组织,比如区域性法院、流域性法院等,排除地方利益、地方保护对环境司法的干扰[4];或者可以实行异地审理,如太湖流域的环境案件可由天津或河北法院审理。在这一宏大改革进程中,环境公益诉讼立案难、执行慢等诸多问题有望成功化解。

3.1.5延长诉讼时效的限制

诉讼时效问题也是程序设计很关键的一部分,此处涉及的利益往往都是巨大且长久的。例如高速公路的修建破坏了自然保护区,致使濒危物种受到威胁[5]。在环境污染案件中,有些损害事实在当时没有表现出来,但在一定时期或达到一定条件后才显现出来,这给推导污染与损害之间的因果关系造成了障碍[6]。因此，在制定环境公益诉讼制度时,对诉讼时效的规定应当采用特殊的诉讼时效制度,即延长诉讼时效(如20～50年),以达到最大限度保护环境公共利益不受非法侵害的目的。

3.1.6减轻起诉主体的举证责任

环境诉讼具备高度的专业性,调查取证、确认事实通常需要借助于专门的技术和手段，而原告一般不具有相应的专业背景;同时,由于受到经济能力的限制,如果投入更多的经济成本寻求鉴定机构的帮助,举证成本将超出原告所能承担的范围。而被告往往掌握着或者更为接近与环境损害行为相关的证据和资料。例如，污染企业独占地拥有从污染物质基本构造到生产流程的全部信息,而原告却欠缺这些资料、信息与便利条件。作为加害方的企业往往从保护产品知识产权的角度出发,以“保守商业和技术秘密”的理由,不对外公布其生产设施、工艺流程与生产原理[7]。因此,环境民事公益诉讼的原告应只需提出加害人有污染行为的初步依据(如水质检测报告、相关图像或影视资料等),法院即可以支持其请求。至于污染事实是否确实存在,污染行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。

3.1.7规范诉讼费用的承担

由检察机关提起的环境行政公益诉讼,如果败诉,需要承担的有关诉讼费用应从国库中支出;公民提起的环境公益诉讼,由法官根据案件的具体情况指定被告承担一定的诉讼费用,或者釆取诉讼费用保险的模式来减轻公民的负担;环保组织提起的诉讼,如果环保组织面临败诉,可以转嫁给事先筹集的公益资金或是专门支持环境行政公益诉讼的基金组织以减少负担。

3.1.8设置相应奖励措施

对于生态环境优美的地区,应适当提高该地区的劳动保障比例、医疗报销比例或其他公积金比例;对于举报损害地区生态环境行为的举报人,一经认定符合标准,可适当抽取被告的环境修复赔偿款中部分金额用作举报人所在社区基础设施的重建或者周边环境的改善方面,并给予举报人一定的物质或精神奖励。

3.1.9完善执行监督机制

案件判决后得不到有效执行将会损害司法权威,导致环境进一步遭到破坏。环境诉讼案件能否成功,很大程度上取决于案件的执行情况。因此,必须完善执行监督机制,确保生态环境得到有效保护。首先,充分运用诉前保全制度,由人民法院出面执行判决结果,无需原告进一步向法院提出申请。其次,明确赔偿金的确切用途,被告处罚的赔偿款应包括损害赔偿费、环境修复费、生态补偿费以及后续监督费等。除预留部分款项纳入环境公益基金及用于奖励原告外,其余款项均专款专用,且保证信息公开透明,实时更新赔偿款的使用情况,呼吁社会各界进行监督,防止款项滥用。最后,成立执行监督机构,指派专业人员定期检查判决书的执行情况,确保被告能够及时履行义务;同时鼓励环境诉讼的公民或组织持续关注案件执行情况,并及时向法院反馈。

3.2逐步引进陪审团制度

3.2.1陪审团成员资格的确定

陪审团成员应是具有独立行为能力的成年人,能够正确理解和使用汉语、具有中国国籍、未被剥夺政治权利的公民。一年或两年内只限担任一次陪审员,从事与法律相关的职业、行政人员及正在被起诉人员不得成为陪审团成员。

3.2.2陪审团成员的遴选

陪审团成员的遴选应采取1/3原则,且不考虑原告和被告范围的人员。在相邻区域、从事相关行业以及部分高校和研究机构的“精英”,共3部分人群中初步随机选择适当数量的人员(如各50人),最后再从总人数(150人)中随机选择1/3人数(50人)(可适当缩减)作为最终的陪审团成员。

3.2.3陪审团职责的划分

对陪审团职责与分工的界定分为“三步走”战略。第一步:法庭中的各种活动、陈述、举证都是面向陪审团作出的,因为陪审团将对刑事案件的事实进行认定,陪审团的合议作为法庭裁判的重要参考;第二步:陪审团负责定罪,法官则负责具体的量刑问题;第三步:陪审团和法官一起进行定罪和量刑。

3.2.4陪审团的评议

可设置一定的决议次数(如3次),每次的表决同意票要达到一定比例(如75%),才能够通过表决;陪审团的效力认定,赋予控辩双方上诉的权利,被告可以自由决定上诉,如发现一审程序违法、事实认定不清或证据不足发回重审时,则需要通过随机的方法重新遴选陪审团成员。

3.3建立企业环境信誉档案

由于在我国只有环保部门具备污染排放标准的制定资格且掌握企业的污染物排放情况，故由环保部门牵头,组织相关的专家团队根据企业最近几年(例如5年)的环境评价状况,建立专门的企业环境信誉档案(以法人信息为准),并将其纳入企业资质内,作为企业竞投标、申请贷款和税收优惠方面考核的重要指标。相关环保网站要定期刷新企业环评信息,对于表现差的企业,除按相关法律处罚之外,在一定时限内(如5年)还要取缔其从事相关项目的资格。如在规定时限内再出现类似行为,应延长处罚时限(如10年),同时要适当提高其进入部分行业的准入门槛。而对于表现好的企业,要给予一定程度上的税收优惠,并适当放宽其进入部分行业的门槛。

4　结语

环境问题尤其是水生态环境问题不同于民事和行政纠纷等问题,具有特殊性。因此,有必要构建不同于传统三大诉讼制度的专门的水环境诉讼制度,以应对日益复杂的水生态环境问题。水环境诉讼体系的构建及完善是推行水环境保护相关法律的基础,同时也是水环境及水生态改善的重要保障。本文提出的水环境诉讼体系构建思路对于当前环境保护的相关法律及诉讼程序具有一定的补充及完善作用。所提出的,将公民纳入诉讼主体之中、规范诉讼费用及延长诉讼时效等将有利于激发人民群众以及环保团体的诉讼意愿,设置执行监督机制有利于实现案件判决的有效执行,实现水环境及水生态的持续改善。

[1]杨严炎,廖海清.印度环境公益诉讼制度及实践的启示——以印度恒河环境污染公益诉讼案为例[J].东方法学,2014(5):124-131.

[2]法制网.各级法院受理环境公益诉讼案件53件[EB/OL].[2013-12-03].http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-12/03/content_5082686.htm?node=20908.

[3]张辉.论环境民事公益诉讼的责任承担方式[J].法学论坛,2014,29(6):58-67.

[4]王灿发,程多威.新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护,2014,42(10):35-39.

[5]冯奇,胡佳文.我国环境公益诉讼制度存在的问题与重建[J].山西省政法管理干部学院学报,2014,27(1):32-34.

[6]武文文,张帆.论明确环境公益诉讼制度的主体[J].河北科技大学学报(社会科学版),2012,12(4):50-53.

[7]徐淑琳,冷罗生.反思环境公益诉讼中的举证责任倒置——以法定原告资格为视角[J].中国地质大学学报(社会科学版),2015,15(1):11-20.

Study on Construction Path of Water Environmental Lawsuit System

QIN Teng1,2, LIU Gang1,2,3

(1.State Key Laboratory of Hydrology Water Resource and Hydraulic Engineering, Hohai University, Nanjing 210098, China;2.Institute of Management Science, Hohai University, Nanjing 211100, China;3.Jiangsu Coastal Development and Protection Collaborative Innovation Center, Nanjing 210098, China)

Water environment is deteriorating in recent years, which has evolved as the main obstacle to economic and social sustainable development in China. The judicial methods based on water environmental lawsuit can make up for flaws in the process of environmental governance. However, many environmental problems cannot be controlled efficiently due to the lack of water environmental lawsuit system at present. In this paper, based on the current situation of water environmental lawsuit, aiming at the shortages of current environmental lawsuit, the necessity and feasibility of constructing water environmental lawsuit system are analyzed, and then this system is proposed from nine aspects. Concrete ideas of the construction play a complementary and improved role in current environmental protection laws and judicial proceedings. To include citizens into the subject of lawsuit, standardize lawsuit costs and extend the lawsuit limitation will be conducive to stimulating the lawsuit willingness of masses and environmental groups. Setting the execution supervision mechanism is conducive to the realization of the effective implementation of the judgement and is conducive to the continuous improvement in water environment and ecology.

water environment; lawsuit; judicature

2016-05-20

国家社会科学基金重大项目(12&ZD214)；国家社会科学基金青年项目(14CGL030)。

秦腾(1989—)，男，江苏宿迁人，博士生，主要从事水资源可持续利用方面的研究。E-mail:qtblue@126.com。

刘钢(1981—)，男，山西太原人，讲师，硕导，主要从事生态经济管理方面的研究。E-mail:lglhm@msn.com。

TV213.4；D922.66

A

1002-5634(2016)04-0041-06

(责任编辑：张陵)

DOI:10.3969/j.issn.1002-5634.2016.04.007