关于改进我国水资源区分类体系的探讨——基于水资源管理范围演进的视角

胡德胜

(西安交通大学 法学院,陕西 西安 710049)



关于改进我国水资源区分类体系的探讨——基于水资源管理范围演进的视角

胡德胜

(西安交通大学 法学院,陕西 西安 710049)

分析了人类开发利用和管理水资源的历史演进，总结得出人类开发利用水资源的范围经历了“点→干流线段→干流线→河系网→流域面→立体(地表水、地下水、雨水和空中水并用)”的历史演进，水资源管理活动对此也进行了响应。环境科学、特别是生态学的研究成果推动了流域和流域水资源管理的发展,催生了不同发展阶段的流域水资源管理模式。总结了流域理论的发展历程，介绍了流域水资源管理的6种基本模式，并指出一体化水资源管理及一体化流域管理已经成为目前治水的主流思维。基于我国需要实行流域管理和行政区域管理相结合、统一管理和分级管理相结合的管理体制这一主张,针对最严格水资源管理制度在实施中的困难，提出了构建动态的多尺度水资源区分类体系的框架性建议。

历史考察;水资源管理;流域管理;水资源区分类体系

水危机主要是一种管理危机、治理危机[1-2]。水资源管理涉及多个学科,需要跨自然科学和哲学社会科学的交叉学科研究。进行哲学社会科学研究,“需要有一个宽广的视角,需要放到世界和我国发展大历史中去看”[3]。基于人水和谐理念的水资源管理研究亦然[4]。落实、实施并不断完善我国的最严格水资源管理制度,需要关注水资源和流域管理的历史演进,从而发现其规律性,以便在理论的发展上创新,在制度的顶层设计上科学合理,避免重蹈覆辙、低水平重复。

1　水资源管理范围的演进

水资源管理的范围是随着人类所能够开发利用的水资源范围而变化的。认识水资源管理历史的前提是对水资源开发利用的演进规律有所把握。

1.1水资源开发利用的历史演进

人类当代所开发利用的水资源范围广泛,功能上多种多样,规模上大小各异,目的方面复杂繁多。尽管如此,从历史的维度来看,人类社会关于水资源利用和水害防治的认识,是一个不断演进、发展的过程,有一定的规律性。

1)在种类或者范围方面,基本上经历的是先开发利用地表水,后来才开始并逐渐加大开发利用地下水的进程,到了当代才开发雨水，以及通过人工影响天气等活动在一定程度上利用空中水。

2)在地表水开发利用方面,初期基本上是对地表水域或者水体(河流、湖泊)的开发利用,其主要目的是为了生存和生活。随着人们对水的科学认识的提高,特别是产业革命的发展,经济目的或者考量在水资源利用和水害防治中处于主导地位;而且,在这一进程中,人类逐渐对地表水和地下水之间的相互关联性有了越来越科学和全面的认识。

3)在地下水开发方面,开发利用的广度经历了从浅层地下水到深层地下水的过程。

4)从几何学的视角来看,人类对水资源的开发利用基本上经历了地表水的“点→干流线段→干流线→河系网→流域面”(以河流为例)以及从“地表水”扩展到了“地表水、地下水、雨水和空中水并用”;亦即经历了“点→干流线段→干流线→河系网→流域面→立体(地表水、地下水、雨水和空中水并用)”的历史演进。

1.2水资源管理的历史演进

水资源管理的历史演进反映着人类所能够开发利用水资源范围的历史演进。水资源的概念在变化[5],水资源管理的习惯和法律也在不断发展、演变。最早出现的是关于地表水开发利用和防治水害的规则,后来不断发展,演变为多种制度或体系。例如,古罗马时就有比较完备的调整水资源开发利用活动的法律。大陆法系国家的水法多基于罗马水法发展而来。随着对河流认识的深入,1856年法国拿破仑三世要求“每个流域应当有一名工程师来负责水系保护”,提供用于统一行政管理使用所需的水文资料[6]。在普通法系发源地的英国,虽然河岸权理论是其土生土长的水法规则体系,但也不断受到罗马法的深刻影响,成熟的早期河岸权理论基本上与罗马法中关于地表水利用的规定相差不大。承接河岸权理论的美国,在其地表水缺乏且时空分布严重不均的广大西部,发展了关于地表水资源利用的先占水权理论[7]。在相当一段时间内,美国多数州都借鉴了法国的做法,设立了州工程师办公室,由之负责州水资源和水权的管理事务。至今,一些州如俄怀明、科罗拉多、新墨西哥、南达科他等的州工程师办公室仍然存在和运转。

在地下水管理方面,受科学认识、特别是开发利用能力(主要是掘挖钻技术水平)的限制,地下水规则长期从属于土地法,受“谁拥有土地,谁就拥有土地之下的水”这一简单的私法规则的调整。尽管随着水文学、地质学和地理学的发展,人类已经认识到地表水和地下水的关联性、统一性和整体性,但与地表水相比,将地下水转变为公法调整的对象是一个相当缓慢的过程。例如,直到2014年9月16日,美国的加利福尼亚州才制定了《可持续的地下水管理法》,将地下水资源配置纳入行政管理的范畴。

关于雨水管理的规定,最初主要是出于解决城市雨洪问题的目标,鼓励或者要求不动产(土地和房屋)所有者或者使用者收集和利用雨水,以及利用雨水补充地下水[8]。关于对空中水的利用,主要是通过人工影响天气活动,影响降水过程。例如,我国于2002年3月制定了《人工影响天气管理条例》,于2014年12月制订了《全国人工影响天气发展规划(2014—2020 年)》。目前,雨水和空中水的开发利用在大多数国家或者地区基本上都不属于常规水资源的管理范畴,在此不予讨论。

2　流域和流域水资源管理模式

流域概念的提出是水科学领域的重大进展事件,其发展对水资源管理产生了重大影响。随着水利水文、环境科学、特别是生态学的发展,催生了不同发展阶段的流域水资源管理模式。

2.1流域概念的提出和发展

当代流域科学的基础主要是水文学、地质学和地理学。法国地理学家皮埃尔·佩罗(Pierre Perrault)被认为是欧洲第一个证明降水是泉水和河流之源的学者。他在1674年发表的论文《论泉水之源》中，对塞纳河上流域地区的观察和计算进行了实证研究。在欧洲,第一个对流域概念进行理论化的是法国的地图测绘制作师菲利普·布阿舍(Philippe Buache)。他在1752年发表的论文《自然地理测绘》中,将河流流域界定为:“所有斜坡所构成的一个整体,这些斜坡上的水流都汇聚到同一条河流或者溪流之中。”[9]

尽管流域理论在不断完善和发展,但是除了在地表水和地下水相关联的情况下将它们统一考虑之外,流域的基本内涵和外延并没有发生实质性的变化。在联合国教科文组织和世界气象组织共同组织编写的《国际水文学术语词典》(第3版)中,流域的同义词和近义词有“drainage basin”,“catchment”,“river basin”,“watershed”,被定义为:“其地表径流拥有一个共同汇聚点的区域”[10]。由全球水伙伴(Global Water Partenrship,GWP)和流域组织国际网(International Network of Basin Organization,INBO)组织编写并于2009年出版的《流域水资源管理手册》中,关于流域的定义是这样的[11]:①“对于一个河流或者湖泊流域而言,是指流向同一终点的一个由溪流和河流所构成水系的全部集水区所涵盖的区域。”②“对于一个地下水流域或者含水层而言,是指一个独立的地下水水体。”③不同的学科和不同的国家使用着不同的术语来表达这一概念,例如basin、catchment、watershed。我国学者沈大军认为,“流域是一个从源头到河口的天然集水单元,是一个水系的干流和支流所流过的整个地区”,“一个与水或水流相关的自然地理单元”[12]。1997年联合国《国际水道非航行使用法公约》则使用了“水道”(watercourse)这样一个比流域范围还要大的概念,尽管绝大多数学者赞同相反的观点;它在第2条第1款将“水道”定义为“地表水和地下水的系统,由于它们之间的自然关系,构成一个整体单元,并且通常流入共同的终点”。

虽然流域理论得到了不断完善和发展,但是以流域为单元进行地表水资源管理则是20世纪以后的事情，而将地下水纳入以流域为单元的水资源管理中,主要是在进入21世纪之后。

相对成熟的以流域为基本单元的水资源管理,始于美国的田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority,TAV)模式。1907年3月14日,时任美国总统的西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)任命了经国会批准设立的内水航道委员会的成员,并要求其就水运、防洪、水电的河流使用进行综合开发的可能性进行研究。委员会于次年2月28日向国会提交了题为《内水航道委员会初步报告》的研究报告。罗斯福总统在该报告的“总统致词”中指出:“每一个河系,从其位于林地中的源头到其入海口,都是一个独立的单元,并且理应如此对待。”[13]该委员会的结论是进行这种多用途开发具有可行性。1933年5月18日,美国制定了《田纳西流域管理局法》。据该法建立的田纳西流域管理局,不仅负责改善田纳西河道的通航和防洪,而且还管理流域内的植树造林和贫瘠土地的合理利用,从而发展该流域的工业和农业,消除贫困。联合国在20世纪70年代也倡导进行以流域为单元的水资源开发，那时正是系统论和系统分析十分流行的年代。1975年9月16—26日召开的联合国河流流域和跨流域开发地区间研讨会就是例证。

2.2流域水资源管理模式

总体而言,政府对水资源利用和防洪的国家管理经历了河段管理、线条管理、平面块状管理和立体块状管理这4个基本阶段。田纳西流域管理局模式是线条管理和平面块状管理的一种过渡结合形态。从开发利用目的的角度,英国学者巴罗(Christopher J. Barrow)将水资源管理分为6种基本模式,即单一目标模式、双元目标模式、多元目标模式、综合管理模式、一体化管理模式以及整体化管理模式[14]。

2.2.1单一目标模式

早期的水资源管理措施主要是单一目标的或者是立足于单一目标的措施。其中的目标主要是下列之一:防洪、水力开发、灌溉、供水等等。计划者或者管理者往往面临将水在不同用水户之间进行配置以减少或者减轻冲突性用水需求的困境或者挑战。就其根本而言,开发措施通常是单一目标的,尽管有时被声称还有其他目标或者兼顾了其他目标。

2.2.2双元目标模式

双元目标模式通常将两种比较容易折中平衡和监测的开发目标结合起来。例如,一座水坝可以用于水力(水电)和防洪两种目标。被国际社会视为国际河流开发利益共享典范的、根据1961年条约实施的美国-加拿大哥伦比亚河开发就是这种模式。然而,当代的河流开发很少这么简单。

2.2.3多元目标模式

多元目标开发旨在力求或多或少地实现几个目标。过去的多元目标模式就存在这样一种主流做法：简单地将可用水资源分而配置,而不考虑评估存在的冲突或者什么是适宜的开发利用等问题[15]。

2.2.4综合管理模式

在1975年9月16—26日由联合国开发计划署和匈牙利国家水利部举办的联合国河流流域和跨流域开发地区间研讨会上,有人将综合性的河流流域开发规划和管理定义为:一种经过规划的、复杂的、持续的和跨学科的过程,它基于系统分析而得以控制[16]。这种模式既考虑了土地利用又考虑了水资源开发以及两者之间的相互关联,其目标在于实现两类资源的适宜开发和协调开发[17]。这种模式的特点主要是流域角度的项目规划、开发的多元目标、综合的区域开发目标等。

2.2.5一体化管理模式

一体化管理模式比综合管理模式更进一步。首先,它积极地以水资源作为社会经济发展的一种工具或者发展的引擎[18]。其次,对流域活动、需求和需要之间的关系进行全面考虑。一体化管理的框架注重将水资源规划和管理同环境、社会和经济发展予以统一考虑,包括但不限于以下方面:规划、建设和运行管理之间;政策、宏观项目和具体项目之间;全国性、地区性和地方性之间;产业之间、部门之间以及它们相互之间。

2.2.6整体化管理模式

对于整体化管理,人们的疑问是:它是否只是“多元目标”、“综合”或者“一体化”的一个新标签。Barrow认为,整体观为某些哲学家、宗教以及传统医学所信奉,而且在当代得到了许多分析师、规划者和管理者的注目[14]。它是生态学的基本概念之一。尽管它缺乏一个明确的定义,但是可以将之理解为:在路径方面,它力求通过全面深入地研究各种系统而不是采取通常的对各种利益或者方面进行减损来理解看似混乱的复杂性。

笔者认为,目前,一体化水资源管理及其派生的一体化流域管理已经成为治水的主流思维。

3　确立以流域为基本尺度的多尺度水资源区分类体系

我国《水法》(2002年修订)第12条第1款规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”但是,如何能够实现有效的结合,无论在理论上还是在实践中都一直是一个重大难题。为了解决这一难题,笔者在2011年组织起草的《陕西省渭河流域管理保护条例(立法建议稿)》中,提出理论上采用实行流域管理和行政区域管理相结合、统一管理和分级管理相结合的管理体制。2012年11月29日陕西省十一届人大常委会第32次会议通过《陕西省渭河流域管理条例》,在第3条第2款对实行流域管理和行政区域管理相结合、统一管理和分级管理相结合的管理体制予以确认。然而,实践中,地方政府往往对流域管理有不同程度的抵触,而且目前的水资源区划三级分级很难科学和全面地反映我国水资源条件的真实情况,这些都对最严格水资源管理制度的实施造成了不少困难。本部分首先阐释以流域为单元实施水资源管理的科学性,然后提出构建动态的多尺度水资源区分类体系的框架性建议。

3.1以流域为单元实施管理的必要性

在绝大多数情况下,流域并不是行政区域的界线,行政边界内的行政管理几乎涵盖了所有的经济和社会事务(包括水资源在内的各种自然资源)的管理[12]。虽然从事流域管理研究的多数机构和学者认为流域是实施水资源管理的一个实践上可行的水文单元,然而不可否认的是,一国的水资源政策法律的实施在许多尺度(特别是行政区域)上都是有效的[11]。由此产生的一个问题是:为何还需要实施以流域为单元的一体化管理(即一体化流域管理)？

在回答这一问题之前,需要弄清流域视角的管理拟解决的主要问题或者说流域管理的内容。一体化流域管理是一体化水资源管理的派生物。了解一体化水资源管理的概念,有助于正确而全面地理解一体化流域管理。

全球水伙伴于1999年的一份技术报告中对一体化水资源管理定义为:它是一种促进水、土地以及相关资源协调开发和管理的过程或者程序,它旨在不危及重要生态系统的可持续性的同时,以一种公平的方式,使经济和社会福祉的综合成果最大化[19]。该定义受到了广泛认同。 基于此,可以将一体化流域管理理解如下:①流域视角的管理是一种富有弹性的管理框架,注重通过有关决策及其实施过程或者程序来解决与水资源有关的问题或者冲突;其目标在于,在不危及重要生态系统的可持续性的同时,以一种公平的方式,使经济和社会福祉的综合成果最大化;②在内容上,既包括对水体的量和质的直接管理,也包括影响水量和水质的其他社会、经济和环境活动,涉及并促进水、土地以及相关资源的协调开发和管理;③路径方面,通过一系列各利益相关方共同参与的、不断重复的程序,来评估流域条件，发现问题并确定需要优先解决的问题、界定管理目标、制订有关战略或者规划(特别是水资源保护或者修复方面的)、实施所拟订的以合理、科学和可行的技术所支撑的措施或者方案。

水是生命之源、生产之要、生态之基。需要实施一体化流域管理的理由主要在于:第一,流域是水资源的载体,流域水资源具有有限性,不适当的开发利用特别是过度开发利用,首先会危及与水资源可再生能力相互影响、相互关联、相互作用的生态系统,接着会导致流域水资源可再生能力的下降乃至丧失。因此,有必要以流域作为一个独立单元进行整体上的考量,基于流域水资源可再生能力,制订水资源规划和配置方案,并维护或者提升重要生态系统的稳定性[20]。第二,基于行政区域的政府管理是国家管理的基础,而流域在绝大多数情况下并不是行政区域的界线。在同一级别的不同行政区域之间,必然会(而且事实上也确实会)产生河流上下游、左右岸以及湖泊或者地下水资源不同邻接的行政区域之间因有限水资源配置和生态系统保护事宜上的冲突或者矛盾。如果能够在流域尺度上实施管理,就有机会制订出科学可行、公平合理的流域解决方案并予以实施,从而避免、减少或者解决这些冲突或者矛盾，因为整个流域的视角能够从一个体系的水平来评估水资源开发活动的积极和消极影响[11]。第三,一体化流域管理下的规划和决策程序是可重复进行的、基于流域整体的、地域界限明确的、集成一体化的以及各利益相关者协作的[20]。它注重各利益相关者参与、强调平等协商、主张公平合理、倡导公开透明,其民主性质的决策程序以及富有弹性的决策和实施方案,不仅不损害行政区域管理,反而有助于相关行政区域管理措施的制订和落实。这样,一体化流域管理就成为行政区域管理的有益和必要的补充。

3.2建立动态的多尺度水资源区分类体系

我国的大江大河甚多,它们的流域往往涵盖许多在地形地貌、气候条件、土壤状况、植被状态、人口密集度、社会经济发展水平等方面存在巨大差异的不同地理或者行政区域。而且,随着社会经济的发展以及全球气候变化的深刻和全面影响,水资源条件也在不断发生着变化。单一的流域尺度并不能全面、真实、动态和有效地反映整个流域不断变化的水资源条件,特别是在我国大部分地区存在水资源短缺的情形下。

研究表明,大尺度的缺水需要小尺度的路径分析[21]。根据《全国水资源综合规划技术大纲》,目前我国水资源区划分为三级。其中,水资源一级区按流域水系划分为10个,二级区按基本保持河流水系完整性的原则划分为80个,三级区考虑流域分区与行政区域相结合的原则划分为213个。

根据国家统计局《中国统计年鉴(2014)》的数据,2013年底我国共有地级行政区333个、县级行政区2 853个。在不少地级、县级行政区内,水资源条件因地区不同而存在着巨大差异。这里以河南省卫辉市(县级)为例予以证明。

根据中州古籍出版社2008年出版的《卫辉市志(1989—2000)》:卫辉市介于东经113°51′～114°19′和北纬35°19′～35°42′之间,东西宽约35 km、南北长约43 km。地处太行山东麓,地势由西北向东南自然倾斜,海拔高度201～1 069 m,有西部低山丘陵、中部倾斜洪积平原、东南部冲积平原及黄河故道等地貌类型。分属黄河流域及海河流域,年均降水量420 mm,但时空分布不均。地下水分为西北中低山区和丘陵山区的贫水区,中部的弱水区和富水区,以及分布于冲积平原以及沧河、共产主义渠两侧的富水区。该市人口主要集中在平原地区。

十分明显的是,水资源区划的三级分级很难科学和全面地反映我国水资源条件的真实情况。笔者认为,需要在我国现行水资源区划分的基础上,以流域为基本尺度,构建动态的多尺度水资源区分类体系。框架性建议如下:

1)我国的水资源区应该在三级区内大范围增设四级区,并在区内水资源条件差异较大的四级区内增设五级区。在现实的水资源管理决策和社会经济规划研究中,评价单元大多采用行政区划,但是在目前最低级别的三级区内水资源通常都存在较大差异[22]。而且,不少流域规划实际上已经划分了四级区。因此,根据法治原则,明确规定增设四级区、五级区的水资源区级别,分析其对区域生态、社会和经济发展的支撑能力,就显得十分必要和迫切。在四级区的划分上,建议考虑流域分区与县级行政区域相结合的原则。

2)基于水资源可再生能力,对水资源四级区和五级区考虑地形地貌、气候条件、土壤状况、植被状态、人口密集度、社会经济发展水平等因素,按照一定标准进行分类。因为这些因素都对四级区和五级区的水资源可再生能力具有重要或者重大的影响。将它们纳入进行分类的标准体系,有利于反映全面而真实的水资源支撑能力。

3)对于不同类别的水资源四级区和五级区的水资源开发利用和生态系统保护活动,制定原则性的指南。历史和现实都表明,地方行政区域的政府往往具有立足于地方利益决策的天然冲动、偏好或者倾向,再加上少数地方领导有可能为追求政绩而不顾对水资源的长期不利影响,因此针对不同类别的水资源四级区和五级区,就其水资源开发利用和生态系统保护活动,制定原则性指南就显得非常必要。此外,原则性指南也是一种信息披露。国外的经验表明,有效的信息披露,不仅有利于确保地方决策的科学性和可行性,还有利于利益相关者和社会公众的参与以及后续的实施过程,从而促进善治局面的形成[23-24]。

4　结语

人类开发利用的水资源范围经历了“点→干流线段→干流线→河系网→流域面→立体(地表水、地下水、雨水和空中水并用)”的历史演进。水资源管理的理论和实践对此进行了响应。流域水资源管理理论在环境科学、特别是生态学研究成果的推动下,不断发展,产生了不同发展阶段的流域水资源管理模式。我国的水资源管理体制不仅需要流域管理和行政区域管理相结合,还需要统一管理和分级管理相结合。为了落实这一管理体制、实施最严格水资源管理制度,我国需要在现行水资源区划分的基础上,以流域为基本尺度,构建动态的多尺度水资源区分类体系。

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A Discussion on Improving the Water Resources Zoning System in China: Based on the Perspective of the Evolution of Water Resources Management Scope

HU Desheng

(School of Law, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The historical evolution of water resources utilized and managed by the human beings was analyzed in the paper, and it was concluded that the exploitation of water resources has been experiencing an evolution of "point→line segment of part stem stream→line segment of whole stem stream→web of river system→surface of river basin→three dimension (utilizing surface water, groundwater, rainwater and atmospheric water simultaneously)". Water resources management has been reflecting this evolution. The achievements of environmental science and (especially) ecology have promoted the development of sciences on basin and basin water resources management, and stimulated the birth to basin water resources management models at/for different development stages. The development history of basin theory was summarized, six kinds of basic modes of basin water resources management were introduced, and it is pointed out that the integrated water resources management and integrated basin management have become the mainstream thinking of flood control at present. On the basis of the proposition that China needs to implement a management system of combining river basin management with administrative region management while combining unified management with graded management, in view of difficulties in implementing the strictest water resources management system, the framework suggestion on constructing a dynamic multi-scale water resource zoning system was put forward.

historical investigation; water resource management; watershed management; water resources zoning system

2016-05-15

教育部社科研究基金规划项目“基于水资源可再生能力的我国生态系统保护机制研究”(10YJAZH027)。

胡德胜(1965—),男,河南卫辉人,教授,博导,主要从事环境、自然资源和能源领域的科学、政策法律的国际研究和比较研究。E-mail:deshenghu@126.com。

TV213

A

1002-5634(2016)04-0021-06

(责任编辑：陈海涛)

DOI:10.3969/j.issn.1002-5634.2016.04.004