农村土地承包经营权集合信托受托人的义务约束机制

朱梦佳

(南京农业大学，江苏 南京　210095)



农村土地承包经营权集合信托受托人的义务约束机制

朱梦佳

(南京农业大学，江苏 南京210095)

土地承包经营权集合信托受托人直接关系到信托计划的成功以及农户利益的实现。因此，在其享有权利的同时，应对其资格、条件、义务等有更为严苛的要求。实践中，土地承包经营权集合信托人履行义务仍存在缺失，法律规定抽象模糊，对其自身义务不明确，监督机制不健全以及责任制度不完善。为保障农户利益，实现农地最大化收益，应从实际问题入手建立完善的土地承包经营权集合信托受托人义务约束机制。

土地承包经营权集合信托；受托人；义务约束

一　土地承包经营权集合信托受托人的资格要求

1.受托人应是农地信托公司。

根据《信托法》的规定，具有完全民事行为能力的自然人和法人均可成为受托人。农村土地承包经营权集合信托信托财产“涉农特殊性”以及“集合运用性”的特点使之明显区别于一般信托，因此土地承包经营权集合信托受托人须具有更高的资格要求。目前，我国实践中的土地承包经营权集合信托计划，如安徽宿州以及河南济源的土地承包经营权集合信托计划，受托人均为农地信托公司。首先，自然人不应成为土地承包经营权适格受托人。信托讲求诚信，受人之托，履人之嘱，代人理财。然而，目前我国个人信用体系发展并不是很成熟，诚信理念还没有深入人心。[1]另外，目前我国土地承包经营权集合信托信托财产均具有较大规模性，土地涉及千亩以上。而个人由于资金、劳动力、经营能力等各方面的限制无法有效管理大规模的信托财产，无法保障农民利益。其次，我国之前的土地一般信托中，受托人还包括由政府推动或出资设立的信托服务机构。但是，笔者认为该种信托服务机构不适用于土地承包经营权集合信托。该种信托服务机构融资渠道有限，一般仅靠政府出资，无法保障信托资金；机构高级管理人员多为政府公职人员，行政色彩浓厚，无法使土地真正融入市场。最后，农地信托公司作为专业的信托机构，其融资能力、经营管理能力等均优越于自然人以及政府推动的信托服务机构，更有利于信托计划的顺利实施。因此，笔者认为农村土地承包经营权集合信托受托人应为农地信托公司。

2.受托人应具备的条件。

由于融资能力、经营能力等方面的优势，农地信托公司更适合成为土地承包经营权集合信托受托人，同时其肩负着直接经营、管理土地承包经营权的重任。因此，为保障农民利益以及集合信托计划的顺利完成，农地信托公司应具备相关资质。

(1)具备充足资本。《信托公司管理办法》规定，信托公司注册资本最低限额为3亿元人民币或等值的可自由兑换货币。农村土地承包经营权集合信托作为一种土地流转方式，能够有效实现农民利益最大化以及农业规模化经营，应在全国有效推广。笔者认为可适当降低农村土地承包经营权集合信托中农地信托公司的注册资本要求，以鼓励集合信托计划的开展，同时，为保障信托计划所需资金以及相应风险的承担，仍需要对其最低注册资本有一个相对较高的要求。

(2)具备农业管理人才。一般而言，农村土地承包经营权集合信托中农地信托公司在接受委托后应亲自经营管理土地。但在我国实践中，农地信托公司在接受委托后多将土地委托给种植大户或者农业经营公司等进行管理。我国农村土地承包经营权集合信托仍处于起步阶段，对其受托人要求仍不是十分严苛，就目前情况而言，笔者建议农地信托公司中应具有相关农业经营管理方面的人才，对信托土地的经营管理进行分析选择，以保证实现土地较大收益。

二　土地承包经营权集合信托受托人权利和义务的设置

1.土地承包经营权集合信托受托人权利的设置。

根据《信托法》对受托人权利的一般设置，综合考量土地承包经营权集合信托的特殊性，土地承包经营权集合信托受托人的权利设置主要包括以下三个方面。

首先，土地承包经营权集合信托受托人享有集合经营管理土地承包经营权的权利。这既是其最重要、核心的权利，也是其区别于一般受托人的权利。土地承包经营权集合信托受托人在接受多户农户委托后，可将同一信托计划中的多户农户的土地承包经营权进行集合经营管理，并对土地的运用具有充分的自由裁量权。[2]同时，虽然《信托法》规定受托人原则上应亲自管理信托财产，但我国土地承包经营权集合信托仍处于起步阶段，实践中几乎没有农地信托公司具有农业经营能力，大都是在接受农户委托后再委托给农业经营者进行管理。因此，土地承包经营权集合信托受托人还应享有在特定情况下将土地承包经营权集合体委托给农业经营组织进行管理的权利。

其次，土地承包经营权集合信托受托人在先行支付后享有优先受偿的权利。在农村土地承包经营权集合信托实践中，农户仅将土地承包经营权委托给农地信托公司。农地信托公司在整合土地、经营管理土地过程中必然发生相关费用，而土地收益又有一定的周期性，农地信托公司势必需要由公司资产来进行支付。此种情况下，在土地承包经营权集合体产生收益后，农地信托公司就信托财产享有优先受偿权，但受偿的范围仅限于其为经营管理信托财产所支出的费用以及偿还第三人债务所产生的费用。

最后，其还享有在信任基础丧失下辞任的权利。农村土地承包经营权集合信托与一般信托最大的区别在于信托财产的集合性，因此一个集合信托计划涉及多户农民最基本的利益。基于此，农村土地承包经营权集合信托非经法定事由或者特殊情况不可轻易结束。但是，笔者认为在信任基础丧失的特定情况下，仍应赋予受托人辞任权，例如作为受托人的农地信托公司濒临破产、作为信托财产的土地承包经营权具有重大瑕疵影响土地经营管理等情况。

2.土地承包经营权集合信托受托人义务的设置。

(1)《信托法》规定的法定义务。

《信托法》作为基本法，其对受托人设置的法定义务同样适用于土地承包经营权集合信托受托人。具体而言，共分为七项义务：①遵守信托文件的规定，为农户的最大利益处理信托事务；②履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务；③对不同信托计划的土地承包经营权进行分别管理的义务；④在保证农户利益、征得农户同意、自行承担相关风险及法律责任的前提下才可将土地承包经营权集合体转委托给农业经营组织的义务；⑤保存处理信托事务的完整记录，每年定期将信托财产的管理、运用、处分和收支情况报告农户，对农户的疑问进行认真说明，同时对农户以及经营管理土地承包经营权集合体的情况和资料负有保密义务；⑥以经营管理土地承包经营权集合体所得收益向农户支付信托利益；⑦在处理集合农地时应将集合农地与自己的农地分开管理，将信托财产与自己固有的财产分开管理，不得将信托财产转为自己的固有财产。

(2)保护农地义务。

农地是农民安身立命之本，是农民生存和发展的重要生产资料，保护农地是国家和法律同时规定的政治性要求和法律性要求。土地承包经营权集合信托中受托人应具有双重身份，其既是信托关系中的受托人，又是土地承包经营权的经营管理者。因此，土地承包经营权集合信托受托人不仅要承担《信托法》对受托人规定的法定义务，还应承担其作为土地承包经营权经营管理者所应承担的义务。《农村土地承包法》第十七条明确规定了农村土地的承包方应依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性伤害。综合该条规定的立法精神，任何农村土地的经营管理者都同样承担该项义务。农村土地承包经营权集合信托受托人作为土地承包经营权的经营管理者自然承担了保护农地的义务。

受托人承担保护农地的义务，要求土地承包经营权受托人在接受农户的委托后，在法律政策允许的条件下，按照信托合同约定的用途经营管理农地，像处理自己事务一样谨慎小心，认真分析土地、市场及风险等相关因素，制定科学合理的经营管理方案，不得滥用土地，破坏土地地力，以保护农地在信托结束后的复耕能力和可持续利用。[3]

三　土地承包经营权集合信托受托人履行义务的缺失

1.法定义务抽象模糊。

《信托法》中从多个方面对受托人的义务进行了规定，包括“履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”“为受益人的最大利益处理信托事务”等等。但是，这些规定往往太过抽象，其具体应包含哪些行为准则则比较模糊，可操作性差，例如，土地承包经营权集合信托受托人的经营管理行为需达到何种程度才算得上是“谨慎”，需达到何种效果才可称作“有效”，“诚实、信用”具体包括哪些方面，农户的“最大利益”究竟怎样界定。这些问题目前在《信托法》和其他法律规范中也没有具体的规定。这就导致在实践中难以管理土地承包经营权集合信托受托人的经营管理行为，一旦农户认为受托人违反此类相关义务而提起诉讼，法官也很难有具体的标准进行裁量，无论是对农户还是受托人均存在不利因素。

2.受托人对自身义务的不明确。

农村土地承包经营权集合信托与一般信托相比较，其具体操作流程更为复杂。以中信·安徽宿州农村土地承包经营权集合信托计划为例，其具体操作过程中涉及多个对象。先由农户与村委会签订转包合同，再由镇政府与区政府签订委托管理协议，然后由镇政府和区委会签订委托管理协议，区委会再和中信信托签订信托合同，中信信托再引进服务商将土地转委托给农业经营公司、种植大户进行经营管理。法律规定的欠缺以及过程的复杂性导致土地承包经营权集合信托受托人对自身义务并不明确。农地信托公司仅将自己的义务局限于选择农业经营公司、种植大户时以及将所得收益分配给农户时，其将土地承包经营权转委托给农业经营公司、种植大户后，同时将自身应承担的经营管理农地时应注意的义务也转嫁于农业经营公司、种植大户。若农地在经营管理过程中出现问题，就很容易出现农地信托公司与农业经营公司、种植大户相互推诿的现象，最终损害的仍是农户的利益。笔者认为，不管土地承包经营权集合信托的操作流程究竟有多复杂，涉及对象多少，核心主体不会改变，核心主体应承担的法定义务也不会改变。

3.监督机制不健全。

关于受托人的监督机制，《信托法》中并无规定，而是在《信托公司管理办法》第五章中对信托公司的监督机制进行了较为详细的规定，信托公司要形成内部约束机制和监督机制，接受银监会的监管，也可参与中国信托业协会，实行行业自律。但是，从已有的实践来看，现有的农地信托机构并未纳入银监会或某一确定的专业监管机构的监管范围。同时，实践中的土地承包经营权集合信托计划多由政府与农地信托公司进行交涉，且政府多有受益。因此，政府对农地信托公司的行为多有包容，监管力度并不大。这就导致农地信托公司的行为受不到有效约束，农户的利益就得不到有效保障。

4.责任制度不完善。

实践中，受托人违反自身义务的情况还相当普遍，惟有通过对受托人课以严格的责任，才能及时矫正其违法行为，促进各方利益的均衡实现。[4]但我国目前法律并未对受托人责任制度作出具体完善的规定。《信托法》并未单独设立章节对受托人的责任进行规定，而是分布在对受托人的规定之中。《信托公司管理办法》中虽有独立章节对信托公司的罚则进行规定，但这些规定大都是对信托公司未经银监会批准行为的处罚规定。因此，实践中对农地信托公司违反法律规定的行为或者侵害农民利益的行为进行的约束具有很大的局限性，承担何种责任、如何举证、责任承担方式等均没有明确的依据。

四　土地承包经营权集合信托受托人履行义务约束机制的构造

1.明确界定法定义务行为要求。

《信托法》中对受托人义务规定的抽象模糊性容易导致在实践中难以规范受托人的行为，因此应具体化法律对受托人义务的要求。同时，土地承包经营权集合信托受托人与一般信托中的受托人相比存在特殊性，其更多地承担了保护农地和保护农民利益的义务。因此，笔者建议在对《信托法》中的义务进行相关司法解释或具体化规定的同时，还应结合土地承包经营权集合信托的实践情况，出台相关规定，单独对土地承包经营权集合信托受托人的义务进行明确化。土地承包经营权集合信托还处于起步阶段，只有有明确的法律规定作为依据，才能确保土地承包经营权集合信托朝规范化的方向发展。

2.健全监督机制。

有效的监督机制能够促使被监督人更好地履行义务，完成规定工作。参照《信托公司管理办法》，可从内部和外部两个方面对土地承包经营权集合信托受托人进行监管。

(1)内部监督。

在农村土地承包经营权集合信托中，农地信托公司应在公司内部设立监督机构以规范其对集合土地的经营管理行为，保障农户利益。具体而言，农地信托公司内部监督机构应对以下几个方面进行有效监管：一是监督公司员工的资质及能力，应限定公司中具有信托专业知识以及农业专业知识的员工的最低人数；二是监督集合土地经营管理行为，对农地的使用应符合法律及信托合同约定的用途，不同信托计划中的集合农地应进行分开管理，确保相关工作人员诚实、信用、谨慎、有效地管理集合农地；三是监督集合农地所获收益，建立严格会计制度，区分公司财产收益以及集合农地收益，避免农地收益流入员工个人或公司账户，区分各个信托计划中集合农地收益，确保各个农户利益得到公正对待。

(2)外部监督。

综合考量农地信托公司作为信托公司的本质以及其肩负的经营管理农地的特殊义务，笔者认为应从三个方面对其外部进行监督。首先是接受专业监管机构——银监会的监督。农地信托公司与信托公司是特殊与一般的关系，其理应遵守《信托公司管理办法》的相关规定，银监会也应将其纳入自身的监管范围。其次是接受农户的监督。土地承包经营权集合信托计划的最终目的是为了实现农户的利益，而农户与农地信托公司相比往往处于弱势地位，因此法律及信托合同应赋予农户监督权以监督农地信托公司的行为。其监督行为主要体现在对公司账目文件的查阅权、对农地信托公司不当行为的指正权以及赔偿请求权上。最后是接受政府相关部门的监督。一是受到国土资源部门的监督，由其审查农地信托公司的资质和能力以保证农村土地承包经营权集合信托目的能够实现。同时应对集合农地的用途进行监管，对擅自将农地用于商业活动的应予以严厉处罚。二是受到工商、税务部门的监督，由其对农地信托公司的经营管理行为和账目进行监督，要求其诚信经营、账目清晰透明，督促农地信托公司切实履行相关义务，确保农户获得完整信托收益。

3.完善民事责任认定和承担方式。

土地承包经营权集合信托中，农户与受托人之间的关系为民事法律关系，双方基于《信托合同》展开活动。因此，为保护农户的利益，最主要的是应完善农地信托公司作为受托人角色的民事责任制度。笔者认为主要可从民事责任具体认定和责任承担方式两方面入手。民事责任认定方面，土地承包经营权集合信托受托人的侵害行为主要包括违反《信托合同》的违约行为以及违反法定义务的侵权行为。在举证责任的设置上，有学者认为，考虑到商业信托公司作为受托人的情形下如果由委托人、受益人举证因果关系的存在比较困难，故宜采取举证责任倒置的原则。关于责任的承担方式，《信托法》中主要规定了解任受托人(第23条)、恢复原状(第27条)、损害赔偿(第27条、28条)三种方式。但是这三种方式在土地承包经营权集合信托中的具体应用仍应细化。同时，土地承包经营权集合信托受托人的责任承担方式还应据不同情况有其他形式，例如农地信托公司拒绝向农户公开公司账目、文件时，农户有权请求其及时公开，对其拒不履行的，农户还可请求强制履行。

结语

农村土地承包经营权集合信托是近几年发展起来的土地流转形式，其从理论上和实践上与其他土地流转形式相比更有利于农户利益的实现以及农业规模化生产。整个土地承包经营权集合信托过程中，受托人处于关键地位，负有集合经营管理农地的义务。因此，受托人的行为直接关乎整个集合信托计划的成功与否，对受托人进行义务约束，能更好地保证集合农地的有效利用以及农户受益的实现。信托法中为受托人设定了法定义务，如诚实、信用、谨慎义务等，同时由于土地承包经营权集合信托信托财产的特殊性及集合性，土地承包经营权集合信托受托人在实践中承担法定义务的同时也应承担与其职责相对应的特殊义务，如保护农地义务、集合经营管理农地义务等。土地承包经营权集合信托受托人的行为关乎农户的切身利益，其行为也理应受到农户的监督。同时，为使受托人义务更好地履行、农户利益得到实现、农地效益得到最大化，相关主管部门也应加强对受托人的监督。受托人为使集合信托计划的顺利完成，其自身也应加强监督。

农村土地承包经营权集合信托是否能得到持久的发展，必定要依靠法律的完善，对受托人的法律规制更是重中之重。在法治的基础上，土地承包经营权集合信托各主体按照信托合同约定履行自己的职责，受托人切实履行自己的义务，土地承包经营权集合信托必然会发展得更为顺畅、长久！

[1]马验.我国农村土地承包经营权信托制度研究[D].西安：西北大学，2008.

[2]陈健.农村土地承包经营权受托人研究[D].湖南：中南大学，2013.

[3]叶朋.农地集合信托与农户利益的法律保障[J].华南农业大学学报，2015(4).

[4]李东侠.土地承包经营权信托流转中受托人的法律规制研究[J].河北法学，2015(9).

[5]唐舟淇.农村土地承包经营权信托制度的法律问题研究[D].成都：西南财经大学，2013.

Class No.:D922.282Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

Obligation Restraint Mechanism of Trustee in the Collective Trust of Rural Land Contractual Management Right

Zhu Mengjia

(NanJing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095，China)

The trustee of rural land contractual management right collective trust directly affects the success of the plan and the realization of farmers' benefits. The trustee's qualification, requirement and obligations should be more strict, In practice, the trustee can’t fully perform its obligations and is not very clear with them. At the same time, the legal regulations are abstract and fuzzy without sound supervision mechanism and responsibility system. The obligation restraint mechanism of rural land contractual management right collective trust should be established to protect farmers’ benefits and achieve farmland's maximum benefit.

collective trust of land Contractual management right; trustee; obligation restraint

朱梦佳，硕士，南京农业大学。

1672-6758(2016)10-0086-4

D922.282

A