浙江“新土改”及其城乡一体“化”探索(1999-2015)*

2016-03-07李敢

中共南京市委党校学报 2016年4期

关键词：德清社会学逻辑

李敢

(浙江工商大学浙江杭州 310018)

浙江“新土改”及其城乡一体“化”探索(1999-2015)*

李敢

(浙江工商大学浙江杭州 310018)

探索在城镇化演进过程中，如何推进城乡一体化以破除城乡二元结构体制性障碍。基于“实践社会学”对作为“实践形态社会现象”具体实践的阐释。发现浙江城乡一体化改革试点经验性成果值得借鉴，尤其是“新土改”及其配套实践。当然，有鉴于此研究路径在方法上多关注“事件性过程”案例分析，自有其局限性。因此，相关观察与结论是否有助于开启国内城乡一体化改革“一叶知秋”新时代，尚有待于在实践中进一步发掘和检验。

城乡一体化；“新土改”；德清；浙江；实践社会学

一、研究背景和问题的提出

一直以来，城乡二元结构体制性障碍是城镇化一大障碍。无疑，城乡一体化是破除此障碍的一个有效途径，也是新常态之下新型城镇化建设的一个努力目标。但究竟如何操作才能实现城乡一体化，则存有颇多值得摸索拓展的空间。而“新土改”及其配套运作在浙江的探索，则初步构建了具有启示性的城乡一体“化”的路径。

在实证素材方面，本调研主要基于浙北德清县。这是有鉴于其既有的发展基础、区位优势与已具有的诸项国家级暨省级改革试点先行契机。例如，德清是浙江现阶段城乡体制改革唯一试点县市，也是全国15个“农村集体经营性建设用地入市试点县”之一，近年来曾三度入围中国全面小康十大示范县市之列。同时，有鉴于城乡一体化议题内容丰富多样，一篇文章无法一一涉及，在具体案例选取方面，将聚焦于农村综合产权制度改革，由于该项改革围绕农村土地要素盘活利用而展开，在当地也被形象化称之为“新土改”。这也是因为，在一定意义上，对于农村生产关系构建与维系而言，农村产权制度可谓是牵一发而动全身，是进一步释放农村发展活力的关键所在。

本文研究问题，在小城镇建设与县域新农村建设过程中，城乡一体化蓝图究竟如何才能“化为一体”而不是“化为一样”？在这其间，是否存在不同于传统农村工业化暨城镇化之处？是否存在“乡村和城市”与“农业和非农产业”并驾齐驱发展可能性？以及城市基础设施和社会事业向农村延伸、城市生活方式和公共服务向农村迁移等试点尝试，是否可以构成一种城乡统筹和谐发展的“路径依赖”？在这其中，新的财富组织方式与生活方式又如何构建？

本文研究目的，聚焦于“作为实践形态的国家与乡村社会关系”，探究新常态之下，如何去把握城乡一体化的“实践”特性？例如，在县域城乡一体化建设过程中，“实践逻辑”与“实践过程”关系呈现何种构建，以及“实践规则”与“实践图示”关系如何平衡摆放？

二、分析框架的提出与建构

分析框架启示主要来自两个部分，其一是布尔迪厄对其“实践逻辑”的理论阐述。当然，有鉴于布氏作品的艰涩与深邃，行文之中或难免有不当甚至于误读误解之处，尤待方家指正了。其二是清华大学孙立平应布氏理论提出的“实践社会学”及其“过程—事件分析”概念与工具。基于此两点，本文提出了一个“实践逻辑与实践过程相交织”分析框架。

(一)“实践逻辑”、“实践过程”与实践社会学

1.“实践逻辑”

“实践逻辑”(the logic of practice)这一概念来源及其意义阐释，学界自有其不同理论体系。[1]其实，实践活动的真正价值在于对特定实践图示的发掘，而非对某些既定“规则”的遵循。进而言之，一定程度上，可以说，布氏实践理论的重心是去描述实践何以发生的逻辑，也即，实践在特定时空中展开的方式与呈现的图示。继之，如果总览布氏的实践理论体系，可以发现，其主要回答，在社会历史性与结构性共同作用之下，酿制实践特性的可能条件有哪些。[2]

概而言之，布氏的“实践逻辑”可以包括三个层次，即紧迫性逻辑、经济必需性逻辑、模糊性及总体性逻辑。第一层逻辑指的是，受制于时间限制，实践行动是一种必需在有限时间内迅速“做出决定”的行为，而非慢条斯理的“理性”决定，其可能表现为某种程度的将就性。因此，紧迫性正是实践的最基本特征之一。“实践的紧迫性预先排除了许多在理论上完全可能的行动路线和方式”；第二层逻辑指的是，行动者的实践不可或缺地面临相应经济条件的限制，实践中不存在随心所欲的行动方式；第三层逻辑包括两个次级方面，一个指的是实践的模糊性，这是因为，实践在某种程度上其实只是一种“实践感”(the sense of practice)存在，实践理论的独特之处即在于努力经由各式各样富有弹性的概念去处理具有模糊性的实践。另一个指的是实践的总体性，实践具有生成功用，实践的总体性就是实践的生成性。而布氏“实践逻辑”的内核即在于它是历史活动中“生成”的逻辑。这是因为，真实的实践并非如研究它的社会科学一般，可以分裂为不同学科的碎片。这种总体性其实是实践模糊性的进一步体现，因此，“总体性社会事实”视角为实践研究所不可少，这是基于实践的基本统一特性。[3]

2.“实践过程”

“实践过程”,这一术语出自孙立平倡导的“实践社会学”。在某种程度上，实践社会学理论的一个起源为孙氏对于布氏“实践逻辑”的解读。例如，尽管“实践概念是布迪厄领回来的，他对于实践特征的分析, 也可以给我们非常重要的启发。但在把实践社会学付诸实践的时候，布迪厄失败了，他是用一种非实践的精神与方式对待实践的。原因是他将实践抽象化了, 于是实践就死掉了”。[4]

实践社会学不主张从社会关系、社会结构等静态角度去关注社会现象，而是主张从实际运作过程角度去关注社会现象，即其关注的是社会现象的实践状态。实践的过程主要体现于动态的机制、技术与目标之中。依据该分析观点，“过程本身造就过程的逻辑”，以及“过程本身是一种独立的解释源泉和解释变数”。“过程-事件分析”策略的目的在于，“为了接近实践形态的社会现象，或者说是找到一种接近实践状态社会现象的途径”。[5]

有鉴于实践社会学关于实践过程特质的强调，以及实践往往具有布氏所言的实践逻辑三要素特征，结合本文论题，城乡一体化改革试点姑且也可以视为一种实践性社会活动，非常有必要着眼于其变化过程的分析，着眼于社会情境下的具体分析。而“过程即意味着变化与运动，意味着对变动的分析(陈那波，2006)。[6]在对过程的强调中, 宜更加重视的是事件性的过程，这是因为，“实践状态社会现象的逻辑, 往往是在事件性的过程中才能更充分地展示出来”。[5]

进而言之，借用上述实践社会学分析思路，可以认为，当下城乡一体化改革试点是一种正处于“实践状态的社会现象”。为此，探索其实践中逻辑与过程尤为重要。同时，也可以通过对该实践中过程、机制，以及技术和目标的关注，去增进对此“实践形态社会现象”的理解。承此，经由城乡一体化改革试点案例分析，本文尝试去解读此实践的特定过程性。

(二)分析框架建构：基于“实践社会学”的实践逻辑与实践过程

依据上述关于布氏“实践逻辑”与孙氏关“实践社会学”理论阐释，本文提出一个“实践逻辑与实践过程相交织”的分析路径，并尝试将其运用于一般性实践诠释(如图1所示)。至于“实践形态社会现象”，在本文中具体指城乡一体化改革试点实践及其有机组成成分，例如“新土改”等。

图1 城乡一体“化”之实践社会学分析模型图

关于此分析模型图示，有三个方面说明：第一，“实践逻辑”与“实践过程”既不是非此即彼的对立关系，也不是静止不动的“结构”关系，而是一枚两面的共生关系，共同服务于“实践”活动的本身。这也正是为何本文借助于中华易文化中“阴阳鱼”图示来说明二者互动关系的缘由所在，这是因为，阴阳鱼图示本身代表的即是一种动态流转，而不是静态的“黑”或“白”，重点不在于谁是“阴”或者“阳”，而在于而两者之间的互动平衡；第二，因为布氏“实践逻辑”是连接理论与实践的中介，是在实践者与环境相互作用历史活动过程中“生成”的逻辑，可以认为，布氏“实践逻辑”是基于实践者的行为与特定环境结构之间关系的“逻辑”，其要旨并非是对实践活动“应该怎样”的规范，而是对实践活动“何以如此”的解释，指向的是“解释性理论与实践的关系”；[7]第三，出于对实践“过程”的强调，“实践社会学在面对实践状态的社会现象的时候，要找到的就是实践中的逻辑。然后通过对这种实践逻辑的解读，来对我们感兴趣的问题进行解释”。[4]

下文将通过浙江城乡一体化改革试点实践案例去阐释上文提出的分析框架。研究工作分为两个部分：1. 对德清县域城乡一体化改革试点的介绍与简析；2. 对其间土地制度变迁内生性过程及其社会意义的分析，以及对于城乡一体化实现路径可能影响的讨论。

三、个案研究：城乡一体如何“化”及其实践探索(1999-2015)

案例呈现部分将循延修订后实践社会学之“实践逻辑与实践过程相交织”分析策略与路径。资料收集来自于德清县委宣传部、组织部、社科联、理论科、体改办、发改委、国土办、金融办、民政局、农办、农业局等机构提供的公开或不公开的政府文件、会议记录、数据报表等素材，以及在城西五四村和城东沈家墩村的参与观察、座谈与深度访谈等方式。

(一)城乡一体化改革试点运行情况总体概要

进行时态中的德清城乡一体化改革是一项综合性很强的试点工作，旨在破解制约城乡统筹发展的瓶颈性因素，囿于篇幅和主旨等限制，本文将其概括为：“‘三改一均’，共克二元体制藩篱”，概介如下：

1.“新户改”：户籍制度改革的探测器

不言而喻，从城乡二元到城乡一元，户籍背后是公共福利的“平权”问题。户籍问题的本质在于，长期以来，公共服务和社会福利政策与其相捆绑与切割。

“新户改”的立意即在于，解决好农民“进得来、安得下、融得进”问题，采取渐进措施，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口的市民化转化。

德清县率先在浙江全省建立起城乡统一户口登记制度，全县43万户籍人口统一登记为“浙江居民户口”。全面梳理以不同户口性质划分而区别实行的公共服务类型，共涉及12个部门33项政策，对其中条件较成熟的30项政策进行了调整和完善，例如，率先实现交通事故赔偿“同命同价”，并明确今后出台政策将不再与户口性质挂钩。

户籍城乡性质不再区分，促使户口性质与公共服务类型脱钩，公共服务均等化的具体路径得以明确，从而为城乡一体化统筹发展打开了新通道。户籍统一政策的推行也因此成为有效破解制约城乡统筹发展瓶颈的第一个有力工具。

2.“新土改”：农村综合产权制度改革的试金石

紧随“新户改”的是“新土改”。“新土改”是当地一种形象化说法，实际上指的是农村综合产权制度改革，因其围绕农村土地要素激活而得名，即尝试“把历史的资产变成现实的资本、把未来的收益变成现实的投资，以及将死产变活权、将活权生活钱”。①

该项改革以“确权赋能”为核心，以确权颁证为基础，以交易流转为关键，以增收增效为目标，致力于探索“三权到人(户)、权随人(户)走”的农村综合产权制度改革。进而言之，经由建立服务于“农村更美、农民更富、农业更强”目标的农村综合产权交易体系，农村产权制度改革遵循“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”原则，促其发展成为德清一体化试点实践中最有力保障之一，以求进一步激发“三农”发展活力，全面激活农村产权收益，以及推进城乡统筹进程奠定良好基础。

“新土改”之新，首先体现于基本保障和丰富了农民权益，其次体现于推进了产业的发展壮大，无论是现代农业，还是其它二三产业。德清“新土改”经验和做法有望掀开浙江农村新一轮改革发展的新篇章。

3.“新金改”：农村金融改革的试温计

在城乡一体化改革试点过程中，与“新户改”和“新土改”直接关联的下一个环节为“新金改”。“新金改”共涉及两个主要维度，一方面，致力于全面推进农村“三权”(即农房、土地或林地承包经营权和集体经济股权)抵押贷款。目前已经出台《关于鼓励金融机构开展农村综合产权抵押贷款的指导意见》及配套实施方法等若干文件，基本实现了农村“三权”抵押融资全覆盖。另一方面，利用建设浙江省级金融创新示范县契机，围绕城乡体制改革，大力开展农村“三信”(信用户、信用村、信用镇或乡)体系和“道德银行”建设，进一步建立起多形式全方位覆盖的农村金融服务体系。

4. 基本公共服务均等化：城乡一体化协调共进初展示

城乡一体化的本质在于，城乡居民的生产生活方式，以及社会福利待遇等可以达到同等优质化，自然，基本公共服务均等化正是这样一种体现。

承上，一定意义上，“城乡统筹”是德清城乡一体化改革试点工作的一条总纲，正所谓“壹引其纲，万目皆张”。在这其中，“新土改”(即农村产权制度改革)是其中一个关键性环节，与之配套对应的还有“新户改”、“新金改”与公共服务均等化。“三改”是手段，“一均”是目的，“三改”服务于“一均”。

概而言之，德清城乡一体化改革试点最大亮点在于，同时操作有助于打破城乡二元体制的多重配套性举措，即农村要素市场的配套改革，而不是“单打独斗、分兵作战”。例如，户籍统一改革与农村综合产权制度改革即成为德清县城乡一体化试点工作得以顺利推进的两个突破口，再融合“新金改”与公共服务均等化方面的努力，德清城乡二元隔阂问题得以初步解决。其经验启示在于，如欲谋划顺利推进农村人口的城镇化，则必须采取组合措施，有的放矢地克服就业、住房、医保、社保、子女入学教育等关卡。而这背后都不离开有力的产业支撑、财政支持，以及有效公共治理体系的构建与运转。德清城乡一体化改革试点最大后续看点在于，如何处置执行中可能出现的诸多不可测情形，例如，法律法规不完善造就的缺憾如何弥补，以及具体流转(转让)后土地产出的分配与保障问题，等等。而从一体化试点实践情形去观察，中央和省市上级政府如果可以兑现“给地方留有弹性发展空间”，则可以成为对县域改革试点的强有力政策性支持。

当然，如果就德清城乡一体化试点整体情形去观察，自有其特殊性。例如，总体而言，德清经济实力较为强劲，在全国县域经济群体中占有一定位置。德清农民谋生渠道宽广，多年来，产业工人化趋势已经较为明显，对土地需求并不迫切。因此，德清改革试点的经验和做法目前似更加适合推广于浙北、浙东以及国内其它市场经济较为发达地区。所以，“一刀切”式推广肯定不行，而多地试点，多样化推进估计是比较可行的方式。

(二)“新土改”之实践逻辑与实践过程

溯本追源，关于“新土改”系列举措在德清的运营，其历史并非是源自浙江省政府于2015年初颁布的城乡综合体改公文，而是在上世纪90年代即已经开始运作了，确切而言，始于1999年。而且，在真实实践中，其间的时间逻辑和实践过程难以如分析模型那样进行清晰区分，这是因为，对于作为“实践形态社会现象”的具体实践而言，实践逻辑与实践过程相辅相成、互动依存，二者共同构建了实践特征。二者并不是非此即彼关系，而是融合共生关系。

例如，仅以“土地流转”而言，不论是西部的五四村还是东部的沈家墩村，不论是从最早的“被迫试水”，还是后来的“谋篇布局”，两个村庄在土地流转方面的作为更多体现为“过程性”探索，都是当地农民在实践中的创造。两个村村委工作人员告诉我们，如同小岗村当年改革一般，沈家墩和五四两个村庄的土地流转实践同样是始于民间的探索实践，是民间智慧的体现，其次才有地方政府的默许及支持，尤其是在政策或法律层面取得某种“合法化”身份之后。事实证明，基层实践往往可以先行一步，超越既定政策或法律不合理的规划或管控。比如，在德清，西部山区村庄与东部水乡村庄，它们的土地流转均开始于1999年，或许这只是某种时间巧合。但依据笔者近两年对德清多方面调研的反馈而言，其实际为一种倒逼机制力量推动之下县域产业发展的自我改革。这是因为，在上世纪末，作为浙北发展的一个缩影，德清的工业化已经达到同类县域较高水准。相应而言，当地农民的产业工人化趋势已经渐趋明显。与此同时，在当地部分乡村，改革开放之后兴起的家庭联产承包责任制越来越无法适应新的发展形势与需求，土地规模经营成为一种客观需求，于是，土地流转尝试从“偷偷摸摸”到正大光明的转变本身就是费孝通先生所言“从实求知”实践性的产物。[8]

这或许应验了，“实践是实践的参与者能动地发挥作用的过程，这种能动作用是塑造实践逻辑的一个重要因素”。[4]具体而言，这种能动实践性体现在，不管是“实践状态中那些行动者在行动中所使用的技能和策略”，还是作为实践逻辑发挥作用方式的机制，抑或当面对“实践状态社会现象”时要找到的实践目标。

(三)“新土改”：城乡一体“化”的一个实践社会学分析路径

承上，如从孙立平(1993)“自由流动资源”与“自由活动空间”分析概念去审视，[9]德清从上世纪末开始持续到如今的“新土改”及城乡一体化改革试点，不仅促进了本地林农渔等物质性资源流动组合，也促进了户籍、就业机会、权力和信息等制度性资源的流动与组合，提升了当地农民就业与发展的活动空间，进而有助于当地城乡二元结构体制性障碍的破除。在这其中，既有城乡体制改革产出的影响，也有相关政府政策调整的影响。进而言之，“自由流动资源”与“自由活动空间”这两个因素有助于国家与乡村社会关系的调整与协调。

继之，按照孙立平(2000、2002)关于实践社会学的诠释，当面向“新土改”及城乡一体化改革试点实践时，同样可以将国家与乡村社会关系具体化为乡镇政府(国家机构最低一层的体现者)与村庄(在理论上，算作是一个村民自治组织)的相互作用关系。而在这其间，土地正是二者之间最有效的介质。抓住了土地问题，无疑即抓住了国家和乡村社会关系问题的本质。以德清为例，当初的新土改“试水”，既体现为城乡二元隔阂问题倒逼出来的结果(即“大包干”已经解决不了当地农村居民的生存和发展问题)，也有(乡镇)政府政策层面引导的功劳。如果再将前述孙立平关于实践过程观点融入到上述两个村庄“土地流转”具体案例去观察，可以发现，在紧迫性和经济约束性制约之下，实践过程本身既存在着不确定性，也存在着创造性，作为制度运作和制度变迁方式的“变通”其实一直在其间发挥作用。[10]比如，当初，沈家墩村的“米袋子”、“记账本”以及建立土地股份合作社等多样化流转方式。这类实践在一定程度上有助于弥补既有“国家—乡村社会”体制和组织结构的不足或缺陷，从而既保障了国家对乡村社会的基本维控，也保障了乡村社会“弹性生存与生活”机制的构建，形成一种共赢关系。于是，对于城乡一体化改革试点这类“实践形态的社会现象”分析研究而言，“叙事性再现和动态关联分析”不可或缺。[4]

藉此，凭借由点及面的原则，现在不妨将德清城乡一体化试点情形推广到全国层面去讨论。运用修订后实践社会学知识点，尤其是“实践逻辑与实践过程相交织”的分析路径，对《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》进行再解读。

依据该规划精神要义，加快发展中小城市是未来优化城镇规模结构的主攻方向。在这其中，城乡一体化统筹发展是一个重大目标，主要关涉到三个环环相扣的环节：其一是确立“建什么样的城、什么样的村”的方向，对应于改革试点实践过程之“目标”。主要体现于以“多规融合”为统领，侧重点为“统筹”，其内涵体现于城乡整体布局的优化；其二是确立“怎么一体”的路径和“怎么有效”的方式和方法，对应于改革试点实践过程之“技术”。这主要体现于两个方面，第一是公共基础设施与基本公共服务一体化，而要做到这一点，城乡户籍统一则成为一道绕不过去的坎。第二是以“市场”为导向，切实提高土地和资金两大要素的配置效率，推动城乡要素有序流动，推进要素市场化配置改革；其三是“怎么化人”，对应于改革试点实践过程之“机制”。自然，成功“化人”才是破除城乡二元结构体制性障碍的关键所在，这一环节为实现城乡一体化问题解决的枢纽。而怎么“化”人的一个关键指标为城乡居民之间公共服务均等化。而包括住房教育医疗养老等在内的基本公共服务均等化，实际上是公平正义诉求在城乡居民福利方面的一个具体体现。这提示我们，关于新一轮新型城镇化，除了作为经济发展的主要引擎去推动，还需要作为社会发展的主要引擎去推动，也即，除了扩大内需和提供经济增长动力的经济性诉求之外，更需要将公平正义的实现作为新型城镇化建设的一个主要社会性诉求。[11]

四、讨论与结论

关于如何更好面向作为“实践形态的社会现象”的具体实践，基于对布尔迪厄“实践逻辑”与孙立平“实践社会学”之“实践过程”理论回顾，本文提出了一个实践逻辑与实践过程相交织的分析路径，并就德清城乡一体化改革试点暨其中“新土改”实践予以了探讨。个案分析表明，城乡一体化改革试点的“实践逻辑”接近于布氏所言，其实也正是以行动的逻辑代替理论的逻辑，而不是相反。以下两个方面值得持续关注：

(一)农村土地改革的可能误区与进路

中国农村土地制度困境的本质是土地产权制度的困境。而且，就中国历史与现实国情而言，国家和乡村社会关系，特别是国家和农民关系，在很大层面上可具化为国家与农村土地制度关系，也即国家与农村土地分权问题。同时，有鉴于国内农民群体的复杂性，当论及国家和农民关系，一定要对“农民”进行类型化。比如，是对土地有安身立命需求、以农养家的“传统”农民，还是对土地需求不迫切、谋生渠道多样化的产业工人化的农民。还可以藉此依据其它标准对农民类型进一步细分，例如，可以依据地域经济社会发展和自然条件差异性进行界定。

继之，在某种程度上，“新土改”举措对一些继续依赖“土地财政”的地方政府而言，无疑是一个艰巨挑战。因此，只有以制度建设管住转型政府那只“不守规矩的手”，政府在新一轮土改中的角色才不容易错位或越位，才有可能真正落实还富于农民。然而，对于转型中国而言，这条路依然任重道远。

比如，在新一轮土改过程中，许多细则性制度安排尚有待完善和落实。例如，需要思量，如何既能确保农民利益不受损，又能促使地方政府有一定的做事动力；如何分清中央与地方的事权和支出责任；如何实现政府投融资机制改革和财税体制可以配套进行，以及《土地管理法》能否及时修订(其实难度很大)。再比如，农地规模流转经营的前提是农地经营准入和退出制度的建立，相关法律和政策能否完善与跟进，等等。这些举措落实情形或终将受制于中央“四个全面”治国理政方针的执行效果。

(二)城乡一体化“化”实现路径与土地制度改革和变迁

承上，一言以蔽之，城乡一体化改革的一个为宗旨为怎么“化”人，尤其是，怎么“化”农民，但是，“化”农民的前提其实是农民“化”在先，即能否从价值理念到政策工具真正设身处地为农民利益去思量。

于是，城乡一体化化实现路径与土地制度改革和变迁便产生了密切关联性，土地制度改革成为实现城乡一体化不可或缺的组成部分。只有解决好土地分配这个问题，方有可能真正解决好城乡一体化的问题。而且，一定程度上，在多重转型期，不仅中国问题即农民问题，以及农民问题即土地问题的命题依然存在(杜润生，1998)。[12]而且，土地制度变迁就是国家和乡村社会(农民)管制关系的变迁，就是国家治理制度的变迁，这种变迁包括城乡一体化在内中国现代化实现路径的探索。

注释：

①由于城乡一体化议题体量庞大，囿于篇幅和主题等限制，在案例部分，除了面上的概介之外，本文只能主要就这一改革试点中农村产权制度改革(“新土改”)议项展开，尤其是对当地“土地流转”来龙去脉的考察。至于改革中其余要点，在后续研究中将继续关注。

②“新土改”内容，参阅：德委发[2014]15号文件。

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[8]刘亚秋：费孝通的“社会学主义”[J].学术研究，2014，(9).

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[11]孙立平. 公平正义视野中的城镇化[J].中国党政干部论坛，2013，(3).

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