深入推进供给侧改革全面提升国有企业发展水平

王灏

自2015年11月10日习近平总书记首次提到“供给侧结构性改革”以来，有关“供给侧改革”的讨论迅速升温，其理念在中央关于制定“十三五”发展规划的建议中得到了充分体现，指引着我国未来一段时期内的政策取向。

供给侧改革标志着我国经济政策的重大分水岭

当前，有的人对供给侧改革的认识存在一定偏差，认为供给侧改革的理论基础就是西方经济学中的供给学派，实践基础是美国的“里根经济学”和英国的“撒切尔主义”。这种看法并没有切中我国推行供给侧结构性改革的实质。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上指出，供给侧结构性改革“重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。要通过一系列政策举措，特别是推动科技创新、发展实体经济、保障和改善人民生活的政策措施，来解决我国经济供给侧存在的问题”。可见，供给侧改革可表示为“供给侧+结构性+改革”的公式，即从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。这充分说明，供给侧改革的理论基础绝不等同于西方供给学派，不是简单的减税让利或政府退出，而是更加注重立足中国国情和发展特征，更加注重问题导向和趋势掌控，通过新的政策思路和手段，为中国经济可持续健康发展探索一条新的路径。

党的十八大以来，中央关于我国经济演进规律的认识不断深化，对市场经济的驾驭能力不断提高。从“三期叠加”的形势判断，到“经济新常态”的系统性论述，再到“供给侧改革”的主攻方向，由表入里，层层递进，不断探索、不断深化，呈现出一条清晰的逻辑脉络。十八届五中全会通过的中央关于制定“十三五”发展规划的建议，明确提出要“优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换”。这意味着，未来较长时期内，政府将倾注更多的精力到“供给侧”，即转变过去片面强调“需求管理”的调控取向，在适度扩大总需求的同时，更加关注供给侧结构性改革，着力提高供给体系的质量和效益，从而增强经济持续增长动力，继续谱写中国发展的全新篇章。“供给侧”成为新的政策着力点，标志着我国经济政策的一个重大分水岭。

深刻理解供给侧改革的基本内涵

供给侧改革体现了对中长期发展动力的重视。市场经济的核心是供求关系。“供给侧”或“需求侧”，都不是高深玄奥的新概念，而是看待经济问题的两个角度。例如，“需求侧”包括投资、消费和出口三大需求，即我们通常说的“三驾马车”，其本质是经济发展的成果及其支出分配。需求不足会造成通缩，需求过度则会造成通胀。政府可以通过适度的刺激或抑制政策，熨平经济的短周期波动，使其回归正常增长轨道。“供给侧”考虑的是生产要素的供给与配置，一般包括土地、资本、劳动和技术四大要素，其本质是经济发展的动力源泉。相比需求刺激的“立竿见影”，供给侧政策的传导机制是间接性的，效益显现需要一定的周期，具体手段大致包含四类：一是通过制度变革激发微观活力，二是通过减税减费降低企业负担，三是通过结构优化改善配置效率，四是通过要素升级提高技术水平。由此可以看出，需求政策主要影响短期，而供给侧改革影响中长期，更加注重培育经济发展的根本动力。

供给侧改革适应了新常态下经济发展的必然要求。经济增速换挡回落是新常态的最主要特征。这既有全球经济低迷的外部影响，也有中国经济长期有利条件正在发生逆转的内部制约，集中表现为四大成本的上升，即改革进入“深水区”的红利衰减造成的制度成本上升、人口到达“刘易斯拐点”后造成的劳动力成本上升、资源浪费和生态破坏造成的环境成本上升、技术水平与发达国家差距缩小（简单引进与模仿学习的效益降低）造成的创新成本上升。过去三十多年，中国经济创造了连续高增长的巨大奇迹，这得益于改革开放释放出的源源不断的内部潜能，但任何一种发展模式的优势都是相对的，随着国内外形势和条件的变化，供给端的动能出现减弱，中国经济增速的下滑就成了必然结果。在这种情况下，需求刺激政策只具有短期效应，不能真正提高潜在经济增长率，反而容易陷入低层次循环，在同一水平上不断扩大产能规模，进一步加剧结构性扭曲。因此，我们不能再寄希望于通过刺激需求来重回高增长通道。

供给侧改革关键在实现供给与需求的再平衡。供给和需求是一体的两面，绝不能割裂看待。结构性改革可以用“短板理论”解释，如果将中国经济看作“木桶”，需求是“水”，供给是“板”，要增加木桶的容水量，应从三个层面入手：一是必须补上短板。中国经济的问题不是需求不足，有许多需求是长期普遍存在的，但由于供给做得不到位，潜在市场还没有得到充分挖掘。例如，对于人们生活需要的养老、医疗、教育等公共服务，对于城市运行需要的停车场、地下管网等基础设施，对于社会日益迫切的生态环保要求，当前的供给都还远远不足。二是截长去冗，为发展腾出资源。在供给不足的同时，中国还存在较严重的产能过剩问题，这是由过去粗放发展模式造成的，特别是资源密集、投资导向的低端产品供给远远大于需求，变成了闲置和浪费，累积成结构性的扭曲和风险。三是提高供给的质量。供给侧的提质增效十分重要，虽然中国已经是制造大国，但人们走出国门却疯狂购买马桶盖、电饭煲，充分说明了我们的供给不够精细、创新不足，“板子”有瑕疵、有漏洞，不能将供给能力转化为有效需求。总体来看，中国经济结构性问题的核心其实是供给与需求存在错配，中央经济工作会议专门强调“在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，提高供给体系质量和效率”，内在逻辑是要促进供给与需求的再平衡。这是供给侧改革与以减税放权为核心主张的“供给学派”的最大区别。

关于推进国有企业供给侧结构性改革的建议

国有企业作为国民经济社会发展的中坚力量，在促进现代化、保障民生、维护公共利益等方面发挥着不可替代的重要作用，但在体制机制和历史负担等因素影响下，去产能、去库存、去杠杆与转变发展方式的任务格外艰巨，成为当前推动供给侧结构性改革的主要攻关领域。这是一项复杂的系统工程，必须整体谋划，上下协同，多方配合，狠抓重点难点。我认为，可从以下方面入手：

第一，国资监管升级为管资本为主，充分激发微观活力。根据十八大以来的改革精神，国资监管要从“管人、管事、管资产”升级为“管资本为主”。管资本的前提是资本化改革，即国有企业以上市平台为主要载体，大力开展资产重组和资源整合。我国国有资产总值已经超过100万亿元，通过“资产资本化、资本证券化”，不仅可以提高生产要素的流动性，帮助克服长期积累的资产固化、人员固化、管理固化等弊端，而且能够有效盘活存量沉淀资产，获得市场化造血能力，并借助资本市场放大资产价值，为产业转型升级拓展更大的运作空间。在企业资本化改革的基础上，国资监管的重点相应从经营层面转移到产权层面，监管部门依法履行出资人职责，建立监管的负面清单和责任清单，要做到不缺位、不错位、不越位。在管资本的体制下，考核激励的导向作用十分关键，由于“补短板”的行为不一定能够马上产生效益，这就需要监管部门科学设计指标体系，增加对中长期效益的综合评价，提高对改革试错的容忍度，为推进供给侧结构性改革保驾护航。通过进一步明确政府与市场的边界，给定清晰量化的考核指标，然后赋予企业投资融资、选人用人、考核激励等方面更大的经营自主权，让企业和管理团队承担经营责任，从而更加重视投资效益、管理提升、技术创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，自觉远离产能过剩行业，最终通过企业微观层面的做活做优，汇聚为宏观层面的结构性改善。

第二，产业布局以战略为导向，实现科学合理的最优供给。国有资本布局应尽量避免一般性竞争领域，主动聚焦制约经济社会发展的“短板”，在供给侧充分发挥引领示范作用。一方面是加强对战略新兴产业的投资布局，推动院地合作、军民融合等技术转化，积极采用先进技术改造提升传统产业，培育扶植新的经济增长点；另一方面，国企要做好社会服务，聚焦“煤水电气热”、养老、医疗、教育等公共服务和人们提升生活品质的需要，不断完善基础设施，提高技术水平，扩大覆盖人群，实现高质量高效率供给，打赢公共服务的精准扶贫攻坚战。对于北京国企而言，还应紧紧围绕首都“四个中心”战略定位、京津冀协同发展、超大城市可持续运营等重大问题，着力增强基础设施、环境保护、生活配套等薄弱环节的投资强度。例如，我曾供职的首创集团深入贯彻绿色发展理念，近三年大举进军环保产业，形成了“碧水、蓝天、绿地”和市政环境综合整治的“3+1”全产业链布局，迅速在行业内取得了领先优势。此外，首创集团近年来大力推进的京津合作示范区、轨道交通、石景山棚户区改造、东城区历史文化街区保护利用、小微和三农金融等项目，都充分落实了国有资本的战略性布局要求。通过在供给侧的改革探索，首创集团各项经营指标连年创下历史新高，资产总额、净资产、利润总额等主要指标三年时间全部“翻了一番”，相当于再造一个新首创，实现了经济效益和社会效益的有机统一。值得注意的是，国有资本的投资领域往往带有一定程度的公益性、外部性，布局过少可能造成垄断低效或供应不足，过多则会造成恶性压价或资产闲置浪费，例如不是每个城市都需要发放电子垃圾处理牌照，完全可以通过区域协同解决本地的处理需求。因此，各级政府应该强化协同，按照“合理数量、适度竞争”的原则，做好顶层的规划设计，实现一定空间范围内的最优化供给。

第三，构建市场化的经营机制，从根本上改善供给质量。供给侧的提质增效，根本是提高企业的基本素质，核心是构建市场化的机制，重点表现在“管理、发展、创新”三个层面。在管理层面，要建立和完善科学规范的管理体系，形成从战略、计划、执行到监督、考核、审计的闭环管理系统，既简化流程、提高效率，又强化职能、防控风险，实现管理全覆盖，并可尝试引入行业对标管理等方法，更加全面而客观地评估绩效，严格落实考核与激励约束政策，在制度执行过程中不断塑造企业文化，激发全体员工的热情和活力。在发展层面，要认真分析企业自身特征和条件，一方面坚决去库存、淘汰劣势落后产能，着力降低经营成本和金融风险，另一方面对认准的优势产业坚定不移，在行业低谷和不盈利的培育阶段始终保持“熬”的精神，并在熬的过程中不断升华提高，持之以恒打造核心竞争能力，提升优质产能的供应水平。在创新层面，要深入推进制度体系、组织架构、激励措施的深刻变革，着力培育创新型人才团队，构建鼓励创新、有序竞争的良好氛围，深入研究新产品、新技术、新模式，不断增强对市场变化的适应性，实现多层次、精细化、有特色的高效供给，达到需求升级再造的效果。

第四，通过PPP转变理念方式，提升公共产品供给能力。许多人仅仅将PPP看作一种新的融资工具，这是很大的误解。传统国企在弥补社会“短板”的过程中，一直饱受效率低下和垄断经营的诟病，例如许多城市的地铁、公交、环卫、热力等地方国企仍保持着事业编制，政府与企业的界限不够清晰，但二者之间存在信息不对称的问题，总是缺乏激励企业提高经营效率、提升供给水平的有效手段。十五年前，我在国内率先引入PPP的概念和理念，并推动实施了北京地铁四号线的PPP实践，最终用改革的办法解决了这个问题。实践证明，通过引入社会投资者，可以打破公共产业的垄断格局，在多主体的竞争机制推动下，进一步推动政企分开，形成市场化的激励约束机制，从而转变公共产品的供应方式，根本上促进了效率和效益的提升。未来，公共产品的特殊性质必然要求“合格的”投资者，国有企业既有优势也有实力扮演“主力军”角色，通过推广PPP模式，吸收融合社会资本专业优势和管理能力，有助于转变政府对公共领域的投融资理念和监管方式，构建更加科学合理的市场化商业准则，进一步倒逼国企市场化改革，从而撬动更大的社会资本，不断提高公共产品的供给质量和水平。

第五，完善社会成本的分摊机制，帮助企业轻装上阵。国有资本相当一部分布局在产能过剩领域，特别是钢铁、铁矿石、煤炭、石油、石化等重化工业部门，产能过剩问题相对严重，结构调整的任务十分艰巨。国务院常务会议已明确列出清单，对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组，对持续亏损三年以上且不符合战略方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”，清理处置“僵尸企业”。这个过程非常艰难，主要障碍是国有企业存在大量因体制和历史因素造成的遗留问题，例如资产不完整、社会负担重或政策性亏损等，光靠企业的个体力量无法解决。因此，建议做好国有企业调整退出的基础性工作，清晰量化政府与企业各自应承担的责任比例，深入研究国有企业土地盘活、债务核销、资产重组、财政扶持基金等配套政策，不断完善合理的历史成本分担机制和社会保障体系，在做好资产处置的同时，妥善处理好人员的分流安置，充分发挥国有资本运营公司的流动平台作用，实现不良资产和劣势企业平稳有序退出。

第六，毫不动摇坚持党的领导，更好发挥国企作用。国有企业属全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。加强党的领导，不仅是国有企业完善公司治理结构的法理要求，同时也是国有企业在发展中的独特优势，是推进供给侧改革重要的组织保障。坚持党管干部原则，抓好领导班子的“关键少数”，将政治素质作为选人用人第一标准，有助于强化理想信念，打造优秀而有战斗力的企业家队伍；加强党的监督作用，深入落实“一岗双责”和“三重一大”事项决策制度，有助于完善企业内控体系，增强监督合力，有效防范改革调整中的国资流失问题；强化基层党建工作，带动企业文化建设，有助于凝聚人心、团结力量，形成积极进取、开拓创新的良好局面。国有企业在推动供给侧结构性改革的过程中，必须毫不动摇地坚持党的领导，充分发挥党组织的政治核心作用，牢记使命、服务大局，自觉找准发展定位，认真履行示范带动、骨干支撑、公共服务等职责功能，为实现中国梦、国企梦作出更大的贡献。

（作者：朝阳区人民政府区长）

责任编辑：叶再春