京津冀协同发展视域下的北京流动人口发展趋势

马小红　胡梦芸

2015年4月30日中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》， 7月11日，中共北京市委十一届七次全会表决通过了《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻的意见》。8月23日，新华社刊登对京津冀协同发展领导小组办公室负责人专访，全面解读了京津冀协同发展战略，指出京津冀合作总体思路和战略路径，是以中央规划纲要为依据，以三地的共存共兴共荣为动力；北京为主，天津为辅，京津互动，河北为腹地；以构建京畿大首都圈为要，环首都近圈合作为先；逐渐推至京津冀全域，最终实现区域高水平、一体化、可持续发展。这一战略的实施将对北京各方面产生深远的影响。

京津冀协同发展中的流动人口走向备受关注

近年来，人口问题已经成为事关北京市发展大局的重大战略性问题，是影响北京市经济社会发展的关键因素。1949年，北京地区常住人口总量只有420.1万。进入21世纪，北京市常住人口规模进入高速增长期，2000年人口为1363.6万，2014年已达到2151.6万。2000-2014年14年间人口净增788万，年均增长56.3万人，相当于每年增加一个中等城市的人口。北京市以0.17%的国土面积容纳了全国1.58%的人口。随着人口规模的增长，北京市人口增长与资源、环境承载能力之间的矛盾更加尖锐，在协调人口发展与经济转型、资源平衡、环境保护、公共服务和城市安全等关系方面面临一系列重大考验。

北京20世纪70年代初总和生育率（TFR）已降至更替水平2.1以下，比全国提前20年完成高生育水平向低生育水平的转变。2010年，北京的总和生育率仅为0.707，为极低的生育水平。北京人口规模的增加主要是人口迁移的结果，尤其是流动人口的增长占到了北京人口增长总量的6成以上。1995年，北京市流动人口只占常住人口的15%；2014年，半年以上流动人口已达到818.7万，占到常住人口的38%，如果加上半年以下的流动人口，占比在40%以上。

京津冀协同发展战略不仅将为北京带来前所未有的发展机遇，更有助于京津冀三地优势互补、互利共赢，有序疏解北京非首都功能。那么，京津冀协同发展战略实施到位之后，流动人口的规模和结构是否发生变化？将会发生哪些变化？这些是京津冀战略的设计者和实施者非常关注的问题，也是社会和民众希望了解的问题。

了解流动人口特征是判断流动人口变动趋势的基础

流动人口在北京聚集有着深刻的社会经济原因，也有其存在和发展的客观规律。对京津冀三地流动人口特征进行比较分析，有助于我们更深入地了解社会经济状况与差异，判断北京流动人口的发展趋势。

国家卫生和计划生育委员会自2009年起每年进行全国流动人口动态监测调查，调查对象为调查前一个月前来本地居住、非本区（县、市）户口且年龄在15-59岁的流入人口。在2014年的调查中，京津冀三地跨省流动人口样本规模分别为7998、5998和2187。据这项调查来看，北京流动人口呈现以下特征：

与天津和河北相比，北京流动人口呈现更年轻化的特征。2014年，北京15-59岁流动人口的平均年龄为32.41岁，显著低于天津的33.43岁和34.69岁，年龄中位数分别为31.11岁、32.57岁和34.69岁，也就是说，北京15-59岁的流动人口中，年龄在31岁以下的占了一半。三地年龄结构的差异在一定程度上反映了三地社会经济发展活跃程度的不同，北京的社会经济发展活跃度较天津、河北更高，吸引力更大，能吸引到有迁移优势的更为年轻的流动人口。

北京的城城流动人口比例约占三成，大大高于天津和河北。按照户口性质的不同，我们将农业户口的流入人口称之为乡城流动人口，非农业户口的流动人口称之为城城流动人口。比较而言，城城流动人口在文化素质上有着明显优势。在京津冀三地流动人口中，尽管乡城流动人口都占大多数，但北京的城城流动人口占到全部流动人口的30%，大大高于天津的13%和河北的14.9%，可见北京在三地之中具有更高的社会经济发展水平，其“首都”区位优势能够比天津、河北两地吸引到更多的城市人口。

北京流动人口受教育年限明显超过天津和河北。2014年，京津冀15-59岁流动人口中，平均受教育年限分别为11.6年、9.8年、9.4年，北京比天津、河北多2年。北京大专以上学历的流动人口占比高达30%，大大高于天津的11%和河北的8.8%，高素质流动人口的占比在全国首屈一指，构成北京建设和发展的重要力量。

北京流动人口就业行业以传统服务业为主。在国民经济的19个就业行业中，北京市15-59岁流动人口以从事批发零售业、住宿餐饮业和社会服务业等传统服务业为主，三个行业相加占到50.1%。以往研究表明，北京流动人口的迁移轨迹与户籍人口聚集趋势高度重合，显示了流动人口就业行业的附着性和当地户籍人口对流动人口的需要刚性。2014年，京津冀三地第二产业产值的比重分别为22.3%、50.6%和52.2%，而流动人口第二产业就业比例分别为21.4%、49.4%和51.1%，这从一定程度上反映了流动人口的行业就业结构和三地的产业结构是同频共振的。

城乡结合部地区聚集北京六成以上流动人口。迁移研究显示，流入城市的流动人口更倾向于在城乡结合部以业缘、乡缘和血缘聚集而居。北京流动人口聚集区有两个一半的特征：一是聚集区流动人口占全市流动人口总量的一半以上，二是流动人口占聚集区实有人口一半以上。2013年，北京79个城乡结合部地区的乡、镇、街道聚集了490.3万常住流动人口，占流动人口总量的60%以上，这些地区也是北京市社会问题和矛盾集中之地，存在违章建设肆意蔓延、非法经营屡禁不止、 公共安全事件频发、生态环境日益恶化、公共服务资源短缺等诸多问题。同时，随着北京城市发展新区的快速发展，流动人口聚集区正以同频的速度向周边扩展。

京津冀协同战略实施后流动人口走向趋势的判断

近期，京津冀明确了各自的功能定位与产业分工。北京市定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津市定位为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北省定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。如果京津冀协同战略实施到位，将给三地的产业结构和社会发展带来重大变化，流动人口也必将随着三地功能和产业结构调整发生改变。可以预见的变化主要有：

北京非首都功能疏解带来北京流动人口数量和结构的变化。疏解非首都功能主要包括两个方面，一是疏解相对低端、低效益、低附加值的经济部门；二是调整由非市场因素决定的公共部门。以往研究发现，北京流动人口流动轨迹与户籍人口的迁移轨迹高度相关，随着北京行政机关东移和央企、医疗、教育机构外迁，以传统服务业为就业行业的流动人口将会追随着户籍人口的变动轨迹而变动，呈现出与功能布局相一致的新的流动人口分布态势。

京津冀协同发展战略中，河北的发展是关键。尽管河北现在仍然是京津两地流动人口的主要来源地，但随着京津冀的协同发展和产业结构调整升级，河北的功能定位明确为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。河北将重点打造现代产业园区，把京津的服务需求转化为河北的服务产业优势，这一定位会使河北得到前所未有的发展。随着就业机会的增加，就业人口会发生以下变化：一是那些原本打算流向北京、天津以寻求更好发展的河北人可能会改变其流动意愿而原地就业；二是相当一部分在京的河北流动人口会返乡就业； 三是如果京津冀出台相关的公共服务政策，相当一部分北京、天津城市人口通过居住、工作等方式会变为河北的跨省流动人口。

值得一提的是，这些变化是在切实落实京津冀发展战略的基础上才能完成。在20世纪80年代中期，中央就提出了京津冀战略规划。在本世纪初，为配合北京市新的功能定位和天津滨海新区大规模建设，通过著名的“廊坊共识”，提出了在公共基础设施、资源和生态环境保护、产业和公共服务等方面加速一体化进程的愿望。但是由于种种原因，京津冀地区一直没能像珠三角和长三角那样在市场力量的推动下得到很好的均衡发展。只有破除阻碍区域人口和要素自由流动的体制壁垒和制度障碍，才能切实推进这一战略的实施，也才能真正改变三地流动人口数量、结构和布局，使之更适应经济社会的发展。

流动人口的变与不变及应对

流动人口的规模和结构会变，人口大量流入的问题不会变。随着非首都功能疏解等协同发展战略规划项目的实施，北京流动人口在就业结构、人口素质和规模上会发生变化。但是，北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的四个定位依然会吸引全国乃至世界的各类优秀人才汇聚，这些优秀人才相当一部分是高素质的流动人口，与此同时，为优秀人才提供生活服务的流动人口也会继续大量流入，依然会以业缘、血缘和地缘关系聚集而居。

流动人口流入及聚居的区域和范围会变，流动人口服务管理的艰巨性不会变。随着京津冀协同发展战略的实施，各区县产业结构和功能定位逐步实施到位，流动人口的流入区域和聚集的范围会发生变化，城市发展新区会替代城市功能拓展区聚集更多的流动人口，但是各区县流动人口的服务和管理的艰巨性不会发生变化，新的人口结构和类型会带来新的管理难点，必须吸取以往的经验教训，做好预警，以备变化。

流动人口服务和管理的模式要变，以人为本的服务宗旨不会变。随着流动人口的规模、结构和素质的变化，相应的服务管理的手段和模式也会变。要注重流动人口的居住、就业、日常生活、社会支持、社区归属、城市社会融入等多方面的利益诉求，综合运用行政、法律、税收、规划、市场、福利、信息等各种手段，以实现人口有序管理。

流动人口既贡献于北京的经济社会发展，又改善了北京的人口结构。让流动人口共享北京城市发展成果，推动社会公平正义，才是真正意义上的以人为本，而不是仅仅以户籍人口为本。在京津冀协同发展的战略下，政府各部门形成合力，努力实现流动人口经济立足、社会接纳、身份认同、文化交融的一体化发展，并成为和谐社会的重要组成部分，应是我们努力的目标。

（作者单位：中共北京市委党校北京人口与社会发展研究中心）

责任编辑：申 洁