我国慈善事业公信力之法制研究

施佳

（安徽大学 法学院，安徽 合肥　230601）

我国慈善事业公信力之法制研究

施佳

（安徽大学 法学院，安徽 合肥230601）

慈善事业是社会文明的体现，慈善事业的发展是社会保障体系健全的标志。公信力是慈善事业得以发展的基础，慈善事业公信力的提高有助于调节贫富差距，实现社会稳定。本文从我国慈善事业发展的现状出发，分析我国慈善事业公信力缺失的原因，并从立法、税收、监管等方面对提高我国慈善事业公信力提出切实可行的法制对策，这将为我国建立慈善法律制度提供参考，对推进我国慈善事业的发展，推动我国慈善法制建设进程具有重大意义。

慈善事业；慈善组织；公信力；法制对策

一、我国慈善事业公信力存在的问题

慈善事业对促进社会经济发展、维护社会和谐稳定发挥着举足轻重的作用，但近年来，由于一些不和谐事件的出现，使慈善事业的公信力受到很大的质疑。目前，我国慈善事业公信力缺失已经成为抑制慈善事业发展的主要障碍。

（一）我国慈善组织公信力缺失

慈善组织的公信力是指公众对慈善组织的信任程度。［1］一个慈善组织公信力的高低就是看慈善组织内部的运行是否公开透明、工作人员是否廉洁公正、成员的社会声誉是否良好等，如果慈善组织不自律、贪污腐败、挪用善款等丑闻层出不穷，那么慈善组织的公信力就会受到严重质疑。

近年来，我国慈善组织在不断发展的同时，丑闻也不断出现。从2001年的“胡曼丽事件”到2010年“玉树地震的善款风波”“巴比晚宴”，再到2011年的“郭美美炫富事件”，这一连串的慈善丑闻事件，使人们对慈善组织的运行、善款的使用情况等产生了巨大的疑问，而慈善组织的公信力也开始遭受质疑。

慈善组织是发展慈善事业的基础，而社会捐赠是壮大慈善组织的关键。［2］社会捐赠是直接反映慈善组织公信力高低的重要标准，而当一连串的慈善丑闻事件发生之后，社会捐赠率会直线下降。

（二）合法性不足，遭到公众质疑

慈善组织是慈善活动中最重要的主体，是进行慈善活动的组织者、协调者以及参加者，慈善组织在慈善事业的发展过程中有着不可取代的作用，而慈善组织的合法性地位是该慈善组织的灵魂，是关系该慈善组织能否有效进行慈善活动的关键因素。

目前在我国，大部分慈善组织都未取得民政部门的登记许可，其地位是不合法的，然而正是由于其不合法的地位，一方面给政府监管带来了不少的问题，使其在运行过程中作出的不规范甚至违法行为容易逃脱政府的监管。另一方面，给其运行也带来了不小的困难，普通公民对慈善组织失去信任，对其开展的慈善活动积极性和参与度都不高，不利于慈善事业的快速稳定发展。

（三）慈善活动在人们心中的认知度较低

近年来，虽然我国慈善事业蓬勃发展，慈善组织日益增多，但人们对慈善活动的参与度不高，究其原因，主要是人们对慈善活动的认知度较低，其主要表现在以下方面：

第一，关注慈善活动的人不多。在我们的日常生活中，或许大部分人都参加过慈善活动，但是大家几乎都是在发生社会大灾难时才参与，而真正每天或者每月关心慈善新闻、慈善活动，并且积极寻找机会参与慈善活动的人却很少。

第二，参加慈善活动的形式单一。目前，我国参加慈善活动最主要的形式是通过现场捐赠，也有一部分人会通过手机、银行、网络等方式进行捐款，但是以加入红十字会等社会慈善机构，或者以志愿者、义工的身份等形式参加慈善活动的人却很少。

第三，参与慈善活动的途径不多。在我国，在校学生主要通过学校参与慈善活动；企事业单位的工作人员，主要通过单位参与慈善活动；而其他社会成员则很少有机会参与慈善活动。

二、我国慈善事业公信力缺失的原因分析

在我国经济迈向高速发展之际，我国的慈善事业也有了一定的发展，但与发达国家相比，其仍处于初步探索阶段，而且公信力缺失是目前的主要问题，而产生这一问题的原因有以下几点。

（一）慈善立法不完善

目前，规范我国慈善事业的法律、法规总体上还很不完善，没有形成完整的体系。主要表现在以下几个方面。

第一，法律法规数量少，没有形成系统性。在我国的法律、法规中，直接规范慈善事业的内容较少，而且目前还没有一部统一的慈善法，绝大多数慈善法律、法规都是散见在不同的法律、法规之中，并且这些法律、法规都只是涉及慈善事业的某一方面，没有从总体上对慈善事业作出专门性规定。

第二，规范慈善事业的法律位阶低，规范性不强。我国的慈善法律制度总体而言效力等级不高，法律层面上只有《公益事业捐赠法》以及《企业所得税法》，行政法规层面上主要有《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》，其余的大部分都是在规章层面上以及一些规范性法律文件。［3］

第三，规范内容具有单一性，对慈善事业中的很多内容缺少规定。从我国目前的慈善法律制度来看，对慈善事业中的很多内容规定较少，甚至没有规定，例如慈善募捐，目前我国的法律、法规甚至规章、条例都没有对慈善募捐中出现的相关问题作出规定。

（二）税收优惠政策有限

税收是提高慈善事业公信力、促进慈善事业发展的强大动力，但是我国的税收优惠政策却对慈善事业的促进作用很小。

其一，能够通过税收优惠政策获得减免税资格的企业非常少。在中国1000万个正式注册的国内企业中，只有1%的企业能够享受税收优惠政策，其他绝大部分企业都不能获得任何的减免税资格，都必须全额缴纳税收。［4］

其二，对慈善捐赠进行减免税的额度较低。目前，我国税法规定，我国企业进行公益、救助性的捐赠，准予税前扣除的部分为年度税前利润的12%，远远低于发达国家30%，甚至是50%的比例。［5］这样的减免税额度导致我国的大部分企业都不愿意进行慈善捐赠。

（三）缺乏公开透明的信息披露

信息披露是指慈善组织对其内部的各种信息通过公众传媒等一些能让大众可见的方式让公众知悉。［6］信息披露制度可以使公众了解慈善组织的运作、善款的使用等情况，对于增强公众对慈善组织的信任度，对于促进慈善事业的健康发展等，都具有重要的意义。

2011年，“郭美美事件”曾引起了全社会的一阵轰动，虽然红十字会在这之后澄清了事实，但是“郭美美事件”对我国慈善事业已经产生了巨大影响。可以说，2011年以来我国慈善事业正面临前所未有的挑战，慈善事业的公信力也开始受到人们的质疑。而慈善事业应当如何提升公信力，获得长远发展？建立公开透明的信息披露机制是关键。

（四）缺乏有效的社会监督

社会监督主要包括新闻媒体、捐赠者和社会公众对慈善工作进行的监督。目前，慈善事业公信力不足与社会监督主体的监督不力有着密不可分的联系。

第一，新闻媒体的监督处于不力的状态。在现代社会，新闻媒体对社会产生的影响是深远而持久的，但在慈善事业中，新闻媒体并没有发挥它应有的作用。这主要体现在：一方面，新闻媒体对慈善事业报道的较少，导致公众对慈善的了解度不高。另一方面，新闻媒体对慈善事业往往报喜不报忧，无法让公众了解慈善事业的真实情况，从而对慈善事业的公信力产生影响。［7］

第二，捐赠者的权利意识不高。作为捐赠者，无论你捐赠的是实物还是金钱，也无论你捐赠的多与少，只要你向某一慈善组织作出了捐赠，你就有权利知道你捐赠的款项是如何使用的。但在目前，广大的捐赠者只是把捐赠简单地看成做善事、不图任何回报，所以不去过问善款的流向，这就造成了捐赠者对慈善事业几乎没有任何监督的现状。

第三，社会公众的监督也比较欠缺。一方面是由于慈善组织内部的透明度不高，社会公众无法获知慈善组织的运行事宜以及善款的使用等情况，也就不能对其进行有效的监督；另一方面是由于我国公民的慈善意识比较薄弱，公民不会主动去监督慈善组织的各种行为，也就不能较好地行使自己对慈善事业监督的权利。

三、加强我国慈善事业公信力建设的法制对策

（一）积极推进慈善立法

完善慈善法律是慈善事业稳定发展的根本保证，目前我国关于慈善方面的法律是比较欠缺和不完善的，还需要从以下几个方面推进立法。

第一，制定专门的慈善事业法。2005年，国家就开始准备制定《慈善事业法》；2006年，国家正式开展《慈善事业法》的起草工作。［4］《慈善事业法》是一部规范我国慈善事业的综合性法律，它的制定将为我国慈善事业又好又快发展提供法律保障。

第二，改变双重监管体制，仅由民政部门进行登记和管理。由于双重监管体制带来许多监督上的难题，所以应尽早废除业务上的双重监管制度，而仅由民政部门进行登记和管理。［8］这样一方面，可以降低民间慈善组织的准入门槛，让更多的慈善组织加入进来，共同推动慈善事业的发展；另一方面，出现问题时，可以避免两个监管部门之间相互推诿的现象，而让民政部门独立、集中地处理问题。

第三，明确慈善组织和政府的关系。我国的慈善组织，自成立以来，就具有一种“半官方的性质”，许多慈善组织开展活动都需要政府的授权，也需要借助政府的资源，所以对政府的依赖性较强，而自身则缺乏独立性和主动性。［1］实际上，对于目前我国慈善事业还没有发展成熟的现状，政府可以从各方面采取措施支持、鼓励、协调其发展，而没有必要完全掌控与操纵慈善组织的运行。

（二）加大税收优惠幅度

目前，我国的税收优惠政策存在很大的问题，发挥的作用也不是很明显，而想要真正发挥税收的杠杆作用，加大税收优惠政策，应该从以下两个方面来考虑。

一方面，增加获得减免税资格的企业数量。只要企业对国家认可的慈善组织进行了一定数额的捐赠，就可以获得捐款额的发票，凭此发票就能进行减免税；另外，企业进行实物捐赠的也可以获得减免税的资格。这样就大大简化了减免税的程序，扩大了减免税的渠道，极大地调动了企业进行捐赠的积极性。

另一方面，提高减免税的额度。在其他发达国家，企业进行捐赠后，减免税的额度非常大，有的国家实行税前全免，有的国家是按照30%或者50%的比例减免，而我国可以参照这些发达国家的做法，从我国的实际情况出发，提高企业减免税的额度，让企业真正能享受到税收优惠政策带来的福利。

（三）不断完善信息披露机制

建立信息披露机制是信息公开、透明的要求，而信息披露制度的建立不仅能让公众及时了解慈善组织的各种信息。调动公众参与慈善事业的积极性，同时它也是加强慈善事业公信力的重中之重。建立完善的信息披露机制需要做到以下几点。

第一，信息披露的内容要完整。完整的信息披露应包括披露捐赠活动的信息、捐赠人的信息、受赠人的信息，以及捐赠款物使用信息等。其中，披露捐赠款物使用信息是建立完整的信息披露机制的关键。所以，披露捐赠款物的使用信息要尽可能详尽，不仅要求包括捐赠款物总的数额，而且还要对善款的来源、进入慈善组织后的流向等作详细的介绍，甚至对受赠款物的具体使用信息，如“类、款、项、目”等也要作详尽的披露。［9］

第二，信息披露要及时。《公益慈善捐助信息公开指引》中规定：日常性捐助信息，应在收到捐赠后的15个工作日内公开；重大专项信息，应在收到捐赠后的72小时内公开。［10］由于《公益慈善捐助信息公开指引》不具有法定的强制力，因此许多慈善机构在实际操作的过程中并没有遵守指引中的相关规定，这就导致慈善信息得不到及时的公开。所以，各类慈善组织应该本着公开性、透明性的准则，切实按照规定，及时有效地公开相关信息，才能使慈善事业的公信力得到有效的提升。

第三，运用多种方式进行信息披露。慈善组织的透明度不高与信息的披露方式密切相关，我们在加强网络信息披露的同时，还要发挥传统媒体的作用，充分利用报纸、广播、电视等各种平台向社会公众公布慈善捐赠信息、善款的使用信息等情况，也可以通过新闻发布会对重大的慈善信息进行专项报道。

（四）完善慈善发展中的社会监督渠道

社会监督是慈善事业公信力提高的有效保证，而社会监督主要有新闻媒体的监督、捐赠者的监督和社会公众的监督。对于开展有效的社会监督，我们应当做到以下几个方面：

第一，加强新闻媒体的监督。新闻媒体作为现代社会主要的传播工具，其对于慈善事业的监督应该是最为主要的监督。作为新闻媒体，应在平时增加对慈善事业、慈善组织的报道篇幅，提高公众对慈善的关注度；同时，应进行客观公正的报道，将慈善事业、慈善组织的真实情况呈现在公众面前，充分发挥新闻媒体对慈善事业监督主力军的作用。

第二，鼓励捐赠者进行监督。捐赠者对慈善事业的监督是最为直接的监督，我们应该运用各种手段来鼓励捐赠者进行监督。一是应增强捐赠者的权利意识，使其认识到监督慈善机构对其善款的使用情况是其正当权利的行使；二是要建立完善的法律制度，捐赠者一旦发现慈善组织对善款的使用存在问题，就可以立即通过法律途径来进行审查。

第三，加强社会公众的监督。社会公众是对慈善事业进行监督的最广泛的力量群体，社会公众的监督有利于全面提高慈善事业的公信力。而加强社会公众的监督，一方面必须要提高人民群众的慈善意识，使慈善的观念深入人心；另一方面必须要提高慈善组织的透明度，让权力在阳光下运行，使其更好地接受社会大众的监督。

［1］孔云梅.我国慈善事业发展中公信力缺失的原因及防范［J］.中州学刊，2011，（5）：137-138.

［2］秦倩，袁文婷.我国慈善组织公信力危机及对策研究［J］.法制与经济，2011，（11）：157.

［3］梦令君.中国慈善工作概论［M］.北京：北京大学出版社，2008：243.

［4］杨思斌.我国慈善事业发展的法治困境及路径选择［J］.法学杂志，2012，（3）：109-110.

［5］汤仙月.论我国转型期慈善文化的构建——以中西慈善文化比较的视角［J］.南方论刊，2010，（6）：37.

［6］郝静涛.慈善事业公信力的研究［D］.西安：西北大学，2012：21.

［7］邢凯艳.我国慈善事业的公信力研究——以北京市为例［D］.北京：首都经济贸易大学，2009：30.

［8］朱崇伟.论提高慈善组织公信力的法律途径［J］.中国商界，2010，（8）：310.

［9］闫妍.关于提升我国慈善组织公信力的途径研究［D］.太原：山西财经大学，2013：35.

［10］《公益慈善捐助信息公开指引》今日正式发布［EB/ OL］.中华人民共和国民政部http：//www.mca.gov.cn/ article/zwgk/mzyw/201112/20111200243894.shtml，2011-12-16.

Legal Analysis on the Philanthropy Credibility in China

Shi Jia
（Anhui University，Hefei，Anhui，230601）

Philanthropy is a manifestation of social civilization，and the development of philanthropy is a sign of a sound social security system.Credibility is the foundation for the development of philanthropy，and the improvement of philanthropy is helpful for regulating the wealth gap and achieving social stability.According to the present situation of philanthropy development in China，this paper analyzes the reasons of philanthropy credibility deficiencies，and puts forward some feasible legal countermeasures to improve the philanthropy credibility in China from the aspects of legislation，revenue and supervision，which provide references for establishing philanthropy legal system and have great significance to promote the development of philanthropy and legal establishment of philanthropy in China.

philanthropy；philanthropic organization；credibility；legal countermeasures

D923

A

1671-2862（2016）01-0027-04

2015-09-05

施佳，女，江苏海门人，安徽大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向：宪法学、行政法学。