治理现代化视角下地方政府职能转变研究

赵思斯（南开大学 周恩来政府管理学院，上海 300350）



治理现代化视角下地方政府职能转变研究

赵思斯
（南开大学 周恩来政府管理学院，上海 300350）

摘 要：随着我国经济社会的发展，推进国家治理现代化必不可少。地方政府在地方经济发展、社会管理中发挥着举足轻重的作用，地方政府实现治理现代化，必须符合现代化的趋势和条件，其职能转变是实现政府治理现代化的重要路径。本文通过对地方治理现代化的内涵特征进行分析，发现地方政府转变职能过程中的问题，借鉴西方国家政府职能转变的经验，根据我国地方政府现实情况，提出地方政府职能转变的对策。

关键词：地方政府；职能；治理；现代化

党的十八届三中全会提出国家治理体系治理能力现代化。国家治理是多领域多层次的治理。不仅包含多种领域范围，如经济、政治、文化、生态、社会，同时也有各个层面不同主体的治理，如政府治理、社区治理、市场治理等。自从我国社会进入现代化与后现代化时期，经济社会的发展要求治理能力跟上社会发展。地方政府作为推进国家现代化的治理主体，需要针对地方社会发展作出改变与调整，使地方政府治理适应现代社会发展。

一、地方治理现代化的含义与特征

（一）“现代化”含义及其特征

现代化是我国过去发展的主题，关于现代化的概念国内外学者都有定义。胡鞍钢教授从要素角度，提出现代化就是传统要素被现代化要素替代的变革过程，归纳出现代化内涵的五个方面：历史与发展，全社会范围，要素组合，连续与累积，全方位。现代化意味着传统关系、思维方式变化，利用知识、科技、教育、文化等一系列要素实现社会变革。罗纳德指出现代化的进程与工业社会的进步带来了社会文化的转型，即物质主义的价值观（经济与物质安全第一）向后物质主义的价值观（自我表现与生活质量）转型。［1］工业革命后，西方国家进入后现代社会，人们更加追求生活质量与幸福感。有学者指出，新的“现代化”除了经济富裕外还包括自由、平等、协作等要素。［2］根据上述学者对现代化的定义可以看出，现代化渗透在社会生活的方方面面，随着现代化程度的加深，政府公共事务范围也发生了一定变化，因此，政府职能要进行相应的调整以适应现代化的发展。与此同时，现代化使民众对政府提出了更多的要求，不仅局限于经济因素，公平、平等等价值观在政府履行职能过程中越来越扮演着重要的角色。

（二）治理与地方政府治理现代化的含义及特征

最初“治理”表示控制与操纵，20世纪，西方学者指出“治理”主要指政府权力向社会转移。1995年，全球治理委员会发表的一份关于 《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的界定为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”［3］治理的内涵逐渐发生改变，治理主体不再局限于政府依靠强制权力，治理通过多元主体向法制化、规范化、平等化发展，治理过程强调责任与透明。由于地方政府与中央政府职能和结构不同，地方政府更具有针对性与具体性，因此治理方式与中央政府存在区别。地方政府治理现代化就是针对地方的特殊情况，选择政府职能重视经济职能加强社会公共服务职能，在地方政府职能中体现出平等、自由、公正。地方政府治理的现代化特征表现为以下四点：“统治”到 “治理”，“管制”到“服务”，“全能”到“有限”，“人治”到“法治”。地方政府注重多元主体的意见与建议，实现社会与政府良好互动，使得治理主体多元化。由于地方政府经济发展程度不同，对公共服务需求不同，地方政府注重提高其公共服务水平。

二、地方政府职能转变与地方治理现代化的关系

地方政府职能转变与地方治理现代化密切联系。现阶段，地方政府治理现代化要求地方政府转变职能，而地方政府职能转变又推动地方政府治理现代化。首先，从地方政府职能的特点进一步分析地方政府职能与地方政府治理现代化之间的关系。地方政府职能具有执行性、相对独立性、多样性、动态性、有限性、法定性、服务性、衔接性、区域性、非对应性等10个基本特点。［4］而地方治理现代化的特点是：治理方式灵活、治理主体多元，其实现的价值体现服务、自由、公平、正义。地方政府现代化与地方政府职能特点的内在逻辑具有一致性。其次，地方政府职能转变与治理现代化都具有动态性，是不断发展的。地方政府职能随着经济社会的发展不断发生变化，过去以经济职能为中心的职能开始转变为加强公共服务职能，防止政府缺位，但不同时期的政府时间段治理现代化随着经济社会的发展，各种不同要素之间进行变换与影响。最后，地方政府职能转变与地方政府治理现代化的价值取向一致。地方政府职能转变的目的是为了更好地履行政府的职责，为公民提供优质的公共产品与良好的公共服务。地方治理现代化价值取向协调政府与公民间的关系，以公共利益为主。因此，地方政府职能转变是实现地方治理现代化的重要路径。

三、地方政府职能转变存在的问题

面对政府、市场、社会都有可能失灵的情况，有学者指出政府承担“元治理”角色。地方政府在职能转变过程中，如何界定好地方政府与中央政府、市场、企业之间的关系？学者将学术界研究地方政府职能角色概括为上级政府指令、地方公共事务代理人、追求自身政治和经济利益的自利者。［5］在以往研究中有学者指出我国地方政府职能“堕距”，这体现在纵向与横向两个层次上。首先，在纵向层次方面，中央政府职能转变较为迅速，有明确的方向，由于中央政府有能力利用“智库”，可以通过专家学者提出较为全面、系统、符合我国经济发展的职能转变内容，但地方政府职能转变的内容、方向不清晰，缺少科学的导向。缺少专家学者对地方政府具体情况进行分析，并提出相关建设性的意见与建议。其次，横向层次方面，地方政府在职能转变与地方经济发展、工业化、现代化程度契合上不符合。经济基础决定上层建筑，地方经济发展滞后，对于现代化转变有着阻碍作用。

（一）地方政府职能转变重心存在问题

我国现阶段，地方政府在职能转变过程中，仍然以经济职能为主，忽视公共服务职能。改革开放以来，我国政府在经济领域一直都是主导力量，各级地方政府在经济职能建设方面发挥着良好的作用，为推动地方经济增长作出了很大贡献；然而，政府职能转变不到位，政府在经济领域存在“越位”严重、公共服务领域“缺位”，主要表现在政府在公共服务领域的支出较少，没有提供有质量的公共产品与服务，无法满足地方群众对公共服务的需求，基本公共服务非均等化现象较为严重。地方政府搞政绩“锦标赛”，地方政府官员为了在其任期内有良好政绩，过分追求GDP增长，忽视了公共服务需求。因此，政府在需要退出的领域如经济领域没有退出，在需要强化的领域如公共服务领域没有强化，在需要转变的领域没有转变。

（二）地方政府职能转变中相关制度不完善、阻碍因素较多

相关不完善制度阻碍了地方政府职能转变。首先，财政制度不完善，中央与地方政府体现在地方政府缺乏税源，财力不足，导致地方政府无法有充足的资金加强公共服务领域建设。中央与地方税收收入分配与中央政府与地方政府承担职能需要的收入不平衡，成为地方政府职能在现代化过程中的重要阻碍因素。其次，地方政府绩效评估制度存在严重问题，经济指标占整个政府绩效评估的最大比例，地方政府绩效指标体系设置不合理，绩效评估缺乏法制化。唯GDP论导致地方政府领导在追求经济方面建设时，忽视公共服务领域职能，突出个人在任期间的政绩，“人走政息”现象严重，影响了政府职能转变。最后，传统人事干部任命导致政企不分，尤其是国企干部都由政府委派，这在一定程度上影响了企业的独立性与自主性，政府在重要决策方面对企业进行干预，阻碍了政府在经济职能方面的转变。

（三）地方政府角色定位存在问题

地方政府在管理现代化发展过程中，履行职能时扮演角色更多倾向于做“宏观调控者”、“各方治理主体协调者”、“公共服务供给者”和“监督者”。现阶段，我国地方政府扮演着“利益追逐者”、“干预者”和“控制者”。地方政府角色定位存在严重问题，阻碍了政府加强公共服务与社会职能，不利于政府协调社会其他主体共同治理，各主体间形成矛盾。市场配置资源情况下，政府定位不清、过多干预，没有与市场、社会形成良好的配合，造成社会、市场失灵。市场无法发挥其应有的职能，反之政府可能以一种低效率的方式取代市场。政府没有将要让渡的职能给予社会组织，无形中给政府造成压力，并且政府缺少公众意见的收集与采纳，政府与其他社会主体合作程度低，导致治理现代化应倡导的公平、自由、正义价值无法实现。

四、地方政府职能转变对策

西方国家比我国早进入工业化时代，较早实现现代化，地方政府职能有很多值得借鉴的经验。西方国家地方政府职能主要表现在：第一，制定中长期经济计划，运用财政、产业等政策，从宏观上对经济给予指导。日本、德国、法国通过经济计划宏观控制，并扶持中小企业发展，在经济领域政府界定好自己的角色，不过多干预，合理扮演。第二，利用法律对微观经济主体规范化。明确的法律条文，为参与主体提供方向，使其在各自领域内利用资源合理配置资源。第三，政府职能转变过程中进行人事制度改革，明确服务方向对现代化有推动作用。第四，地方政府机构设置灵活，有针对性。很多地方政府机构设置无法解决民众生活需求，不利于政府职能的实现。日本中央政府与地方政府有效协调，地方政府设置与地区居民生活联系较紧密的机构，以满足人们公共服务的需求。我国当前应在以下几方面借鉴发达国家的经验。

（一）合理规划政府职能

地方政府进行中期规划，根据地方发展情况及公民需求，从纵向与横向两个方面，避免政府职能重心产生问题。在各层级政府的纵向关系上，协调上级政府与下级政府之间的关系，不同层级的政府从宏观及中观层面发挥其作用。防止不同层级政府职能重叠、冲突，造成资源浪费。横向上合理划分政府的经济职能、社会管理职能、公共服务职能，地方政府尤其是省级政府在经济发展方面有中期、长期规划，协调好经济与社会发展，在教育、医疗、基础设施等领域方面给予足够重视，在经济发展过程中要重视公共服务和社会管理，切实保障人民的平等、正义、自由。

（二）完善制度为地方政府职能转变提供平台

第一，财政制度。完善分税制度、财政转移支付制度，改变地方政府财力不足的情况，使得地方政府有充足资金加强完善公共服务职能。各地区要根据本地经济发展状况，发展好适应本地区的地方政府财政制度。如果地方政府在公共服务领域需要资金支持，中央政府可根据情况考虑不同程度政策支持。第二，改变以往地方政府绩效评估制度，减少GDP指标所占比重，调整指标体系中公共服务、社会管理方面指标所占比重。对于地方政府官员实行政绩“竞赛”及“人走政息”等现象给予问责。第三，人事任命制度。地方政府应减少对企业控制，内部高层由企业自身决定，让企业将属于其自身的职能履行好，政府从微观控制职能转变为宏观指导与监督。

（三）协调政府、市场、社会间的关系，实现治理主体多元化

地方政府治理现代化，发挥政府“元治理”的作用，同时加强政府与企业、社会之间的配合。经济治理体系中，发挥市场资源配置的决定作用，政府通过制度规范为市场创造良好的有序的竞争环境。政府作为一个监督者，对市场不良行为加以规范。政府鼓励非政府组织的发展，非政府组织具有独立性，政府不得利用其权力进行干预。合作方式上，政府通过非政府组织、企业等组织间合作提供公共服务，实现公共服务质量与品质的提升。合作过程中，政府应清楚界定自己的责任边界，处理好与组织间的关系。

参考文献：

［1］［美］罗纳德·英格尔哈特.现代化与后现代化［M］.严挺，译.北京：北京社会科学文献出版社，2013.

［2］唐天伟，曹清华，郑争文.地方政府治理现代化的内涵、特征及其测度指标体系［J］.中国行政管理，2014，（10）：46-50.

［3］王卓君.政府公共服务职能与服务型政府研究［M］.广州：广东人民出版社，2009：32.

［4］沈荣华.我国地方政府职能的十大特点［J］.行政论坛，2008，04：16-19.

［5］赵静，陈玲，薛澜.地方政府的角色原型、利益选择和行为差异——一项基于政策过程研究的地方政府理论［J］.管理世界，2013，02：90-106.

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1671-2862（2016）02-0041-03

收稿日期：2016-04-11

作者简介：赵思斯，满族，山西平遥人，南开大学周恩来政府管理学院2015级行政管理研究生，研究方向：组织理论公共政策。