我国服务型政府建设的前提条件研究

马俊杰

(河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475000)



我国服务型政府建设的前提条件研究

马俊杰

(河南大学 哲学与公共管理学院,河南 开封 475000)

建设服务型政府是深化管理体制改革的必然要求，亦是人本化理念的价值体现。在转变观念、厘清职能、优化组织结构的基础上，从完善公共行政体制、公共财政体制、权利监督机制三方面入手，构建政府、社会、公民三位一体的动态管理平台，才能建成执政为民、职能健全、民主科学、协调高效的服务型政府。

服务型政府；行政体制；公共财政；监督机制；社会组织

一、构建完善的公共行政体制

(一)加快政府行政观念的转变

建设服务型政府首先要转变指导政府行为的施政理念。服务型政府的建设需要树立服务至上、有限政府、民主法治、依法行政、高效廉洁、以人为本、公开透明的执政理念[1]。我国目前在一定程度上仍存在着“官本位”“权利本位”的思想，公共服务意识欠缺。以前很多地方政府总是奉行“效率优先、兼顾公平”的思想理念，普遍形成了以GDP的绝对值增长量论绩效的观念，单纯追求经济快速增长，忽视了公共服务，从而阻碍了政府职能的转变，影响政府公共服务职能的进一步履行。因此，政府要转变行政理念，把为人民服务、做人民公仆作为自己最高的政治理念和价值追求。

(二)加快政府职能转变，建设有限政府

公共服务的提供会出现地区间的差异，所以政府必须在效率和均衡之间进行权衡，明确中央政府和地方政府的权责划分。由于信息优势等原因，地方政府在提供公共服务时具有较高效率和效益，所以中央与地方要做好财权与事权的统一。同时还要厘清政府与社会、政府与市场的关系。市场能做的就交给市场，社会能做的就交给社会。政府管好、管住它应该管的，对不擅长的事要适度放权。创新政府管理社会的方式，着力培育和支持社会组织的发展，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

(三)优化政府组织结构

建设服务型政府需具备一个健全的以公共服务部门为主体的科学化、规范化和法制化的政府组织体系。首先，在当前我国政府机构设置中，公共服务部门所占比重较小，管理部门所占比重较大，所以很有必要调整这种布局，加快建设公共服务部门的步伐，让公共服务部门在政府机构设置中所占比重不断增加。其次，当前我国政府机构设置不够精简，职能与职责并未完全统一，内设机构和职能整合不到位，领导职数严重超标。实现公共服务的有机统一，政府机构的设置要遵循高效、统一和精简的原则。最后，可以通过加强行政法制建设来实现政府组织机构及人员编制的规范化、法制化和科学化目标[2]。

二、构建规范化的社会主义公共财政体制

(一)优化公共财政支出结构

我国目前对经济性支出投入很大，财政支出供给范围过宽，政府管了不擅长的事，从而加剧了财政支出的矛盾。因此，要依据我国国情，探索出相对完善、城乡覆盖、可持续发展的公共服务体系来保障民生，加大政府对基本公共服务的投入，使政府公共服务支出成为政府财政支出的主体[3]。按照财权与事权相匹配的原则，科学分配各级政府的财政权力，增加对农村和落后地区的投入，实现基本公共服务均等化。

(二)建立科学高效的公共预算体制

要强化人大的预算监督和审查权，不断创新公共预算的管理制度，尽可能将政府所有支出活动都纳入人大的监督与审查范围。实行绩效预算制度，加强对公共支出的绩效评价，对不能很好履行职责的机构，逐步减少预算。公共预算在制定和执行的过程中要更多引入公共参与机制，在执行和监管过程中设置合理简便的公众参与渠道，适当公布相关财政信息，从而达到预防腐败和广泛听取公众意见的效果，减少不必要的浪费和支出，使预算制度更加规范统一、民主公正[4]。

(三)进一步完善转移支付制度和分税制

各级地方政府拥有良好的财政状况是提供公共服务的基础。首先，在中央政府监管的前提下，中央政府可以把某些税收让利给地方政府，适当下放部分税收征收的权力和调节力度。其次，对各项转移支付进行有效整合，建立科学规范的转移支付制度，不断完善专项转移支付的分配、使用、绩效评价全过程的监督制度。对转移支付制度进行正确引导，约束和控制地方政府的行为，实现财政均等化和公共服务均等化。

三、建立健全的权力约束和监督机制

(一)依法行政，加强民主法治建设

服务型政府是一个集民主法治于一体的政府，各级政府及相关部门都要提升民主法治观念、依法行政。可以从以下两方面着手：一是要正确理解和运用民主集中制原则，更好地发扬民主，听取民意，做出科学合理的决策。二是政府工作人员要树立法律至高无上的理念，行政官员用法律来规范约束自己的行政行为，工作中以法律为准绳，不徇私枉法、不以自己的职权压制民意，这是依法行政的重要前提和保障[5]。强化宪法在法治建设中的核心和主导地位，坚决维护宪法的权威和公民的民主权利，使公民真正成为国家和社会的主人。重点完善行政法和行政组织法，以及各种行政程序，出台相应的行政程序法。

(二)创新行政运行机制

首先，要以权力来约束和控制权力，使决策权、执行权、监督权适度分离又相互制约。集体行使决策权，分散行使执行权，独立行使监督权。大部制改革要求合理配置部门内部权力结构，在政府部门内部科学设置机构和有效配置职权，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。通过对决策行为的规范，实现科学民主决策，决策职能和执行职能适度分离，实现执行的专业化，管理规范化与扁平化。其次，完善政务公开制度，在相关的政府网站及时发布公共服务信息，公开政府提供公共服务的种类、标准、成本、形式，以及提供公共服务的部门和负责人等，既能满足人民群众的知情权又可以实现全民参与，也能有效预防政府腐败和运行低效。

(三)完善绩效评估和行政问责制度

当前，我国的绩效评估方式存在：评估主体单一、以内部评估为主、评估指标设置不科学、评估方法单一等问题。周志忍曾指出，“结果导向”与“公民导向”是公共服务绩效评估应该坚持的价值取向，让公民对服务绩效评估拥有更多发言权[6]。首先，要明确评估的目标定位和主要内容，做到由内部控制走向外部问责，由工作导向走向职能导向，评估的基本方式由“自发式”“运动式”走向“自觉性”“规范性”。其次，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，努力建设为群众负责的政府。中央政府在完善现有纵向问责机制的同时，可以侧重向社会分权，逐步建立以社会力量为主体的横向问责机制，鼓励地方政府全面履行政府职能。

(四)创新监督机制

民主监督的有效性对服务型政府的建设至关重要。部分地区对民主监督的方式一直在尝试创新，但在全国范围内还未普遍推广。当前的行政监督方式仍存在诸如监督形式单一、途径有限、范围不清、关键环节缺位等问题，使行政问责不具有权威性，更难以实现常态化。要改进监督体制，首先，要用法律来保障监督主体的权力，提高其地位；其次，要依法明确监督体系内部各监督主体的职责权限，做到协调配合，形成监督合力，防止监督体系内部出现推诿扯皮现象；最后，将体制内专职化的监督主体置于广大人民群众和新闻舆论的监督之下，可以有效预防监督主体的消极腐败。

四、探索创新政社合作机制，发挥公民和社会组织的作用

(一)健全市场机制

市场主体和非政府组织在市场经济条件下可以依靠自身的组织能力去解决社会经济发展过程中的诸多问题，所以服务型政府可以放心地把那些“不该管、管不了、管不好”的事交给市场主体和非政府组织，把有限的资源和精力运用得更加高效。市场主体实现效率，政府管理保障公平，最大限度地发挥契约和非政府组织的作用来整合市场主体、政府管理主体关系。市场经济主体应该在法律的约束下按照市场本身的规则行事，保持独立性，具备平等竞争的自由精神，逐步走向成熟和稳定，才能减少政府主体过多的参与，市场交易也能发挥更大的自主调节功能，社会资源的配置才能实现高效率[7]。

(二)社会组织的建设

政府垄断式地提供公共服务，存在公民多样化需求难以满足、公共服务效率不高、滋生腐败等问题。因此，要充分发挥社会组织在社会管理方面的作用，把那些可以由社会组织承担的事务，通过政策引导等方式转移给社会组织，切实推进“政社”分离。整合社会力量，探索政府与社会的合作机制和伙伴关系，通过市场机制，如购买公共服务、合同外包等方式，不但能降低服务成本又可以提高效率。对于社会组织的培育和发展，首先要做的就是降低社会组织准入门槛，为其发展提供更多的机会，这就需要改革社会组织登记管理体制。同时，政府需要公平公正地对待各种社会力量，不断加大政府购买服务的力度，通过社会力量的提升来完善社会服务水平。

(三)公民参与

公民的有效参与既是建设服务型政府的前提条件，也是服务型政府的合法性基础。公众参与不足甚至缺失的现象，在我国服务型政府的建设过程中普遍存在。尽管一些地方政府为实现公众的参与权设置了一些渠道，而事实是它却成为了不少官员用来点缀绩效和标榜服务的工具。公众参与可以将服务型政府可能带来的问题减少到最低限度，对公共服务的决策、供给、评估等过程，以及对于服务型政府建设的持续、稳定具有重要的意义。可以通过以下方式实现公民有效参与：首先，需要完善公众参与机制，创新参与平台，拓宽参与渠道。意大利为了提高公民参与的有效性，建立了公众参与局，专门沟通公众工作，我们可以借鉴。其次，需要建立专门的信息公开网站，定期公开政府信息并保障其有效性，使公民获取足够的政府决策信息。最后，要提升公众参与公共决策的能力，可以通过公民参与意识的培养及参与平台的构建来实现。也可以建立参与辅助机制，如一些专业机构、专家团体，使个人意见组织化，提高表达的有效性。同时，也要提高公民的政治参与意识，不断改革和完善选举制度，使民众的选举更真实、更普遍。

[1] 彭向刚，朱丽峰. 论我国服务型政府建设面临的现实困境[J].学术研究，2011(11)：36-45.

[2] 薄贵利. 论研究制定服务型政府建设的战略规划[J]. 中国行政管理，2011(5)：12-16.

[3] 薄贵利. 论服务型政府建设的战略目标与战略重点[J]. 国家行政学院学报，2012(4)：14-19.

[4] 余芳梅，屈维意. 公共财政视角下服务型政府建设的进展、问题和对策[J]. 学术论坛，2013(9)：38-41.

[5] 徐志达. 中国梦阈境下服务型政府建设的困境及破解之策[J]. 云南行政学院学报，2014(3)：90-95.

[6] 周志忍. 政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景[J]. 中国行政管理，2008(1)：111-118.

[7] 吴玉宗. 服务型政府建设欲行还难：服务型政府建设阻力分析[J]. 社会科学研究, 2007(7)：8-14.

(责任编辑：李翔)

Research on the Precondition of the Construction of Service-oriented Government in China

MA Junjie

(School of Philosophy and Public Administration, Henan University, Kaifeng 475000,China)

The construction of service-oriented government is the inevitable requirement of deepening the reform of management system, and it is also the value embodiment of humanism. On the basis of transforming ideas, clarifying the functions and optimizing the organizational structure, a dynamic management platform of government, society and citizens three in one is constructed by improving the public administrative system, public finance system and power supervision mechanism, so as to build a service-oriented government.

service-oriented government; administrative system; public finance; supervision mechanism; social organization

2016-04-02

马俊杰(1991—)，女，河南周口人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策。

D630

A

1008—4444(2016)03—0085—03