处境不利儿童教育补偿政策比较研究①——以美国、印度、中国三国为例

杨思帆，杨晓良

（1.重庆师范大学，重庆 400700；2.辽宁省财政厅，辽宁 沈阳 110002）

处境不利儿童教育补偿政策比较研究①
——以美国、印度、中国三国为例

杨思帆1，杨晓良2

（1.重庆师范大学，重庆 400700；2.辽宁省财政厅，辽宁 沈阳 110002）

教育补偿是世界各国应对处境不利儿童发展问题的共同认识与基本选择。从政策理念、政策设计、政策实施、政策保障、政策效果等维度比较美国、印度和中国处境不利儿童的教育补偿政策，可以发现它们有许多相同的地方，也有不少差异性的方面。三个国家的补偿政策比较可以给予我国处境不利儿童教育许多有益的启示，包括要倡导“儿童中心”思想、注重顶层设计、强化政策实施、完善绩效评估等。

处境不利儿童；教育补偿；政策；比较

一、问题的提出

2015年11月，联合国教科文组织（UNESCO）正式发布的《教育2030行动框架》确定的总体目标是“确保全纳、公平的优质教育，使人人可以获得终身学习的机会”，反映了教育公平特别是处境不利群体的教育在全球范围内还任重道远，教育公平依然是世界各国特别是发展中国家未来必须关注的重要议题。

教育公平概念实质上是针对处境不利的弱势群体提出的。其中，处于基础教育阶段的处境不利儿童最容易引起人们的关注。处境不利儿童是一个比较宽泛的概念，在不同国家或地区有着不同的对象和范围。在美国，处境不利儿童指成长环境存在问题的儿童，主要包括来自低收入家庭、少数民族家庭、新移民家庭、单亲家庭、未婚母亲家庭的学前儿童，以及自身发展状况存在问题（如身体残疾或有心理发展障碍）的儿童。［1］在印度，处境不利儿童则主要是表列种姓、表列部落、身体残疾、街头流浪及其他落后阶层的儿童。而在中国，处境不利儿童群体包括以家庭贫困为主要特征的农村留守儿童、城市流动儿童、残疾儿童、贫困农村及少数民族区域的儿童等。虽然各国处境不利儿童群体的指向不尽相同，但他们具有许多共同的特性，这些特性包括家庭经济贫困、群体话语权缺乏、弱势状况容易代际传递等。在改变这些儿童的不利处境的过程中，教育被赋予了积极的功效和巨大的期望，人们相信教育能够促进人的发展，进而促进社会的阶层流动，教育公平能够带来社会的公正。正如美国“公立学校之父”霍拉斯·曼（Horace Mann）所说：“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都要大得多。”［2］正是基于上述意义，教育补偿成为了世界各国应对处境不利儿童发展的社会共识与基本选择。比较美国、印度和中国处境不利儿童的教育补偿政策，梳理归纳它们的共性和个性，分析它们在实践中有益的经验和一些失败或成效较差的教训，对我国进一步解决处境不利儿童教育问题有着极大的借鉴意义和参考价值。

二、三国处境不利儿童教育补偿政策的比较

（一）政策理念：三国政策皆基于“教育公平”理念，但在思想基础和政策表述上有所差异，美国强调“公民”意识，印度基于“全民”思想，中国注重“人民”概念

美国对处境不利儿童的教育补偿政策体现了“同为美国公民”的“公民”思想。美国在宪法修正案中就确立了“平等保护”的公平法律基础。而在美国两百多年的发展历程中，“公民”思想已经逐渐深入人心。1982年著名的普莱勒案（Plyler v.Doe）是体现美国“公民”思想的典型代表。该案由“没有合法身份”的墨西哥籍学龄孩子的入学问题引起，法院终审判决书认为：这些非法移民“儿童虽然目前没有正常身份，但以后还是很有可能成为美国人……拒绝向非法移民儿童提供平等的受教育权，等于拒绝了他们正常地生活在我们这个公民社会的能力，也使他们丧失了向国家和社会进步作出贡献的可能”［3］。印度对处境不利儿童教育的政策补偿则是基于“全民教育”（Education for All）的“全民”思想。这种“全民”教育思想有着深厚的文化背景，也有着公平问题严重的社会现实。印度的诺贝尔奖获得者阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）对处境不利儿童教育公平有着深刻的见解，他认为发展的最高价值是自由，核心内容是增进人们享有真实的自由。对处境不利儿童来讲，提高教育水平保障才可能让他们摆脱贫困，实现自由。在政策层面，从印度宪法到《国家教育政策》（The National Policy on Education），再到2010年生效的《儿童免费义务教育权利法案》（TheRightofChildren toFreeand Compulsory Education Act）等，均凸显了为“所有”儿童提供平等教育机会的理念，特别强调对各种处境不利儿童的补偿。1993年12月，由联合国教科文组织（UNESCO）、儿童基金会等发起的“九个人口大国全民教育首脑会议”就是在印度首都新德里召开的。而1994年印度在《萨拉曼卡宣言》（Salamanca Statement）上签字，印度在处境不利儿童教育中引入了“全纳教育”（Inclusive Education）这一崭新理念，进一步容纳了包括残疾儿童在内的所有学生，体现了全民教育思想。中国的处境不利儿童政策非常注重“人民”这一概念。在国家宪法及相关教育法规中，“人民”这一理念被反复强调，这一特征与我国是人民民主专政的国家政体相一致。因此，在教育公平领域，我国相关政策非常强调对“人民”负责，为“人民”服务，让“人民”满意。

（二）政策设计：三国都注重政策的顶层设计，但美国是基于民主法治社会的要求，印度着眼于公正社会的构建，中国以国家民族复兴为动力

美国民主思想的精髓，就是美国前总统林肯曾经解读的“民有、民治、民享”。因此，在教育政策设计方面，美国政府非常重视处境不利儿童的补偿教育，让每个在美国的儿童享有同等教育机会。美国是一个法律体系健全的国家，法治意识深入人心，因此美国处境不利儿童教育的诸多政策出台都有相关法案或法院判决的影响。正是因为有了前面所说的普莱勒案判决，作为弱势的非法移民子女群体才有机会无条件地接受免费公共教育。对于印度，处境不利儿童教育政策则主要是着眼于公正社会的构建。印度是一个传统文化深厚、等级制度森严且社会歧视严重的国家，处境不利群体长期受到不公正待遇。按照西方国家建立民主政体之后，印度需要构建公平正义的社会制度，这也是为解决国内民族、宗教、社会等方面的歧视与冲突，为适应经济发展和国内团结等要求作出的必要改革。因此，印度在处境不利儿童教育政策设计中特别强调表列种姓、落后地区儿童特别是女童等弱势群体的教育补偿。1986年印度《国家教育政策》及其1992年的修订版本都明确要求“采取一切措施解决社会不公平问题”。中国的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，基础在教育。”教育是民族复兴的基石，教育公平则是社会公平的基础。教育必须实现均衡发展，中华民族才可能整体性复兴，只有部分人或部分区域的发展不可能实现民族的真正复兴。新一届中央政府把民族复兴定义为“中国梦”，而教育公平是实现中国梦的基本要求，因而在教育政策设计上国家凸显了对农村留守儿童、城市流动儿童、残疾儿童等处境不利群体的倾斜性支持。

（三）政策实施：三国都通常以专门项目落实政策，但在实施主体上有所差异，美国是地方主导、联邦促进，印度是中央与地方合作、正式与非正式教育互补，中国是中央政府主导

为弥补处境不利儿童一般教育活动的不足，三个国家都推出系列专门项目改善他们的教育状况。美国因为是一个地方分权制国家，因此保障处境不利儿童教育权利主要是各个地方政府负责。但联邦政府会通过各种支持项目，以拨款的方式促进各地处境不利儿童教育状况的改进。在20世纪60、70年代开展的“肯定性运动”（Affirmative Action）就是一种典型的针对少数民族等处境不利群体的补偿性计划。而Title I更是一项覆盖范围广泛的教育补偿项目，其目的就是为了缩小处境不利儿童与其他阶层儿童的学业成就差距。几十年来，Title I已经逐步从早期的中小学弱势群体辐射到学前，成为涵盖全体儿童的高质量的教育项目。另外比较著名的补偿项目还有“早期开端项目”（Early Head Start）、“作为老师的父母”（Parent as Teachers）、针对残疾人教育的支持计划IDEA等。在印度，促进处境不利儿童教育的项目具有中央与地方合作、NGO及国际组织（如联合国教科文组织、世界银行、儿童基金会等）支持的特征。印度也在推行许多针对处境不利儿童的教育补偿项目。仅以残疾儿童教育为例，典型的就有1974年社会福利部推出的“残疾儿童融合教育计划”（IEDC）、1987政府联合国际支持组织的“残疾人融合教育项目”（PIED）、1994年中央政府发起的“区域初等教育项目”（DPEP）、2000年开始的“初等教育普及计划”（SSA）及其2005年伴随性的“残疾儿童与青年全纳教育行动计划”（IECYD）、2009年发起的“中学阶段残疾人全纳教育计划”（IEDSS）等。其中，在1995通过的《残疾人法案》明确强调：“中央政府和地方政府要共同担负起融合残疾儿童进入普通学校学习的责任。”在中国，处境不利儿童教育补偿性项目主要是由中央政府或国务院相关部门组织实施，通过“自上而下”的方式开展教育活动，项目资金来源主要由政府预算拨款。比如，中华慈善总会发起的“为了明天·关爱儿童”慈善项目，是一项针对包括处境不利儿童在内的弱势群体的全国性、持续性、综合性重大援助项目。各类处境不利儿童群体还有一些专门的支持项目，比如针对残疾儿童的大型项目就有“特殊教育提升计划”“交通银行残疾青少年助学计划”等。

（四）政策保障：三国都注重构建综合保障体系，但从保障方式看，美国和印度侧重法律保障，而中国比较侧重行政保障

美、印、中三国都注重构建综合的政策保障体系，注重从法律法规、财政投入、效果评估与反馈、基础支撑研究等多方面保障处境不利儿童教育补偿政策的落实。但概括来看，三个国家在政策保障方面还是有所差异的。美国和印度较侧重于法律保障。美国在改善处境不利儿童教育的历程中，出台了一系列的法律和规章。比如，1965年的《初等与中等教育法》要求各地方政府要向所在地方教育机构提供拨款，以资金援助方式满足低收入家庭儿童的教育需求。1978年该法得到重新授权，明确将移民子女等弱势群体列为资助的重点对象。新世纪以来颁布的一些法律具有很大的影响力，比如2001年布什政府出台的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act），规定所有儿童不分地区、家庭背景、肤色均有接受高质量教育的平等机会，其实质是不能让处境不利儿童“掉队”。2010年，美国对《不让一个孩子掉队法》进行最新的修订，强调教育公平的核心要求，强调政府对残疾学生、无家可归学生、移民学生、农村地区学生等处境不利学生给予更多关注。［4］2015年12月10日，美国总统奥巴马签署的《每一个学生成功法案》（Every Student Succeeds Act），要求学校必须确保每一个学生都获得达到一定质量的教育。印度处境不利儿童教育政策中也很注重法律的保障作用。以残疾儿童为例，从《宪法》《国家教育政策》到1995年的《残疾人法案》（People with Disabilities Act，PWD），再到2010年的《儿童免费义务教育权利法案》（The Right to Education，RTE），以及最新的2011年《残疾人权利法（草案）》（Rights of Persons with Disabilities Bill，RPDB），印度出台了一系列重要的法案。在中国，在保障处境不利儿童教育政策实施中，比较侧重于行政力量保障。我国行政制度的特征决定了我国将项目执行权完全下放给基层政府或非政府机构是不现实的。中国一般是采用自上而下的行政管理、以同级多部门或同部门多层级的行政联合网络，比较高效地保障政策目标的实现。

（五）政策效果：三国政策都取得了明显的效果，但美国和中国效果更为显著，印度相对来说效果不够令人满意且存在不少问题

对处境不利儿童的政策努力都得到了显著的回报，三个国家通过持续的补偿性教育政策，儿童的教育数量与质量都得到了较大的提升。美国相关政策的效果非常明显。以著名的处境不利儿童教育项目“Title I学前项目”为例，众多学者研究评估后显示：短期上看项目显著提升了儿童的学业成就，改善了儿童入学准备［5］；而据25年长期跟踪研究看，Title I对儿童的教育成就、经济收入和社会地位、健康状况及其家庭经济等方面都有显著的积极效果和影响。［6］而且，社会评价反馈美国教育政策的可持续性比较和稳定性都较好。就中国处境不利儿童教育政策的效果来看，成绩也是非常显著的，在一定程度上体现了“集中力量办大事”的高效性。目前，我国特殊教育的成就巨大，主要包括六个方面：定位上，特殊教育纳入了国家教育改革发展顶层设计；特殊教育纳入国家第一个基本公共服务体系规划；五年出台了两个国务院促进特殊教育发展提升的文件；五年持续投入数十亿元支持特殊教育；特教师资培养首次纳入国培计划；社会力量支持特殊教育力度大增。［7］当然，我国相关政策也有一些比较消极的结果。比如，由于长期“输血式”帮扶，缺少“造血式”发展，一些少数民族地区的儿童家庭产生了一定的政策依赖心理，在自我发展动力上有所降低。相对来说，印度虽然也在处境不利儿童教育方面取得了不少成绩，统计数字表明印度已有93.66%的特殊需要的儿童在各类项目中受益。［8］但其存在的问题还是比较多的。以残疾儿童为例，人们认为印度残疾儿童入学率不超过4%。即便按人力资源部宣称的“印度有108万残疾儿童接受教育”（2004年）这一非常乐观的数据来看，残疾儿童受教育的比例也只有67.5%。［9］而从教育质量看，研究显示，相对于一般儿童中文盲率35%的比例，印度残疾儿童文盲率达到52%。［10］

三、三国处境不利儿童教育补偿政策比较的启示

（一）要倡导“儿童中心”思想，培育“弱势补偿”的社会共识

教育政策或项目能否取得真正的成功，最根本的条件还是依赖于整个社会的广泛理解和支持。因此，在保障处境不利儿童教育的过程中，必须注重提升整个社会对处境不利儿童教育认同和对相关补偿性政策的理解。美国具有“儿童中心”的文化传统与民众共识，在美国社会的方方面面都能体现出对儿童尤其是处境不利儿童的重视与关照。因此，美国社会的新移民家庭儿童、残疾儿童、贫困家庭儿童等不仅能得到政府最低生活保障，还能在语言学习、营养午餐、假期生活等方面都到免费的特别帮扶。我国正大力倡导教育公平理念，但目前对于儿童地位、弱势补偿等认识都还是不太重视的，层出不穷的儿童伤害事件就是最好的警示。因而对儿童的认识和关照意识目前还远远不够，整个社会的共识还需要努力构建。［11］

（二）要注重顶层设计，为处境不利儿童教育构建综合性支持体系

政策的顶层设计是自高端开始的总体构想，它从全局角度，对相关任务的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源形成合力，从而高效快捷地实现预定目标。因此，在处境不利儿童教育补偿政策的顶层设计上，既要坚持印度的“社会正义”，也要注重美国的“民主法治”，从中华民族伟大复兴的宏伟高度，充分认识处境不利儿童教育补偿的必要性、重要性和紧迫性，认识到社会给予处境不利儿童的教育不是给他们的一种“施舍”，而是一种义务与责任。同时，顶层设计还必须注重处境不利儿童教育补偿政策的渐近性、发展性、系统性和前瞻性。另外，与美国不同，我国的政权组织形式决定了政府出台的政策具有更大的强制性，地方政府落实政策的自主性相对更少，因而顶层设计特别要注重科学化和严谨性。

（三）要强化政策实施，保障处境不利儿童教育权利落到实处

对我国来讲，强化政策实施要从五个方面做起。一是要保障教育投入，教育投入占年度财政预算4%的底线比例只能逐年增加，这是处境不利儿童教育补偿的经济基础；二是要借鉴美国成功之处，减少“人治”性行政命令，以完善的法律体系保障处境不利儿童教育权利；三是要借鉴美国和印度做法，强化地方政府的教育责任，中央政府要重点关照处境不利儿童的教育补偿；四是健全政策实施的监督机制，“将内部监督和外部监督充分结合起来，将专门的监督机构与社会民众的力量结合起来，落实透明公开的监督机制”；［12］五是要充分挖掘和利用民间力量和国际支持，借力非政府组织（NGO）和国际组织如联合国教科文组织、儿童基金会等，提升处境不利儿童教育补偿的力度和效果。

（四）要完善绩效评估，促进处境不利儿童教育政策不断优化

要保证处境不利儿童教育政策不断改善优化，就必须重视教育政策和项目实施的绩效评估、考核与反馈。美国在这方面做得较好，每年都有大量来自教育界、第三方评估机构、学术委员会的绩效研究和评估报告等，对各类处境不利儿童教育政策进行全方位的考评和反馈。而相对应的，印度处境不利儿童教育政策效果欠佳的一个重要原因就是缺乏科学、标准的绩效评估机制。我国处境不利儿童群体数量庞大、结构复杂，在相关教育补偿政策的绩效评估中还存在不少问题，包括评估标准不够明确、评估方法不够科学、评估过程不够透明等。因此在政策评估方面，我国还需要加强理论研究，有效借鉴美国等评估机制完善的国家的经验，以促进处境不利儿童教育政策不断改进和优化。

［1］Joe L.Frost，Glenn R.Hawkes.The disadvantaged child：issues and innovations［M］.Boston：Houghton Mifflin，1970：38.

［2］［美］约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪译.杭州：浙江教育出版社，1987：66.

［3］曹淑江，张辉.美国流动和迁徙人口的教育法律与政策及其对中国的启示［J］.外国教育研究，2007：61-65.

［4］U.S.Department of Education.Evaluation and Policy Development［R］.ESEA Blueprint for Reform，2010：8.

［5］Matthews，H.，Ewen，D.FAQ：Using Title I of ESEA for Early Education［EB/OL］.http：//www. clasp.org/resources-and-publications/files/titleifaq-1. pdf.2016-7-18.

［6］Reynolds，A.J.，Temple，J.A.School-based Early Childhood Education and age-28 Wellbeing：Effectsby Timing，Dosage，and Subgroups［J］. Science，2011，7（15）：360-364.

［7］中国残联教就部.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》“特殊教育”中期评估正 式 启 动［EB/OL］.http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/ jyjyb/jy_254/gzdt_255/201505/t20150508_447140.shtml，2016-06-25.

［8］安双宏，李佳宇.教育公平视角下的印度残疾人教育［J］.比较教育研究，2014，（9）：92.

［9］［10］Ranjita Dawn.Education of Children with Disabilities in India：A Critique［J］.Economic& Political Weekly，2014，（5）：23、23.

［11］曹雁飞，柳海民.我国学前教育政策的空间演进与限度［J］.现代教育管理，2016，（8）：30.

［12］冯帮.义务教育阶段就近入学政策的失真与回归［J］.现代教育管理，2015，（9）：71.

（责任编辑：李作章；责任校对：于 翔）

Comparative Study on Educational Compensation Policy of Disadvantaged Children

YANG Sifan1，YANG Xiaoliang2
（1.Chongqing Normal University，Chongqing 400700；2.Liaoning Province Finance Department，Shenyang Liaoning 110002）

Educational Compensation is the common opinion and the basic choices to react the problem of disadvantaged children’s development around the world.Compare the education compensation policy of disadvantaged children among the United States，India and China，we can find that there are many common points and differences at policy ideas,policy design，policy implementation，policy support and policy effects.Comparison on compensation policy of the three countries maybe give us many useful enlightenments，including to promote“child-centered”，focusingonthetop-leveldesign，strengthenpolicyimplementationandimprovingtheperformanceevaluation.

disadvantaged children；education compensation；policy；comparison

G649.1

A

1674-5485（2016）12-0119-05

全国教育科学规划国家青年项目“中国、印度、美国处境不利儿童教育补偿政策比较研究”（CDA120111）。

杨思帆（1976-），男，四川南充人，重庆师范大学教育科学学院副教授，博士，美国密西西比大学教育学院访问学者，主要从事比较教育研究；杨晓良（1983-），男，山西沁水人，辽宁省财政厅教科文处主任科员，主要从事教育财政研究。