“两会”与国家政治生活的改进

环球时报/2016-03-04/ 第15版面/国际论坛 /作者：杨雪冬

“两会”是中国年度政治生活第一件大事，有人形象地说，瑞雪兆丰年，“两会”兆全年。按照宪法，从年底到年初，从地方到中央各级“两会”相继召开，以民主大会方式，听取“一府两院”上一年度工作报告，决定通过新一年的任务安排，在程序上实现了国家意志的民主化和人民意志的法治化，赋予了中国国家治理鲜明的现代性。

“两会”定期在3月召开，是逐步确定下来的。1949年建国之初，中华人民共和国并没有正式的最高国家权力机构，政治协商会议代行这一功能。建国后，通过各级地方选举实践，条件逐步成熟，1954年制定通过了中华人民共和国第一部宪法，并在各级人民代表选举的基础上召开了全国人民代表大会，确立了人民代表大会制度是中国的根本政治制度。此后，全国人民代表大会和中国人民政治协商会议同步召开，后者提前1到2天开幕成为惯例。

1978年后，随着中国国家政治生活的正常化和各项制度发展健全，人大和政协的基础性制度功能不断提升。开会是这两个制度运行的主要表现形式，只有定期召开，才能为代表委员提供参政议政的基本条件。定期开会成为必然。1985年开始，“两会”开始确定在每年3月召开。1998年开始，每年全国政协、全国人大的开幕时间固定为3月3日和3月5日，会期也固定在10-15天之间。

“两会”定期召开，是中国政治制度稳定化规范化的生动案例，也为其他制度的稳定化成熟化提供了示范和必要的保障。尽管定期开会看上去很简单细微，并不像一些人期待的那样轰轰烈烈，但产生的影响是深远的。

首先，定期开会体现了对权力随意性的约束。权力任性是政治制度化稳定化的最大敌人。“文革”期间全国政协会议停开，全国人大会议只开过一次，地方各级人大、政协瘫痪，国家意志很大程度上受个人意志左右，人民失去了表达意志的基本制度形式，权力失去了基本制度制约。“两会”定期召开，有固定的会期，党委政府的各项工作都要为其让路，做好安排。代表委员也要按照固定的时间表，协调好本职工作与履职的关系，有助于更好地履行政治功能。

其次，“两会”定期召开，体现了民主法治的重要性。任何一个现代国家，都必须采取民主法治作为价值追求和制度形式。在中国，“两会”不仅是表达民意和监督权力的基本制度，也是将党的意志、党的主张有效合法地转变为国家意志的制度形式。在推进全面依法治国的过程中，“两会”作用的有效发挥将更为必要。第三，“两会”定期召开，为国家治理的程序化透明化提供了条件。每年“两会”都有基本的活动、主要的议题、丰富的新闻发布会，既确保了各项议程的有序完成，也为全国人民，乃至国际社会提供了生动立体展示中国国家政治生活的窗口。社会的关注，也增强了代表更好履职的压力和动力，推动了人大和政协两个制度实质性功能的改进。

当然，定期开会属于技术性改进，但对于一套复杂的制度体系来说，技术性改进往往会产生制度性后果。细节决定了制度成败。当制度体系的框架确立后，颠覆性变革只会产生破坏性后果，而精细化改进则会提高整个制度内部的协调性和运行的绩效。

经过60多年发展，中国已经建立了一套有中国特色的完整制度体系。但是相对于国家治理体系和治理能力现代化这个目标来说，许多制度还显得粗放、难操作，需要进行精细化改进。在这方面，我们还有很多的认识误区、判断盲点和知识缺陷。因此，更需要深入了解当代中国制度的形成历史和运行现状，畅通政党、国家与社会之间的交往沟通和理解。惟其如此，才能使中国的制度真正成熟定型。▲（作者是中央编译局研究员）