当好政府与群众关系的调节器

本刊特邀记者

1989年，第六届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，这是一部规范行政权力的法律，在中国正式确立行政诉讼为独立的诉讼制度。根据这部法律，普通公民不仅可以和政府对簿公堂，还有可能打赢官司，要求政府为其违法的行政行为承担法律责任。可以说，这部法律的诞生，是中国民主与法治发展进程中的一座里程碑，它的命运从一开始就与最广大人民群众的根本利益紧密地联系在一起。

然而，在一个“官贵民贱” “民不与官斗”的传统意识盛行了几千年的国度里，这部法律能顺利实施吗？行政机关能坐到被告席上吗？为了准确了解行政诉讼法的实施情况，倾听人民群众对行政诉讼制度的意见，最高人民法院行政审判庭的青年法官们自2010年开始，陆续组织了“青年法官下基层”系列活动，把最高法院的优秀年轻法官陆续派往基层，了解那里的行政审判工作情况，并把当地的意见和建议带回最高法院。6年来，通过走进海淀法院、泰安中院、东城街道和广西卫生行政执法队伍等活动，年轻法官们深切地感受到：行政审判面临的问题很多，诸如司法环境不佳、案件受理受限、执行工作艰难等，但最大也是最根本性的问题恐怕还是没有能够得到最广大人民群众最深切的理解与支持。行政诉讼法实施已近30年，然而即使是在首善之区的北京，甚至一些基层人大代表和政协委员都还不知晓行政审判的功能、作用和定位，更勿论普通群众通过行政审判维护自身权益。不能扎根群众，这项事业就无法取得长足的发展;要让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义，首先就要让人民群众了解审判事业。基于这样的动机，行政庭党、团支部从2014年开始，在“青年法官下基层系列活动”的基础上，探索建立了青年法官与人大代表“一对一”联动工作机制，目的在于通过“结对”的互动方式，使人大代表及其所代表的人民群众能够切实了解行政审判的功能、面临的问题和最新动向;使行政庭的青年法官能够充分了解人民群众对行政审判的需求和呼声，并以此作为日常工作的目标和动力。

活动开展以来，与人大代表结对的行政庭的8位青年法官定期、不定期地以集中调研、会谈、信函、电话等方式听取人大代表或代表所在选区人民群众对行政审判的意见和建议。同时，根据实际情况需要，结对法官以情况简报、寄送资料、给群众代表授课或通过人大代表代为转达等方式将行政审判的最新司法动态、疑难问题解释等反馈给群众。

沟通带来了理解，理解赢得了支持，通过一年多的互动，几位人大代表在对行政审判工作全面深刻认识的基础上，还以自己的实际行动参与、支持、推动着行政审判工作的发展：2012年，最高法院行政审判庭以案例形式明确了公安机关不得因驾驶人的某类违法行為而吊销与肇事车型无关的其他种类车型驾驶证的审判原则，该原则将过罚相当的原则实际运用到了交通执法过程中，受到了社会各界的广泛好评。然而，就在该案例公布的第二年，当某地法院对该地存在的类似情形适用这一原则进行裁判时，却遇到当地公安机关的极大不满。后者不但拒不执行法院判决，还以现有政务系统无法分别吊销不同准驾车型资格等客观情况为由上报公安部，试图通过公安部要求我院责令下级法院撤销有关判决。为慎重起见，最高法院就此问题召开了由各方面代表参加的专家论证会，而在各方的发言中，全国人大代表刘玲代明确表示：首先，司法裁判的权威应当得到尊重，公安部门不论对裁判有何不满，都应当首先执行已经生效的判决;其次，交警部门对不同准驾资格设置了相互独立的取得路径，这就意味着不同车型的准驾资格，其本质是内容不同的行政许可，反映了交通管理部门对驾驶人员驾驶不同车辆所要求的驾驶技能和驾驶安全性的不同要求，在执法过程中应当予以区分处理，以体现“过罚相当”的原则。代表的呼声就是群众的呼声，上述意见的分量甚至超过了专门从事该专业领域多年的专家学者的意见，引起了公安部交通管理局等有关部门的高度重视，最终，最高法院采纳了这一意见，并在此基础上作出了《〈关于商请就吊销机动车驾驶证行政诉讼有关问题研究提出法律适用意见的函〉的答复》。

如果说对个案的意见，反映的是代表朴素的群众情感，那么在行政诉讼法修改这一顶层设计领域的声音，则充分说明了代表们对行政诉讼制度的深刻理解和对这项制度所代表的人民群众利益的高度担当。2014年，是行政诉讼制度发展的关键之年，就在这一年，全国人大对现行行政诉讼法的修改工作进入了攻坚阶段。就像许多改革一样，立法的艰难最终并不在于制度和条文的设计，而在于这些制度和条文背后的利益博弈。尤其是对于行政审判，它的受案范围越广、审理程度越深、执行力度越强就意味着行政权力受到的制约越大，而这一点，恰恰是同“权力的使用一直到有界限的地方方才休止”的本性相对立。这种对立和冲突在行政诉讼法修改过程中，也表现得十分激烈，尤其是在受案范围、公益诉讼、行政机关负责人出庭应诉、判决类型和方式、行政诉讼与行政复议的关系、行政诉讼与信访的关系等问题上尤为突出。在这种情况下，就是这些对行政诉讼制度有着深入理解，而又对中国的民主与法治发展有着高度担当的人大代表们，发挥了“破冰”的关键作用。在全国人大对行政诉讼法草案的第二次审议大会上，朱列玉代表指出：我国现行司法管辖区域与行政管理区域完全一致，行政诉讼的被告不是在人财物方面制约法院的当地政府，就是其所属主管部门，这种格局为行政机关干预行政审判大开了方便之门。这样的司法大环境已经逐渐使行政审判工作面临绝境。因此，提升行政审判的地位，改进行政审判方式恰恰是本次修改应当重点考虑的问题。而李大进代表语重心长的一席话更是给人们留下了深刻的印象：由于体制、机制问题，在行政诉讼案件的审理过程中，地方政府借助党委会议、案件协调平台、两会投票、人财物施压等隐蔽手段干预行政审判的方法大行其道。要求法院不能受理某类案件或向其汇报案件处理情况的直接干预亦不罕见。就在行政诉讼法实施20多年后的今天，仍然有被告嫌法官级别低不愿意出庭应诉，甚至是对法官打击报复的情况存在。从全国范围来看，行政机关败诉率自2000年以来一路走低，由30%持续滑落至不足10%，有的地方甚至行政机关零败诉。与此相对，行政案件上诉率持续攀升至70%，有的地方甚至一审行政案件全部上诉。而由于缺乏必要的制裁手段，即使法院顶住压力依法判决，也难以执行。由于行政审判的体制、地位与其从事工作的内容极不相称，行政诉讼实际已经很难正常运转，人民群众对此强烈不满。如果不采取改革措施，修复受到严重损害的司法公信力和干群关系，不仅行政诉讼制度会彻底失灵，而且广大人民群众建设社会主义法治国家的信心和决心也会动摇，我们决不能让官与民的天平在我们这里失衡啊！这一席话，深深地震撼了在场的各位代表和委员，他们开始意识到，行政审判要求依法独立行使审判权，要求强化判决和执行的力度，绝非为了一己私利，而是站在党和国家命运的高度进行思考的结果。此次大会之后，人大的同志深深地意识到法院工作的艰巨与艰辛，从而在整个诉讼法修改过程中都认真听取人民法院的建议，并将其中多数落实在了最终的修改稿中。

由于联动机制影响面的不断扩大，这项活动引起了有关领导的高度重视，并作出重要批示。

依法治国，建设社会主义法治国家，已经载入了宪法并在党的十八大以及十八届四中全会文件中被赋予了崭新的意义。身处这样一个大力发展法治的盛世，年轻的行政法官和与之结对的人大代表们深知，他们的工作将成为协调政府与群众之间关系的调节器，他们的努力将大大推动依法治国方略的实现进程。他们将继续出色工作，在共和国法治这片灿烂星空中，闪耀着持久的光芒，不断赢得人民群众的认可，与人民同冷暖，为群众守天平。