武陵山片区区域发展金融优惠政策配套机制研究

李四平

摘 要：武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动以来，区域经济社会取得了一定的进步。武陵山片区金融发展不充分，金融配套政策上不到位，欠发达地区要实现跨越式发展，金融是急先锋、先行官。无论从当前还是长远看，发挥开发性金融的先锋先导作用，弥补制度缺陷和市场失灵，打通融资瓶颈，破解融资难题，加快完善武陵山片区金融优惠政策配套机制建设是推动片区发展的有效手段和可靠保障。

关键词：武陵山片区；扶贫攻坚；金融政策；研究

2011年11月15日，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动，国务院正式批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》（以下简称《规划》）。通过有关金融优惠政策的落实情况开展调查发现，《规划》所列金融优惠扶持政策涉及面广，内容丰富，但大部分是片区通用的普适性政策，未能体现片区特色和需求；部分地方财政奖补政策未完全到位，贴息政策因产业基础和运作模式的制约，效应日渐式微，与金融优惠政策配套体制机制也亟待完善。

一、金融优惠政策及落实情况

根据《规划》及其他相关文件，武陵山片区现有金融优惠政策主要有：一是贷款贴息。包括：基础设施建设项目贷款贴息；扶贫项目贷款贴息；民品、民贸贷款优惠利率，即民族县民贸企业流动资金贷款享受比基准利率低2.88个百分点的利率优惠政策，由中央财政给予贴息；中小企业小额担保贷款贴息政策等。二是新设农村金融机构定向费用补贴政策，即为新设农村金融机构网点提供一次性定向费用补贴20万元。三是涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励政策。四是针对县域法人金融机构新增存款70%以上用于当地贷款的考核与激励政策。

从调查情况看，执行面广、对金融机构激励扶持效应较为突出的：一是税收优惠政策。如益阳安化农合机构近两年得到5万元以下小额涉农贷款营业税免税、所得税优惠，全部贷款营业税优惠以及呆账贷款核销所得税优惠等各项税收优惠共计8451.18万元，相当于同期拨备前利润的21.3%，对其消化历史包袱，增强发展能力起到了很大支持作用，两年来农合机构以利润弥补资产损失1.9亿元。二是新设农村金融机构定向费用补贴政策。为鼓励银行业机构到边远金融空白乡镇设立新型农村金融组织机构，逐步解决金融基础服务空白问题起到了良好导向和激励作用，2011年全省共设立65个空白乡镇金融网点，片区新组建村镇银行6家。三是涉农贷款奖励政策，2012-2013年片区共14家机构获得奖励2480万元。其余政策各地区执行差异较大，落实情况与效果受当地经济环境、产业基础等影响较大，具体原因与问题分析如下。

二、政策落实中存在的问题

（一）部分政策无实质性落地举措。《规划》虽要求对片区重大基础设施项目贷款给予贴息，但各级政府没有出台实施细则。实际执行中，基础设施贷款适用的贴息政策仅有国家基本建设贷款中央财政贴息，范围限定在国家级高新技术产业区、农林水利、西部铁路、军工等领域。调查显示，仅有在张家界发放的基础设施项目贴息贷款19.86亿元，获得贴息3312万元，其他贷款因不符合中央财政贴息申报要求而未能获得贴息。又如县域法人金融机构新增存款70%以上用于当地贷款的考核与奖励政策，除娄底市外，其它市州未出台相关文件。

（二）扶贫贴息贷款工作机制有待完善。一是财政贴息资金分配较为集中，扶贫贷款业务开办面较窄。根据《湖南省扶贫贴息贷款改革实施方案》，扶贫贴息贷款投放区域为20个国家扶贫开发工作重点县、18个省扶贫开发工作重点县。调查显示，全省集中连片特困地区的43个县中，只有17个县获得扶贫贴息资金，近三年累计发放扶贫贴息贷款12.2亿元，安排贴息资金5857万元，83%的贴息资金集中在湘西州和怀化市的10个县，而一些“国贫县”和“省贫县”已经多年未获得过该项贴息资金。二是多数扶贫贷款“造血”功能不足，政策执行效果差异较大。调查了解，有优势产业、特色农业、龙头企业依托的地区扶贫贷款发放情况较好。如麻阳先试先行，改扶贫资金到户为集中设立担保基金，引进产业项目，以订单农业、金融机构提供扶贫基金担保贷款的方式走出了创业扶贫之路，实现变“输血”为“造血”，取得了良好的扶贫效果。但更多地区由于产业基础匮乏，生产经营分散，到户扶贫贷款多被用于消费，或盲目投资生产造成亏损，扶贫效果不佳，贷款风险高，严重挫伤信贷投放积极性，参与扶贫贷款的银行机构也逐步减少。三是跨部门协调合作机制亟待进一步完善。根据相关文件，扶贫办、财政、人民银行、金融机构各司其职、各负其责，共同推动扶贫贴息贷款业务发展。但在实际操作中，扶贫办负责项目审批和认可，财政部门负责项目确认和贴息资金的拨付，操作中基本上与金融部门脱节，人民银行、金融机构没有直接参与项目审批和运作管理，贴息申报凭借据和利息清单由企业或农户自行提交。多数基层银行对扶贫项目信息不明、贴息贷款操作程序模糊，贷款审批只能按照商业化标准进行，致使达不到商业信贷条件的扶贫项目无法获得贷款。而其他财政贴息资金也存在各部门各司其职、各行其是、缺乏统筹协调的问题，如林业贴息项目由林业厅审批，小额担保贷款贴息项目由人力资源社会保障部审批，民品民贸贴息资金由民委审批，各种来源的财政贴息资金缺乏统筹安排，难以形成政策合力。

（三）地方财政补贴未完全到位。基层反映，各项财政奖补政策中，由中央财政补贴的部分基本到位，而由地方财政配套支持的部分经常难以到位，使政策激励打了折扣。如2013年末，邵阳小额担保贷款余额1.3亿元，应到位贴息1952万元，实际到位237.65万元，到位率仅12.17%。常德农合机构作为市政府就业小额担保贴息贷款定点机构，2013年应获财政应贴息1018.41万元，实际到位796.63万元，到位率78.22%。又如洪江农商行2012年发放的财政贴息贷款8033万元，至今仍欠财政贴息300万元，由此带来了银行与客户的矛盾突出，该行2013年只得停放了财政贴息贷款。

（四）部分政策存在操作障碍。2013年，仅有张家界、邵阳两地发放民品民贸优惠贷款24.4亿元，获得贴息2127万元。其他地区金融机构发放的民品民贸贷款，但由于操作限制和障碍，无法获得贴息。如目前财政部、人民银行批准具备贴息行资格的机构有工行、农行、中行、建行、交行、农发行、城商行、农合机构、招商银行，而在其他机构（邮储、村镇银行等）申请贷款的企业则无法获得贴息。同时，民贸民品企业的申报与认定由民贸县所在地的民族工作部门牵头，会同县财政部门、县人民银行审查。也造成部分非民贸县的相关企业无法获得贷款贴息。据常德市反映，该市9个区县市因不属于民族贸易县（市），2013年发放的0.59亿元民品贷款未能享受中央财政贴息。

（五）定向费用补贴政策长效激励不足。新设机构受贫困地区经济环境影响，业务发展缓慢，运营成本高，一次性财政补贴难以覆盖开办费用和营业亏损。2011年全省新设的65个空白乡镇网点，2012年几乎全部亏损，亏损总额达2705万元，单家网点亏损最多的达160万元。据保守测算，这些网点年运转费用超过45万元（包括人员薪酬、安保和办公支出等），而年收入不足15万元，每年亏损30万元以上。另外，一次性财政补贴标准也不能有效覆盖开办费用。如岳阳市新设的6个乡镇网点，共投入227万元，而财政仅补贴120万元。

（六）部分政策与片区实际契合度不高。涉农贷款增量奖励政策仅适用“县域”，而不含市属区，部分城区支农金融机构无法获得奖励。如张家界永定区的农业人口和涉农贷款均占70%以上，仍只因地处城区而无法获得奖励。另外，常年涉农贷款比例保持在90%以上的农村信用社，继续保持每年增长15%以上，已有相当难度，未免对于以往支农贡献较大的老机构有所不公。

三、政策建议

《规划》出台以来，片区金融监管部门积极致力于有关金融支持政策的推动落实，保持机构准入政策向欠发达地区的倾斜，培育发展村镇银行，逐步优化农村地区机构网点布局，稳步提高基础金融服务覆盖面，加强对涉农贷款和小微企业贷款增量增速“两个不低于”的考核，鼓励督促加强基础设施扶贫、产业扶贫等金融服务模式的创新，切实加大对武陵山片区的信贷倾斜和金融支持力度。我们期望通过金融监管政策与片区发展战略、产业政策以及财政、税收等优惠扶持政策的协调配合，共同推动武陵山片区经济发展。但调查显示，金融优惠扶持政策在具体实施中也出现了一些偏差和问题，要实现政策效应的最大化，仍需有关方面合力，进一步完善相关工作机制。

（一）加强区域发展规划，完善政府银行间协调沟通机制。各级政府应通过定期分析形势、传导政策，加强对银行机构的信息传递，形成抓好发展规划、企业挖掘、项目运作的合力。对于重点基础设施项目、扶贫开发项目，应建立企业和项目信息库，并制定指导性补贴政策名录，明确各类项目适用的财政补贴、税收优惠、贷款贴息等扶持政策、管理部门、申报条件、路径等，及时向社会和银行机构披露，以便银行有针对性地开展信贷支持。同时加强项目规划的统筹整合，尽量争取中央财政补贴，建议推动国家层面或省先试先行制定出台基础设施项目贷款贴息管理办法，推动政策落地，引导银行加大投入。

（二）落实扶贫开发配套政策，推动财政金融资源向片区的实质性倾斜。建议推动国家层面建立支持武陵山片区开发的专项基金，加大中央和省级财政转移支付力度，努力解决扶贫贷款贴息、风险补偿、担保基金、奖励等资金不足、落实不够的问题，健全风险保障机制，增强金融支持区域发展和扶贫攻坚服务的正向激励。扩大扶贫贴息贷款政策覆盖范围，与国家武陵山集中连片特困地区扶贫攻坚试点战略相适应，修订相关管理办法，将扶贫贴息贷款政策的重点支持范围从以往的扶贫开发重点县推广至集中连片特困地区县域。酌情调整财政贴息标准和条件，适当提高片区农户贷款、中小企业贴息标准、比例，甚至全额贴息。

（三）完善工作机制与流程，消除政策操作障碍。一是进一步完善扶贫贴息贷款工作流程，提高金融部门参与程度，确保扶贫贷款发放到位。扶贫部门负责贫困户核准、项目库建设和项目认定后，应向银行机构推荐，银行综合考虑信贷管理要求和政策扶持因素确定支持项目和贷款额度，贷款发放到位后，由借款人和放款银行提出贴息申请，提交扶贫办盖章确认后，报送财政部门，由财政部门将贴息资金直接拨付至放款银行。建议将人民银行纳入管理流程，由其负责扶贫贷款和贴息数据的统计与共享，并建立对地方扶贫贴息贷款政策执行效果、贴息资金管理等有关情况的动态评估、考核机制。二是完善民品民贸贷款管理办法。建议财政部、人民银行稳步扩大贴息行范围，逐步将村镇银行、邮储银行、股份制银行等支农、支小作用日渐突出的机构纳入进来。完善民贸民品企业的申报与认定工作机制，建议放宽民贸企业的地域限制，将非民贸县的相关企业也纳入贴息政策范围。

（四）健全涉农奖补政策，增强正向激励和长效机制。一是合理设定涉农贷款增量奖励标准。合理区分纯城市区和非城市区，建议把农业人口占比在60%以上的农业大区的金融机构纳入涉农贷款增量奖励政策范围。调整奖励标准，对于涉农贷款余额占比在90%以上的机构应适当降低增速考核标准，或者以余额占比和增速两项综合考虑的考核标准，以最大限度发挥奖励政策的正向激励作用。二是健全边远乡镇金融服务鼓励和补偿机制。建议地方政府建立相应的风险补偿、财政补贴、税费减免及特殊政策扶持机制，增强对银行业机构到边远金融空白乡镇设立新型农村金融组织机构的长效激励，稳步提高农村地区网点覆盖水平。建议税务部门对边远空白乡镇金融网点实行长期减免税政策，进一步减轻新设网点的成本压力。

（五）加强金融扶贫模式创新，提高信贷扶贫效果。事实证明，“输血式”的财政扶贫难以形成地区经济的可持续发展能力，扶贫资金使用效率低，而引进合适的产业项目，发挥龙头企业带头作用和信用担保作用，能取得较好的扶贫效果，亦能有效降低银行信贷风险，激发银行对金融扶贫工作的积极性。各地政府和金融机构应因地制宜探索开发“公司+农户+基地+扶贫贴息”等产业扶贫信贷模式，改扶贫贴息资金的分散到户为集中设立作专项基金，为银行贷款提供风险保障，大力发展订单农业，提高农业产业化、规模化发展水平。（作者单位：吉首大学商学院）

参考文献：

[1] 黄艳珍.带动武陵山片区区域整合发展的龙凤协作区建设平台的研究.西南交通大学.2012