草根非政府组织发展困境研究

张瑾

摘 要：在政府权力让渡于社会的过程中，我国非政府组织大量涌现，其中草根非政府组织占据越来越大的比例。我国对于草根非政府组织的管理与监督相对落后，草根非政府组织面临着形式与实质上的双重合法性危机、维系组织发展的资源匮乏、组织内部管理混乱和伦理危机等困境。

关键词：草根组织；发展困境；非政府组织

1.绪论

非政府组织，是指依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织。“草根非政府组织”是非政府组织的一种特殊形式，是指由社会基层自发形成的、自下而上的非政府组织，包括挂靠在相应主管单位之下、到民政部注册成为合法组织以及注册为企业的非政府组织和未注册的非政府组织三类。有研究人员的调查显示，未经登记的民间组织大约10倍于登记在册的民间组织数量。虽然草根非政府组织在我国迅速发展，但是普遍规模小、力量薄弱，要承担起政府转移的服务提供职能，还有很多问题有待解决。

2.草根非政府组织现状

2.1 合法性危机

“合法性”可划分为“实质合法性”和“形式合法性”，“形式合法性”是指合乎法律，是一种自上而下的认可，“实质合法性”是指社会成员的认可，是一种自下而上或平行的认可。

2.1.1 形式合法性问题

《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定非政府组织登记需找到业务主管单位，而草根非政府组织在公关方面力量薄弱，使得其无法登记注册，而且业务主管单位通常不愿意给草根组织挂名。双重管理使得非政府组织在获得合法身份之前，必须首先成为某一政府业务部门或者获得授权管理部门的控制对象，加大了非政府组织合法化的难度。非竞争性的规定限制了基层非政府组织的建立和发展空间，催生了更多制度外的草根非政府组织。

此外，除第一类草根非政府组织，后两类都属于“形式不合法”，按照法律应当取缔。政府是否会依法取缔“非法”草根非政府组织不得而知，政府在其中有较大的行政裁量权，对草根组织稳定性构成威胁。

2.1.2 实质合法性问题

草根组织基于公众结社需求产生，存在一定的“实质合法性”，但是，形式上的不合法易导致公众对草根非政府组织的不信任，对“实质上的合法性”构成威胁，对于未在民政部门登记的后两类草根非政府组织，“实质合法性”问题尤为严重。而草根非政府组织还存在其他一些问题，能否有效承担职能受民众怀疑，加重了合法性危机。

2.2 资源匮乏问题

2.2.1 资金来源

大部分草根非政府组织不具有合法性，得不到政府的支持，只能自筹资金，而草根组织能力有限，筹资渠道单一。草根非政府组织的权威性相对较低，加之大部分草根非政府组织不具有形式上的合法性，获取公众信任困难，导致其难以吸引公众捐款。加上公众危机意识日益强烈，草根非政府组织的资金十分有限。此外，个人捐助申请捐款退税过程繁琐，影响民众捐款的积极性。虽然有部分草根组织有能力通过承接项目创造资金，但是大部分草根组织只能依靠外在捐助，依赖外在捐助不是长久之际。

2.2.2 政府支持

政府支持可为草根非政府组织开展活动提供便利，政府对非政府组织采取的是默许态度，只有当组织发展到一定规模，才能引起政府的重视，并试图掌控，这时会提供各种支持。对于刚刚兴起的草根组织，政府的默许就是最大的支持，有的组织甚至得不到政府的支持。

2.2.3 人力资源与技术支持

在人员上，缺乏资金支持的草根非政府组织无法吸引专业人才，专业化水平不高，缺乏经验的草根非政府组织缺乏相关的知识和技术。经调查，有的草根非政府组织工作者与草根组织工作特质有完全不同的情感追求，造成组织价值和目标的分离。

2.2.4 媒体支持

媒体的支持对于草根组织的发展极为重要，与媒体之间良好的关系可以帮助组织塑造良好形象、扩大宣传，增加公信力，吸引公民捐赠，增加资金来源，为组织赢得政府支持，促进草根组织对其他资源的获取。但是，我国草根组织众多且分散在各地，力量单薄，媒体通常不会对某一草根组织进行报道，只有当组织发展到一定规模、具有影响力的时候，才会加以报道。

2.3 内部管理混乱

管理混乱是我国非政府组织发展中普遍存在的问题，在草根非政府组织中尤为严重。

2.3.1 人力资源管理

在人力资源管理上，草根组织经常依赖临时的志愿者，而临时的志愿者缺乏必要的培训，工作也缺乏必要的考核与激励。有志愿者并非出于志愿服务的目的加入组织，做事不尽心尽力，而没有经历培训的志愿者在完成组织任务上也不够专业高效，缺乏考核与激励的志愿者往往得过且过，不同付出的人员得到同等回报使得员工心理产生不公平感，影响工作积极性。而组织文化的宣传不到位，使志愿者对组织的认同度不是很高，对工作的热情难以持续，志愿者无法真正融入组织，不利于组织的发展。

2.3.2 财务管理

在财务管理上，草根组织能力有限，通常缺少专业财务人员进行财务管理，财务制度不健全，没有正规的财务账目，缺少财务风险意识，一般只提供粗线条的财务信息。财务信息披露不充分，缺少监督机制进行制约，使得非政府组织一直处于缺乏监督的真空状态，导致侵吞公益财产的案件频繁发生。

2.4 伦理危机

作为非政府组织，非政府性、非营利性、自愿性、自治性是基本特征。但是，在民政部门登记的草根非政府组织受到民政部门和业务主管单位的双重管控，独立性受限，往往演变为政府权力的一个延伸工具。部分草根组织为维持生存，在无法在民政部门登记注册的情况下，注册成为企业法人，变身为营利组织，有偿提供公益产品，可能演化为追求利润的真正意义上的企业。

中国草根非政府组织倾向于寻求国际资金，而境外资金资助方对资金使用的干涉较多，组织为求发展，往往接受其要求，自主性受到影响，可能偏离了组织本来的愿景。

一些草根组织为了生存发展可能会寻求非正式的行动策略，以换得政府的资源支持。草根组织缺乏完善的监督机制，管理不善的情况下会催生违规筹款、挪用公益基金及捐赠物资等行为，有的草根组织甚至演变为私人牟利的工具。

3.结论

我国草根非政府组织发展迅速，但是面临诸多问题。首先，在法律上往往无法获得合法地位的草根组织往往也存在“实质上的不合法性”问题。此外，自下而上形成的草根组织在资金、人力、技术、政府与媒体支持等资源的获取上能力有限，同时，缺乏经验的草根组织在组织内部的管理上相对混乱。最后，草根组织往往还面临着伦理危机。（作者单位：南京理工大学公务学院）

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