西藏教育治理现代化刍议

◆李华兴孔令先



西藏教育治理现代化刍议

◆李华兴1孔令先2

摘要：基于国内已有相关研究，结合西藏教育实际，文章分析了西藏教育的治理特点、所遵循的原则和价值取向，并基于“管办评分离”的视角提出了实现治理现代化的对策。

关键词：西藏教育；治理现代化；价值取向；实现路径

一、问题的源起

关于“治理”的内涵，全球治理委员会如此界定道：“治理就是公共的或者是私人的个人和部门管理共同事务的各种方法的总和，它既可以包括用行政法律规定的制度和规则去解决涉及共同利益的事情，也可以包括当事人坐在一起用非正式的方法来协调解决共同的利益关系。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。”［1］据此，我们可将教育治理定义如下：国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排或非制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。与传统的自上而下、一元单向的“管理”相比，“治理”强调多元主体参与、合作协商共治。［2］褚宏启教授认为，教育治理具有多元主体民主参与的优越性，具有显著的民主化、法治化、科学化的特征。［3］

伴随着党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，教育治理及其现代化日益成为公共政策话语，引发研究发酵。治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两大基本内容。有学者认为，治理体系现代化要求围绕治理这个中心，构建起确保各治理主体依法履行角色职能的现代化制度体系。治理能力现代化则是要求以治理为中心，提升和保障治理主体的履职能力。因此，教育治理现代化就是建立、健全治理制度为核心的治理体系现代化和改进、完善治理能力的现代化。

由于所处环境特殊，西藏教育治理现代化比之于国内其它地区，有着独特的治理特点、治理原则及价值取向。袁贵仁部长指出：“教育治理现代化要适应国家治理现代化建设，要把握好办学方向，要以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口……”［4］结合袁部长的指示，西藏教育治理现代化的思路是：坚定社会主义办学方向的治理原则，坚持服务社会发展和支撑国家战略的价值取向，实事求是，探索符合“西藏特点”的治理措施，推动多元共治。

二、西藏教育治理的特点及原则

（一）特点

西藏教育治理既有内地教育治理方面存在的共性问题，又有自己的特点。共性上如完善学校内部治理、增强自我管理、落实办学自主权等内容，与众不同之处则有区域特色性、环境复杂性、发展滞后性等特点。

1.区域特色性

恶劣但战略地位十分重要的地理环境，藏族为主体但30多个民族杂居的社会环境，目前发展水平较低但潜力巨大的经济环境，藏文化为中心多元文化交织的文化环境，是对西藏地域特色和人文特色的生动写照。在此基础上的西藏教育治理工作具有了相应的区域特色。

2.环境复杂性

由于历史等因素，西藏经济社会发展表现出经济问题与政治问题交织、现实问题和历史问题交织、民族问题和宗教问题交织、国内问题和国际问题交织的特点。置身于此环境中，西藏教育治理工作任重道远、艰巨复杂。

3.发展滞后性

同内地一样，西藏积极响应中央教育领域综合改革决策部署要求，认真思考对策，狠抓贯彻落实，治理改革工作初见成效。然受限于自然、历史、文化等因素，西藏教育治理改革工作较之于中东部地区，表现出起步晚、步伐慢、力度小、效果不明显等滞后性特点，这影响了西藏教育治理能力的整体提升。

（二）原则

新中国以法律的形式定下了我国教育事业的方向，树立起了我国教育事业发展的社会主义旗帜：教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。［5］社会主义是我国教育的根本性质，是我国教育治理工作必须坚守的基本原则，也是我国教育治理现代化的必由之路。西藏教育治理要牢牢把握住“为谁培养人”的办学宗旨，沿着中国特色社会主义教育之路实现治理现代化。

三、西藏教育治理的价值取向

西藏教育治理不仅有提高教育效能、促进教育公平，促进教育自由、增强教育活力，调高教育效率、形成教育新秩序［6］的一般价值追求，而且有着服务民族及区域发展，服务国家战略的特殊价值取向。

（一）服务西藏经济社会发展

教育为经济社会发展输送各种人才，提供智能保障。由于历史、地理环境等因素，西藏经济社会发展水平很低，安全维稳任务繁重。在西藏工作不仅需要有娴熟的业务能力，也需要有可靠的政治素养。党中央针对民族干部教育提出了“明辨大是大非的立场特别清醒，维护民族团结的行动特别坚定，热爱各族群众的感情特别真诚”的品格要求，这种要求同样适用于一般人才标准。因此，立足于西藏经济社会发展需求，培育“靠得住，用得上，留得下”高素质应用型人才，是西藏教育治理应该坚持的基本价值取向。

（二）传承创新民族优秀文化

各民族的优秀文化共同繁荣了社会主义文化百花园，一起构成了灿烂辉煌的中华文明。藏民族优秀文化是中华文化不可多得的瑰宝，弘扬西藏民族优秀文化，不仅能助建中华民族共有精神家园，还能创造“民族文化生产力”和重塑中国“西藏话语权”。一方面，传承、发展藏民族文化可以发展民族文化生产力，壮大民族文化产业，打造文化经济增长极，最大程度激发民族文化对经济发展的推动作用。另一方面，传承、发展藏民族文化，让藏民族文化走向世界、使世界了解西藏，则十四世达赖集团捏造的“文化灭绝论”等反动舆论将不攻自破，其分裂行径亦将不战而溃。因此，发挥资源优势推动藏民族优秀文化传承、创新，是西藏教育治理应该坚持的重要价值取向。

（三）支撑国家安全发展战略

中央深刻指出：做好西藏工作，事关全面建设小康社会全局，事关中华民族长远生存发展，事关国家安全和领土完整，事关我国国际形象和国际环境。［7］西藏教育治理及其现代化既是教育领域综合改革的重要组成部分，又是全面深化改革的重要组成部分，既是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要环节，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，更是贯彻落实“四个全面”战略部署和实现民族复兴中国梦的重要基点。西藏教育治理工作事关西藏工作大局，进而影响党和国家工作大局，做好这一工作，要有高瞻远瞩的战略思维、果敢决断的战略魄力和持之以恒的战略定力，要立足于当前实际和中华民族长远利益，要自觉将自身改革置于国家战略全局中，要始终把支撑国家安全发展战略作为治理工作的根本价值取向。

四、西藏高校治理现代化的途径

路径即方法，实现西藏教育治理现代化，要以“管办评分离”为中心，完善组织机制，理顺各方关系，增强自我管理，健全制度保障，协调多方参与。

（一）创新教育管理方式

政府是教育治理的主体之一，政府管理改革是“管办评分离”的前提和基础。转变政府职能和加强宏观管理，是创新教育管理方式的重要内容，也是政府放而不乱的保证。

1.转变政府职能

新中国成立以来，在相当长的时间内，政府扮演着“管理员”角色，管理的触角几乎覆盖到了教育生活的每个方面。随着教育现代化步伐的不断加快，“单向行政化”的管理模式日益成为教育发展的羁绊。转变政府理念、明确政府角色定位、多种治理手段并举成为教育治理现代化的首要工作之一。政府部门要加快管理改革，切实树立起服务意识，切实理顺政府、学校和社会的三方关系，自觉从“管理员”变为“服务员”，加快形成精简效能的“服务型”政府。政府部门要进一步扩大简政放权力度，管好该管的、放下该放的、简化该简的，按照国家行政审批改革要求，继续取消和下放行政审批事项，充分保障和落实省级政府教育统筹权和学校办学自主权，始终做到“不越位、不缺位、不错位”。政府部门要充分利用现代技术创新管理方式，在单一行政管理模式中逐渐融入法律法规、规划、政策、公共财政、信息服务等管理手段，善取政策和法律管理之长，发挥多元管理效力。

2.强化宏观管理

政府肩负着确定教育发展方向、目标和标准的重任，为社会多方参与管理提供共同的行动目标和行为规则。［8］从我国教育发展实际来看，我国学校的自主管理能力尚弱、自我管理机制尚不健全，社会、市场和相关中介组织发育相对不成熟，多元主体利益分歧、目标分化，治理活动碎片化等问题较为突出，因此，充分发挥政府治理宏观管理作用不可或缺。政府宏观作用主要体现在把握教育重大问题原则上。政府通过制定教育方针、教育政策及配套管理措施，实现对教育发展的宏观指导，对教育政策执行的宏观监督，对教育改革的统筹推进。做好宏观管理，政府要处理好“分权”和“集权”的关系。一方面，政府要积极推进简政放权，将属于学校和社会的权利事项，不折扣的“移交”给学校和社会。另一方面，政府要充分利用好“指挥棒”，加强督政、督学、检测三位一体的督导体系建设，强化教育相关组织运营的事前指导、事中监督和事后验收。

（二）建立现代学校制度

学校是教育治理的重要主体，也是“管办评分离”的重要载体。完善内部治理结构和推进依法办学，是政府放权的基础，也是形成学校自我管理能力的保障。

1.完善内部治理结构

袁贵仁部长指出：“学校形成自我约束、自我规范的内部管理机制和监督制约机制，形成有效自我管理能力，是政府放权的前提”。［9］对公办学校，要完善和发展党委领导下的决策制度、治学制度和监督制度。高校要建立健全党委领导下校长负责制为核心的高校决策制度，充分发挥校党委的思想路线方针的决策权与校长为首的校务委员会的行政事务决策权；建立健全教授治学为核心的高校治学制度，完善学术委员会制度，保障专家和学者教学、治学的权威学术权力；建立健全民主管理为核心的高校监督制度，最大程度调动师生员工的积极性，保障教职工代表大会、教育工会、学生会、学生社团等师生员工组织行使对学校各项治理活动的参与权与监督权。［10］中小学要加强基层党组织建设，实行好校长负责制及教职工代表大会、家长委员会等制度，确保决策公开、民主有道、结果公平。对民办学校，要加强党的基层组织建设，发挥党组织的政治核心作用，积极推动学校理事机构改革，推动学校决策规范化、制度化。

2.推进依法办学

法制是教育组织权利运营的有效保障，建立健全的学校法制体系是增强学校自我管理能力的有效保障，也是教育治理现代化对学校治理改革的要求之一。一方面，各级教育行政部门要根据中央和上级教育管理部门关于依法治校的指示、部署结合本区实际，制定出符合区域特点的依法治校指标体系，形成考核办法、考核标准，为多元主体参与督教、评教提供依据。同时，加大对学校依法治校决策落实、依法治校能力及效果的督查力度，推动依法治校决策落地生根、开花结果。另一方面，各级各类学校要自觉在《中华人民共和国教育法》授权范围内，结合学校实际，尽快构建起学校章程为核心的内部法制体系，切实保障教师、学生合法权益，为学校依法行政、合法履职提供有力法制保障。

（三）引导社会评教

社会评教是教育治理改革的重要内容，也是“管办评分离”的重要环节。客观、公正的社会评价和公众监督，是政府有效决策和学校工作改进的有益参考，对教育治理现代化有重要导向作用。

1.重视社会评价

社会是教育发展的“温床”，也是教育质量的“验金石”。随着教育的发展，集“运动员”、“裁判员”和“解说员”三种角色于一身，有“自办自评”之嫌的官方评价模式越来越不能令人信服。这种评教模式不利于教育组织及时发现自身问题，不利于教育部门及教育体系发展完善，不利于教育事业健康持续发展。然一般性社会教育评价机构难以获取官方权威教育指标及发展数据，不能做出权威教育监测评价，其教育监测评价也失去了较强的社会公信力。因此，探索建立中国特色教育质量监测评价办法，建立健全政府、行业、企业和第三方机构深度参与的职业教育质量监测评估体系，发挥社会组织、中介机构的教育评价作用成为时代的呼唤和必然的趋势。启动政府、学校、社会三方协作，政府为中立性、专业性及非营利性社会第三方检测评价机构提供教育发展权威数据，委托其进行教育监测评价活动，同时，政府与学校或单独或联合组建层级教育检测评价机构，与社会第三方进行比对、互动和监督，可以实现检测评价最优化。

2.发挥公众监督

受教育者源自于普通大众，又服务于社会公众，因此，公众不仅是教育发展的见证者，也是教育影响的承受者。群众的眼睛是雪亮的，这是颠扑不破的公理。预防腐败的最好方法是让权力在阳光下运行，而社会监督和公众监督便是这生产阳光的“向日葵”。教育组织要积极广开言路，拓宽多方参与教育治理的渠道，为社会各方广泛参与、大胆批评、正确评教提供门道，做好保障。因此，教育管理部门及各级各类学校要按照“公开为原则，不公开为例外”的要求，建立起定期、不定期信息公开制度，建立起权力清单制度，及时把涉及相关方利益的教育信息依法、全面、准确、完整地公之于众，不断提高政务和校务公开水平，进一步加强职能公开、依据公开、程序公开、结果公开、监督公开，让教育组织运营过程全程式阳光化、透明化、公开化。对于社会评价意见和公众回声应高度重视，及时查漏补缺，及时向社会反馈采纳情况，自觉接受社会各方监督质疑、批评指正。

西藏教育治理现代化任务艰巨、使命光荣、意义重大，党和政府要充分发挥统筹协调和团结带领作用，把握好政治原则，坚守住价值取向，创新出有效措施，不断完善治理体系，不断提高治理能力，持续推进西藏治理现代化！

参考文献：

［1］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.牛津：牛津大学出版社，1995：23.

［2］瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系推进治理能力现代化［J］.中国高教研究，2014（1）.

［3］褚宏启.教育治理：以共治求善治［J］.教育研究，2014（10）.

［4］袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化［J］.中国高等教育，2014 （5）.

［5］中华人民共和国教育法（第5条）.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报［J］.1995（3）.

［6］褚宏启.教育治理：以共治求善治［J］.教育研究，2014（10）.

［7］胡锦涛.在第五次西藏工作座谈会上的讲话［N］.人民日报，2010-1-23（01）.

［8］魏海苓，孙远雷.论治理视野下的教育行政管理体制改革［J］.辽宁教育研究，2006（6）.

［9］袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化［J］.中国高等教育，2014（5）.

［10］顾海良.完善内部治理结构建设现代大学制度［J］.中国高等教育，2010（Z3）.

※本文系2014年教育部人文社会科学研究西藏项目“西藏高等教育内涵式发展研究——基于人才培养特色建设的视角”（项目号：14XZJC880002）和西藏大学2015年度专项研究任务依法治校研究项目“依法治校评估指标体系构建及整体推进研究——以西藏大学为例”（项目号：ZDZXYFZX1506）的阶段性成果之一。

责任编辑：韩秀梅

作者单位：1西藏大学思政部2西藏大学组织部