万里同志对我国政治体制改革的贡献

吴美华

(中国人民大学 马克思主义学院，北京　100872)



万里同志对我国政治体制改革的贡献

吴美华

(中国人民大学 马克思主义学院，北京100872)

摘要：万里同志不仅是我国经济体制改革的先行者，而且是我国政治体制改革的推动者。他提出决策也要实行“双百”方针，并率先提出对决策体制来一番彻底改革，排除决策的人治色彩，树立新的决策意识和决策方法。他以决策的民主化、科学化为切入点，指出了政治体制的主要弊端。万里同志为完善和发展人民代表大会制度，尤其是为人大工作走向法制化、制度化、规范化做了大量开创性工作，主要是：更加注重立法规划、突出立法重点；更加重视执法检查监督工作；更加注重加强人大自身建设等。

关键词：政治体制改革；决策机制；人民代表大会制度；理论创新；实践创新

我国的改革是从经济体制改革开始的，而经济体制改革又是首先在农村取得突破的。万里同志作为我国改革开放事业的积极倡导者和领导骨干，他为中国农村经济体制改革作出的贡献早已为世人称道，而他对我国政治体制改革作出的贡献却鲜为人知。本文着重阐述万里同志对我国政治体制改革的贡献，主要是他在担任国务院副总理期间关于决策体制改革的精辟论述；他在担任第七届全国人大常委会委员长期间，对我国人民代表大会制度的理论创新和实践创新。

一、率先提出对决策体制来一番彻底改革

党的十一届三中全会之后，基于“文化大革命”的沉痛教训，万里同志十分关注我国的民主法制建设，70年代末80年代初，他就鲜明地提出要加强社会主义民主和法制。1979年12月25日，他在安徽省第五届人民代表大会第二次会议上的报告中指出：“实现社会主义现代化，必须同时实现政治民主化。”[1]1461986年2月25日，他在全国政法工作会议上的讲话又指出：“发展民主与健全法制，是我们国家的一件根本大事，是一项根本建设。”[1]478他认为，高度的社会主义民主和健全的社会主义法制，是完善社会主义制度的根本保证，是经济体制改革顺利进行的根本保证，是我们国家长治久安的根本保证。他针对党内长期存在的“以言代法”问题，澄清了党是不是可以超越于法律之上，法大还是权大，法大还是党委书记大，有了政策没有法律是不是也可以一样工作等糊涂观念。他强调，要建设民主与法制的社会，必须坚决维护宪法和法律的尊严，任何人、任何组织都要在宪法和法律允许的范围内活动，不能搞“以言代法”“以权代法”“权大于法”。此后，他在许多场合反复重申这个观点。

1986年7月31日，时任中央政治局委员、国务院副总理的万里同志在第一次全国软科学研究工作座谈会上发表了一个重要讲话，题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》。他分析了软科学在我国兴起的政治环境、经济条件、科学基础和社会基础，尖锐地指出：“决策的民主化和科学化在我国仍然没有受到应有的重视。这有传统价值观方面的障碍，同时也从一个重要的侧面反映了我国政治体制方面存在的问题。”[1]519他认为“我国政治体制上的一个重要弊病，就是领导权力过分集中，决策制度不健全。因此，政治体制改革的一个极为重要的方面，就是要充分发挥社会主义民主，真正实行决策的民主化和科学化”[1]519。这种一针见血的分析，字字千钧、切中时弊。在讲话中，万里同志提出了一个非常重要的观点，这就是决策也要实行“双百”方针。他指出：“为了创造民主、平等、协商的政治环境，必须坚定不移地执行‘百花齐放、百家争鸣’的方针，不但对科学技术、文学艺术实行这样的方针，对政策研究、决策研究也要实行这个方针。不但对自然科学要实行这个方针，对社会科学也要实行这个方针。这个方针应该是我国政治生活、思想理论、文化建设中坚定不移的战略方针。这是社会主义高度民主的重要标志。”[1]526万里同志说，“双百”方针不能得到贯彻的一个重要原因，是过去往往把政治问题理解为“反党”“反社会主义”“反革命”，这样的概念带来很大的副作用。事实上，在许多场合下，学术问题与政治问题确实是很难分开的。“所以，关键不在于把学术问题和政治问题分开，而在于对政治问题，对决策研究本身，也应该实行‘双百’方针。所有的政治问题、政策问题，都是应当进行研究的，在没有作出决定之前，都是可以讨论、可以争鸣的。不要对不同意见、不同观点，再像过去那样‘上纲上线’、‘围攻批判’。”[1]527他还说：“如果在人民内部政治问题不能争鸣，只能领导人独鸣，又谈得上什么‘高度民主’呢？我认为，我们应该广开言路，破除言禁，把宪法规定的言论自由切实付诸实施。”[1]528在这篇讲话中他郑重提出，排除决策的人治色彩，改变封建社会遗留下来的落后愚昧的决策意识和决策方法，对决策体制来一番彻底的改革，树立新的决策意识和决策方法。

20世纪80年代中期，正是我国改革开放突飞猛进的年代。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中提出了政治体制改革的命题。1986年，邓小平同志明确提出，要在深入进行经济体制改革的同时，同步进行政治体制改革，他在当年的讲话中有二十多次提到政治体制改革。客观地说，当时虽然党内外关于政治体制改革的呼声渐高，中央也成立了相关机构进行研讨，但就全党而言，还处于探索而非实施阶段，并没有把政治体制改革正式提上日程，一些人或心存疑虑，或等待观望，或无所适从。万里同志以一个无产阶级政治家的高度敏锐和坦荡胸怀，率先发出对决策体制来一番彻底改革的呼声，无疑具有强大的冲击力。他以决策的民主化、科学化为切入点，指出了政治体制的主要弊端，揭示了政治体制改革的核心问题，打开了人们的思想禁锢，促进了全党思想的进一步解放。正如国务院原副总理田纪云同志所说“这篇讲话不啻于一声惊雷，振聋发聩，在党内外引起了强烈反响”。邓小平同志看完这篇讲话，未改一字便提笔批示：“很好，全文发表!”半个月后，这篇讲话全文发表在1986年8月15日的《人民日报》上。据说，陈云同志也曾批阅了这个讲话稿，他写道：“这个讲话，解决了我们党多年来没有解决的一个重要问题。”

万里同志的这个讲话，体现了他对我国政治体制改革的深邃思考，为党的十三大制定政治体制改革方案提供了思想和舆论准备，党的十三大报告以及后来的十四大报告都把决策的民主化和科学化确定为政治体制改革必须加以解决的一个重要课题，从而推动了改革的重点逐渐从农村转向城市，由经济体制改革向政治体制改革以及各方面改革延伸。万里同志的这个讲话最直接的意义是揭开了软科学在我国发展的序幕，使其方兴未艾。当年他提出的许多建议，包括建立和完善科技、经济、社会的统计指标体系和统计制度，建立各种信息和数据的服务系统，健全各种保密和解密的制度，尽可能把各种信息和数据以及可能得到的世界各国的信息，送到需要者手上，成为全民的财产等，都对软科学的发展起到了具体的指导作用，至今依然有着重要的现实意义。

当前，个别领导班子和领导干部凭经验拍脑袋决策的事情仍时有发生，这种决策失误带来的损失不亚于腐败。科学决策、民主决策不仅仅是观念问题、方法问题，更是制度问题、机制问题。从根本上说，就是要坚持民主集中制，建立健全决策的支持系统、咨询系统、监督系统、评价系统、反馈系统，真正把决策变成集思广益的、有科学依据的、有制度保证的过程。各级党和政府尤其要积极应对互联网时代的新挑战，重视网络舆情，追踪社会热点，回应民意诉求，善于运用大数据，不断提高治国理政的能力和水平。

二、扎实推进人大工作走向法制化、制度化、规范化

政治体制改革的重要内容之一，是健全和完善人民代表大会制度。建立于新中国成立初期的人民代表大会制度，是中国特色社会主义的根本政治制度。它经历了曲折的发展，党的十一届三中全会之后重新焕发了活力。党的十三大就实施政治体制改革作出部署，并就完善人民代表大会制度提出具体要求。1984年，中国全国人大正式加入各国议会联盟，开启了人大对外交往的新局面，也使人大工作面临更多的挑战。

1988年4月，在七届全国人大一次会议上，万里同志众望所归当选全国人大常委会委员长。同月，任全国人大常委会党组书记。从1988年至1993年卸任，在5年的任期中，万里同志发挥了承前启后的作用，为完善和发展人民代表大会制度，尤其是为人大工作走向法制化、制度化、规范化做了大量开创性工作。万里同志上任伊始，就明确提出了人大工作的主旨。1988年4月13日，他在七届全国人大第一次会议闭幕会上的讲话指出：七届全国人大要根据党在社会主义初级阶段的基本路线，认真履行宪法和法律赋予的职责，进一步发挥最高国家权力机关的作用，把“保证和促进改革”作为人大的首要职责，把加强社会主义民主和法制建设作为人大的中心任务，围绕发展社会主义商品经济和建设社会主义民主政治这两个改革的主题，推进民主法制建设和各项工作。《万里文选》收入的重要文章、讲话、谈话，专门讲人大工作的就有12篇。在万里同志的主持下，七届全国人大及其常委会在如下方面取得了重大突破和长足进展。

一是更加注重立法规划、突出立法重点。立法权是人大的基本职权，立法工作是全国人大及其常委会的首要任务。改革开放以来，人大制度建设和人大工作首先是在立法工作上打开局面的，1979年2月成立了全国人大常委会法制委员会，五届、六届全国人大先后修改了宪法，制定了刑法、刑诉法、选举法等一批重要法律。七届全国人大立法工作的一大特色，是更加注重立法规划、突出立法重点。1988年4月，万里同志在七届全国人大常委会第一次会议上提出：“本届人大的立法工作，需要有一个统盘考虑。各个专门委员会从现在起，就要着手征求各有关部门和社会各方面的意见，提出自己的设想。本届常委会，要争取在第二次会议上，制定出一个五年立法规划，然后有计划、有步骤地进行，成熟一个，制定一个。”[1]584同年7月，七届全国人大常委会第二次会议把“立法工作要制定规划，抓住重点，有计划、有步骤地进行”列入工作要点。在这次会议上，全国人大法律委员会还提出了《关于五年立法规划的初步设想》。1991年11月，报经中央同意的《全国人大常委会立法规划(1991年10月—1993年3月)》正式出台，这是全国人大常委会的第一个立法规划。与此同时，七届全国人大常委会开始研究如何调整立法程序，并着手《立法法》的起草工作，这为2000年3月九届全国人大三次会议通过《中华人民共和国立法法》(自2000年7月1日起施行)做了必要的前期准备。七届全国人大及其常委会始终重视制定有关经济建设和改革开放方面的法律，先后制定了全民所有制工业企业法、中外合作经营企业法、外商投资企业和外国企业所得税法、海商法、税收征收管理法、产品质量法等对经济建设和改革开放具有重大影响的法律。特别要提到的是，当时虽然还没有“社会建设”、“生态文明建设”的明确提法，但是七届全国人大已经把制定保障公民权利、解决民生问题和生态问题的法律放在了十分重要的位置。在万里同志的主持下，制定了传染病防治法、集会游行示威法、著作权法、归侨侨眷权益保护法、残疾人保障法、未成年人保护法、工会法、妇女权益保障法，以及野生动物保护法、环境保护法等一系列法律。为全面准确贯彻“一国两制”方针，还通过了香港特别行政区基本法、起草了澳门特别行政区基本法。5年间，七届全国人大及其常委会除通过了宪法修正案外，共通过59个法律和27个关于法律问题的决定。立法数量之多，立法质量之高，都在人大立法史上留下了浓墨重彩的一笔。邓小平同志南方谈话发表后，为促进发展社会主义市场经济、推动改革开放和民主法制建设，在万里同志的主持下，1992年7月召开的七届全国人大常委会第二十六次会议，还专门授予深圳立法权，使得地方立法权得到进一步延伸。

二是更加重视执法检查监督工作。监督是人大的重要职权，人大监督就其性质而言属于国家权力监督，就其内容而言包括法律监督和工作监督，人大监督职能发挥得如何，往往是衡量人民代表大会制度是否健全的重要指标。以往人大工作的一个薄弱环节就是监督职能落实不到位，因此有人戏称人大是“橡皮图章”，一些人大代表也说，人大立法成绩很大，监督工作不力。为改变这种状况，万里同志提出，要加强宪法赋予人大的法律监督职能，人大常委会不仅要加强立法，还要加强法律监督和工作监督。1988年4月13日，他在七届全国人大常委会第一次会议上的讲话专门就人大开展监督工作提出要求，强调必须依照宪法和法律办事，要研究和制定进行监督的具体办法和程序，明确监督的内容和方式，使监督工作逐步走向制度化、法律化。89政治风波之后，面对腐败滋生蔓延的局面，万里同志大声疾呼：不发挥人大的监督作用不行，不发挥民主党派的监督作用不行，不发挥人民群众的监督作用不行。万里同志认为，执法检查和制定法律同等重要。1992年2月，在七届全国人大常委会第二十四次会议上,他提出：“一定要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位，对所有法律的实施情况，都要进行检查监督，特别是要加强对宪法实施的检查监督。”[1]615万里同志提议，每次人大常委会开会，都要有一个到两个法律执行情况的检查汇报，把它列入会议议程，这要作为一项制度坚持下去。从此以后，开展执法检查并且在人大常委会会议上听取和审议一到两个执法检查报告就作为一项制度被固定下来，成为人大常委会工作的新常态。万里同志还要求，各报纸特别是《法制日报》要经常登一些法律的执行情况，对执法检查要大张旗鼓地宣传，以增强各级党政部门和各个方面的执法观念。据统计，七届全国人大及其常委会任期内，共对31件法律和6个决定的执行情况组织开展了53次执法检查，反响之大、效果之好值得充分肯定。如何把人大监督以法律形式固定下来，使其有法可依，也曾是万里同志经常考虑的问题之一，他为此作出了应有的努力。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出：“建议全国人大常委会拟定工作监督和法律监督的监督法。”[2]935据此，全国人大办公厅起草了监督法，遗憾的是由于各种原因当时没能出台。直到2006年8月，第十届全国人大常委会第二十三次会议才正式通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(自2007年1月1日起施行)，人大监督终于有了法律依据。

三是更加注重加强人大自身建设。加强人大自身建设是发挥人大职能、提高人大工作水平的前提。万里同志特别强调，要适应新形势新任务，加强人大自身建设，加强人大机关的制度建设，提高人大工作的效率和水平。一段时间以来，人们只知道人大在人民大会堂开会，却不知道闭会以后全国人大常委会在哪里办公，也就是说，人民找不到人大。针对人民群众的这个反映，万里同志提议，由委员长会议作出决定，在人民大会堂南门挂牌办公。1989年7月15日，一块由紫铜铸成的写有“中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会”字样的牌子，悬挂在人民大会堂南门外的圆柱上，这是我国最高权力机关的常设机构第一次公开挂牌办公。时值89年政治风波刚刚平息之后，其意义非同寻常。在万里同志的倡导下，人大还恢复了人民来访接待室，加强对人民来信来访处理情况的检查，进一步密切了人大与群众的联系。加强各专门委员会的工作和办事机构的建设，是搞好人大自身建设的一项重要措施。在万里同志主持下，七届全国人大着手健全全国人大的各项工作制度。1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》。此外，还通过了全国人民代表大会民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、外事委员会、代表资格审查委员会议事规则，以及全国人大常委会新闻发布会工作规则等。这样就使得人大每一项职权的行使都有章可循，议事的程序都规范有序，同时发挥了各专门委员会专业性和经常性的优势，进一步提高了全国人民代表大会及其常委会的开放程度。1992年4月，七届全国人大五次会议还通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，这标志着我国各级人大代表工作进入规范化发展阶段。

如果说改革开放初期是人大工作的恢复期，那么党的十三大之后就是人大工作的巩固期、发展期和创新期。在发生苏东剧变、89年政治风波的国际国内大背景下，在改革与障碍并存、希望与困难同在的大环境里，特别是在政治体制改革其他方面基本处于停滞状态下，万里同志身体力行地积极维护和推进我国人民代表大会制度的发展完善，为人民代表大会制度走向法制化、制度化、规范化奠定了坚实的基础，在中国民主政治建设史上留下了深深的印记。他作为杰出的无产阶级政治家的确实至名归。

人民代表大会制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，作为社会主义民主政治的重要标志和载体，具有深厚的基础和强大的生命力。我们坚持“三个自信”，贯彻落实习近平总书记提出的“四个全面”战略部署，就要把人民代表大会制度坚持好、维护好、发展好，让它更具生机活力，从而更好地发挥人民代表大会制度在支撑国家治理体系和治理能力方面的作用。

参考文献：

[1]万里.万里文选[M].北京：人民出版社，1995.

[2]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编:中[M].北京：人民出版社，1991.

(责任编辑刘自强)

The Contribution of Comrade Wan Li to the Reform of Our Country's Political System

WU Mei-hua

(School of Marxism, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Abstract：As both the promoter and facilitator for China's economic and political reforms, Comrade Wan Li pioneered a thorough reform of the decision-making system with the "double hundred" policy to exclude personal nature and establish a new awareness and method in decision-making which is scientific and democratic to strike the highly centralized leadership system. In order to improve and develop the people's congress system to be institutionalized and standardized, he also did a lot of pathbreaking work including paying more attention to the legislative plan to highlight the legislative priorities, emphasizing the inspection and supervision of legislative implementation, and strengthening the systematic construction of the NPC itself.

Key words：political reform; decision-making mechanism; People's Congress system; theoretical innovation; practical innovation

中图分类号：D60

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2016)02-0040-04

作者简介：吴美华(1951- )，女，北京人，中国人民大学马克思主义学院教授，博士，博士生导师，主要从事党的学说和党的建设、当代中国政党和中国政治研究。

收稿日期：2015-12-07