中美国家地质公园的规划建设比较研究

黄郑涛，姜涛，黄艳，范露元，陈其兵*，李西

中美国家地质公园的规划建设比较研究

黄郑涛，姜涛，黄艳，范露元，陈其兵*，李西

（四川农业大学风景园林学院，成都611130）

通过对中国地质公园和美国地质公园规划建设的调查研究，分析两者的管理体制、规划机构、规划建设的内容等，指出我国地质公园规划建设方面的不足，在对比中国和美国国家地质公园规划建设差异性的同时，指出我国地质公园规划建设的努力方向。

中国；美国；地质公园；国家地质公园；规划建设；比较研究

国家公园（National Park）的概念来源于美国，从1872年美国建立第一座黄石国家公园（Yellowstone National Park）开始，加拿大、英国、澳大利亚、新西兰等世界多个国家和地区先后建立了自己的国家公园与保护地体系。作为世界自然保护联盟（IUCN）保护区的一种类型，国家公园是大面积的自然或接近自然的区域，其建立目的是为了保护大规模(大尺度)的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性；它们提供了环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娱乐和参观机会的基础[1]。经过100多年的发展，截止2014年初，根据IUCN的统计数据，已经有超过150个国家和地区建立了5 000多处符合IUCN标准的国家公园。国家公园的保护内容丰富，其中就包括以地质遗迹为主要保护内容的国家地质公园，为便于中国地质公园与美国国家公园的比较，下文中均以美国国家地质公园作为该类型的美国国家公园的简称。

关于地质公园（National Geopark）的概念，目前还没有统一的定义，但其内涵是比较清楚的，即以地质遗迹景观为主体，兼具保护和旅游开发的目的，融合自然景观和文化景观的可以进行教育、科学、文化等活动的独特自然区域。我国是最早推动地质公园建设的国家之一，1999年联合国教科文组织通过了“世界地质公园计划”（UNESCO Geopark Program）的议程，2000年国土资源部发出了《关于申报地质公园的通知》，2001年首批11处国家地质公园名单公布[2]。截止2014年初，国土资源部共批准了7批240处国家地质公园。到2013年底，共有29处世界地质公园，占联合国教科文组织批准的世界地质公园数量的四分之一左右[3]。

从管理目标来看，地质公园的建立主要是为了保护地质遗迹、开展地学旅游与科普教育等，这与美国国家地质公园的自然保护和公众娱乐的两大目标基本保持一致[4]。从保护内容看，美国国家公园涵盖了自然遗迹和人类文化遗迹，当然包括地质遗迹在内，如黄石国家公园就是以地质遗迹（地热、火山景观等）为特色的国家地质公园，地质公园则是专门保护地质遗迹的国家地质公园，因此，地质公园可以看成是一种特殊的国家公园类型。由于发展历史，保护对象、文化背景、经济社会发展状况等差异，我国地质公园和美国国家地质公园在规划建设方面存在着一些差异，在对比探究这种差异的同时，提出我国地质公园规划建设方面的问题和发展建议，对于我国地质公园规划建设领域的发展具有重要的启示意义。

1 美国的国家地质公园规划建设

1.1 管理体制

美国国家地质公园采用的是中央集权的管理模式，实行自上而下的垂直管理并辅以其他部门的合作和民间机构的参与。其国家地质公园体系经历了1916年的国家地质公园管理局的建立（NPS）、1970年的通用权威法案、1978年的红木修正法案和1995年的克林顿总统改革等，目前已形成全面而系统的国家地质公园管理体系。国家地质公园管理局总部设在华盛顿，负责全美国家地质公园的管理、监督和政策制定等，设立局长1名，副局长1名，局长助理5名，其中专业服务部门的助理负责战略规划、土地、远景规划设计和建设等方面的事务。总局下设7个分局，分别为阿拉斯加分局、中部山区分局、中西部分局、国家首都分局、东北分局、太平洋及西部分局和东南部分局，每座国家地质公园实行园长负责制，并由其具体负责公园的综合管理事务[5]。三级垂直管理，分工明确，工作范围清楚，强化了对国家地质公园的规划建设与管理。

1.2 规划机构

1971年，国家地质公园管理局下属的丹佛规划设计中心成立，标准着美国国家地质公园规划体系初步形成。美国的国家地质公园规划设计一般由该中心全权负责，具有相当的垄断性。丹佛规划设计中心目前有600多名职员，其中涵盖了风景园林、生态学、生物学、地质学、水文学、气象学、经济学、社会学、人类学等与国家地质公园的规划设计相关的各类专家学者。其规划和监督均由丹佛中心全权负责，由于美国国家地质公园的规划体制具有广泛的公众参与机制，其规划成果会向公园所在的地区公众广泛征求意见和建议，规划设计到达了科学性和公开性的结合，一方面保证了规划的质量，另一方面避免了违规和破坏环境的事情发生[6]。

1.3 规划建设的主要内容

美国国家地质公园的规划设计开始于20世纪初对黄石国家地质公园的规划，当时公园管理部门系统地对公园里的一些基础服务和游憩设施进行规划建设，随后其他一些公园也开始进行规划，但直到20世纪30年代国家地质公园的系统规划才得以全面实施[7]。总体来说，美国国家地质公园规划建设经过了物质形态规划（Master Plan）、综合行动阶段（Comprehensive Action Plan）和决策体系阶段（Framework of Decision Making）三个阶段，目前美国国家地质公园规划的决策体系包括总体管理规划、战略规划、实施计划和年度执行计划四个部分，这四个部分层次清晰，分工明确，可操作性强，不同层次的部分解决不同的问题，总体管理计划主要解决目标确定的问题，战略规划主要解决项目的优先顺序问题，实施计划解决资金落实情况下项目实施问题，年度完成计划在具体操作层次提供一种逻辑性强的、有据可循的和理性的决策模式[8]。

2 我国的地质公园规划建设

2.1 管理体制

我国的地质公园管理主要采用政府主导的管理体制。按照级别我国的地质公园分为国家地质公园、省级地质公园和市级地质公园三类。全国范围内，国土资源部负责对地质公园进行业务指导和工作监督，地质公园所在地的政府或政府主管机构负责对地质公园的日常管理工作。另外，我国国家地质公园的申报和审批工作也一直是由国土资源部地质环境司负责的，2015年5月改革后地质公园的规划审批权下放到省级国土资源部门。

2.2 规划机构

我国的地质公园规划目前没有统一的编制机构，根据国土资源部2010年发布的《国家地质公园规划编制技术要求》附件的规定，我国地质公园的规划工作由地质公园属地地方政府和省级国土资源管理部门联合主持，以委托或招标方式进行。附件同时规定地质公园的编制人员必须是多学科的技术人员组成，包括地质、城市规划、风景区规划、土地利用规划和生态学等专业，并对规划单位的工作经验与成果、人员组成和管理体系等报送省级国土资源管理部门审定。

2.3 规划建设的主要内容

我国地质公园的规划建设是伴随着地质公园日益增加的申报与审批需求而发展的。2000年，国土资源部发布了《国家地质公园总体规划工作指南（试行）》。2002年，国土资源部主持编制了《中国国家地质公园建设技术要求和工作指南（试行）》，这是一部综合性的指导地质公园规划、建设、管理等的指南。2003年，国土资源部在申报地质公园提交的材料中增加了地质公园建设实施方案和地质博物馆建设的方案[2]。2010年国土资源部发布了《国家地质公园规划编制技术要求》，这些指南和技术要求对地质公园的规划建设起到了一定的指导和推动作用。2015年，国土资源部发文要求将按照《国家地质公园建设标准》和《国家地质公园资格验收标准》等开展地质公园的遗迹保护和公园规划建设。

目前我国的地质公园规划主要分为前期调研基础上的综合考察报告、地质公园总体规划、地质公园建设规划和地质公园各类设施的工程设计等内容。以地质公园总体规划为例，其规划内容包括规划依据、规划范围、社会经济条件分析、旅游开发条件分析、旅游可行性分析、旅游资源评价、地质遗迹和景观保护、科普解说规划、环境保护规划、环境容量控制、旅游市场分析、道路和服务基础服务设施规划、效益分析、社会经济调控等。

2.4 我国地质公园规划建设的主要问题

2.4.1 规划建设的技术标准不健全，不能满足规划建设的实际需求

成熟的管理技术标准是促进地质公园事业健康持续发展的重要标志。目前我国地质公园规划建设的主要技术标准主要是国土资源部发布的《国家地质公园建设标准》、《国家地质公园资格验收标准》、《国家地质公园规划编制技术要求》等，不论从法律地位来看，还是从内容和操作性等方面看都远远不能满足地质公园规划建设中遇到的各种实际问题和要求。如在地质公园的基本术语、地质公园的命名方法、地质公园博物馆设计、地质公园规划和管理等方面仍然缺乏具有法律效力的规范和技术标准。

2.4.2 规划建设和管理单位繁多，不利于对地质公园的统一保护与管理

我国的地质公园有很多也是自然保护区、森林公园、风景名胜区甚至世界遗产，对于每一种类型，他们都有着自己的规划设计要求和建设规范，这些不同类型的保护区在空间上多有重叠，对于地质公园规划的目标和建设内容往往存在矛盾和利益冲突之处，也会降低规划成果的执行力。同时，我国的地质公园产权管理的界限模糊，地质公园除了受到国土资源部门管理外，还受到其他林业、水利、建设等部门的行业管理，这就造成了多头管理和条块分割的严重问题，对于地质公园进行合理的规划建设造成隐患。

2.4.3 规划编制的单位和组成人员多样化，规划成果的质量参差不齐

我国目前的地质公园规划编制单位往往由地质公园管理单位委派或公开招投标确定，由于缺乏统一的对地质公园规划编制单位的遴选标准，这就容易造成规划编制单位和其组成人员的多样性。地质公园规划作为一个复杂的系统工程，需要地质学、生态学、地理学、园林学、旅游学、社会学等多学科背景人员的参与，并确定合理的分工和合作机制，但从实践来看，虽然有的地质公园规划具有多学科背景，但并没有有效发挥多学科的背景优势，使地质公园规划等同于一般的主题公园和旅游景区规划，或者规划的内容过于偏重于资源评价、旅游开发等单个方面，造成了规划成果的参差不齐和缺乏可操作性等。

2.4.4 规划建设的理论和方法不完善，规划成果缺少公众参与

地质公园规划作为新兴事物，其目前尚缺乏完整的理论和方法体系，但十几年的地质公园规划编制实践给该领域提供了丰富的理论经验。同时，地质公园作为一类以地质遗迹为主的自然保护区和国家地质公园类型，可以借用相关领域成熟的理论和方法体系，并与自身的特点相结合来丰富和完善地质公园的规划理论体系。如旅游地学学科的发展就是融合旅游学和地质学等学科的理论和地质遗迹保护的实践而发展起来的。又如地质公园规划可以借鉴自然保护区、森林公园、世界自然遗产、风景名胜区中的规划建设理念和措施来保护地质公园的地质遗迹。另外，我国地质公园规划成果的公众参与程度低，这在一定程度上造成了周边具有成熟社区聚落的地质公园社区利益的被忽视。

3 我国地质公园和美国国家地质公园规划建设的差异

我国地质公园和美国国家地质公园规划建设的差异性是较为明显的：（1）是两者所处的阶段不同[9]。美国国家地质公园从建立至今已经发展了140多年，具备了健全系统的法律和规划建设体系，其国家地质公园规划建设已经进入了稳步建设的成熟阶段，而我国的地质公园规划才走过了15年的历史，处于快速发展的起步阶段。（2）是规划建设的法律保障不同。美国国家地质公园规划建设的重要特点就是其规划建设的程序和内容都是以法律为依据，这既保证了规划建设的合法性，又保证了规划建设的有效实施。我国地质公园目前尚未出台专门的法律法规，这很大程度上影响了地质公园规划建设的实施。（3）是规划建设的侧重点不同。美国国家地质公园强调在保护的基础上对游客游憩体验的规划[10]，其规划建设中形成的许多理论如游憩机会谱理论（ROS）、游人体验与资源保护方法（VERP）等都是与游客游憩需求有关的理论。而我国地质公园规划建设强调景区和景点的规划，便于开展地质景观旅游与地学科普教育。（4）是规划建设的可操作性不同。美国国家地质公园规划建设不仅具有层次性和深度性，而且其规划面向管理，规划具有明确的目标指向，这都对规划建设成果的有效实施奠定了良好的基础，使得规划建设成果具有较强的可操作性。而我国的地质公园规划建设往往存在着规划滞后于建设、规划不能指导建设、规划深度不够、定性描述多等问题，造成规划建设的成果难以有效实施。（5）是公众与社区参与度不够。对于美国国家地质公园来说，社区与公众参与是美国国家地质公园管理局开展工作的基本原则，美国国家地质公园的资源保护和旅游发展离不开公众的共同努力，因此，其规划建设成果集中了多个利益相关者和公众的智慧，提高了规划建设成果的透明度，保证了规划建设成果的质量，减少了执行过程中可能出现的矛盾与阻力。

4 结语

通过对比我国地质公园和美国国家地质公园规划建设的差异性，明确了目前我国地质公园规划建设中存在的问题和发展的方向。由于文化背景、经济发展水平、地域条件等差异，美国国家地质公园规划建设的一些经验可能不适用，但这并不代表其在发展中的失败教训和其他成功经验没有借鉴价值。实际上美国国家地质公园在规划设计方法、规划管理机制、游憩设施规划、环境影响评价、旅游经营管理、规划参与机制等方面都有着十分有益的借鉴价值。我国的地质公园事业处于起步阶段，其规划建设过程中难免遇到各种问题和需求，应在明确自身建设目的和需求的基础上有针对性地借鉴国外成功经验，并努力使我国地质公园规划建设更具科学性、综合性、前瞻性和可操作性，实现地质公园规划建设的健康可持续发展。

[1]Dudley N(2008)Guidelines for Applying Protected Area Management Categories.IUCN,Gland,Switzerland.x+86pp.WITH Stolton S,Shadie P,Dudley N(2013)IUCN WCPA Best Practice Guidance on Recognising Protected Areas and Assigning Management Categories and Governance Types,Best Practice Protected Area Guidelines Series No.21.IUCN,Gland, Switzerland.X+143pp.

[2]李同德.地质公园规划概论[M].北京：中国建筑工业出版社,2007.

[3]中国经济网.我国已有240处国家地质公园和29处世界地质公园［EB/OL］.（2014-01-18）.http://district.ce.cn/newarea/ roll/201401/18/t20140118_2154967.shtml.

[4]卢琦,赖政华,李向东.世界国家地质公园的回顾与展望[J].世界林业研究,1995(1):34-40.

[5]黄德林,朱清等.国家地质公园管理制度研究[M].北京：科学出版社,2009.

[6]郑敏，张家义.美国国家地质公园的管理对我国地质遗迹保护区管理体制建设的启示[J].中国人口资源与环境,2004,13（1）：35-38.

[7]SELLARS,RICHARD W.Preserving nature in the National Parks[M].Yale UniversityPress.1997:21.

[8]杨锐.美国国家地质公园规划体系评述[J].中国园林,2003(1)：44-47.

[9]房仕钢.国内外森林公园规划建设的对比研究[J].防护林科技,2008(4)：82-85.

[10]吴承照.人与自然和谐发展的设计图解——《国家地质公园游憩设计》评介[J].中国园林,2003(12)：41-47.

AComparative Study on the Planning and Construction of the National Geological Park in China and the United States ofAmerica

HUANG Zheng-tao,JIANG Tao,HUANG Yan,FAN LU-yuan,CHEN Qi-bing,LI Xi
(College of Landscape Architecture,Sichuan Agricultural University,Chengdu 611130,China)

The paper firstly analyzed the management system，administration organization and planning items through the study on the planning and construction of National Geological Parks in China and the USA and pointed out the inadequacy on the planning and construction of Chinese Geological Parks.Then the paper summarized the differences of the planning and construction between Chinese Geological Parks and American Geological Parks and pointed out the future direction of planning and construction for Chinese Geological Parks.

China;America;Geological Parks;National Parks;planning and construction;comparqfive study

TU986.5+4

A

1673-1891（2016）01-0051-04

10.16104/j.issn.1673-1891.2016.01.015

2015-12-30

黄郑涛(1990—)，男，四川宜宾人，在读硕士研究生，研究方向：景观规划设计理论与实践。*为通信作者。