关于响水县农村承包经营权流转问题的思考

项利华

关于响水县农村承包经营权流转问题的思考

项利华

为响应县委县政府提出的“问计于民，推进发展”活动的号召，对响水县农村承包经营情况进行了一次调研。针对当前农村承包经营权流转问题谈谈自己的想法。随着《物权法》的逐步完善，农村土地承包经营权流转成为必然趋势。分析土地承包经营权流转的必然性和可能存在的问题，提前采取各项措施规范流转市场非常必要。

响水县 承包经营权流转

一、承包经营权流转的必然性

首先，农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。要保持现有土地承包关系稳定，坚持“增人不增地，减人不减地”的政策原则，相当长时间内土地还将承载社会保障功能，就要通过机制创新，规模化、规范化流转，才能实现相对集中、规模经营，尽快实现农业现代化。

其次，农村现有劳动力人口老龄化形势日益严峻，新一代农民不愿种地，选择进城务工，造成农村劳动力日益减少。土地经营权必须集中才能解决这个缺口问题。

正确分析当前农村土地经营权流转过程中存在的问题，处理好各主体的利益关系，研究制定有效的政策措施，意义重大。

二、承包经营权的含义

承包经营权就是承包人（个人或单位）因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。其特征在于：

第一，承包经营权的标的，是集体所有或国家所有的土地等。有的集体组织，按承包人承包土地的数量，作价或不作价地分给承包人部分耕畜、农具或其他生产资料，这是附属于承包经营权的权利。根据土地管理法第15条第2款的规定，承包经营必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第二，承包经营权是承包使用、收益集体所有或国家所有的土地等的权利。承包权不受任何组织或个人的干扰。承包人并不取得全部收益的所有权，而是要依约定数额（承包合同）将一部分收益交付与发包人，其余的收益归承包人所有。承包人对土地无处分权。

第三，承包经营权项目是多样化的。种植项目包括粮食、棉花油料等作物，也包括树木、茶叶、蔬菜等。还可能以经营林业、牧业、渔业等方式。

第四，承包经营权是有一定期限的权利。根据土地管理法第14条、第15条的规定，农民集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其期限为30年。

从以上承包经营权具备的这些特征可以看出，承包经营权虽然产生于承包合同，但不限于承包人与集体组织间的财产关系，而是一种与债权具有不同性质的物权，并且也是传统民法的物权种类所不能包括的新型物权。

三、目前经营权流转后存在和可能产生的问题

前事不忘后事之师。其他地区土地经营权流转存在的一些突出问题，总结归纳为以下几点：

第一，规模化流转不容易，模式有待突破。有些地方采取股份合作，土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围进行；以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能“流产”或受到影响；转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。结合目前我县农村的情况，农产品价格上涨，土地收益增加，农民养老有后顾之忧，土地经营权集中流转受阻。当地种植大户要扩大规模受人力、机械、经济条件限制。

第二，规范化操作不普遍，管理有待加强。普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部分表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。

第三，社会化服务不到位，体系有待健全。流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。出现纠纷得不到有效解决。发包方提前终止合同，承包方要求继续履行，此类纠纷在村委换届后表现更为突出。

四、政府搭台、多方合作，规范流转市场

《农村土地承包经营权流转管理办法》于2005年3月1日起施行。办法规定了流转的原则和大致步骤，但是细节上还需要作出进一步规定。2015年1月，国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，被称为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导，强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

由于农村土地流转在农业现代化进程中的地位和作用，决定其价值取向应是规模化和规范化，为此，需要从政策法规、模式引导、管理服务等方面努力。

（一）大力扶持农村土地经营权流转，形成规模种植

解决农民后顾之忧——养老保障，才是有效推动土地经营权集中的有力举措。当前的农村养老保险是否全部覆盖，保险水平是否能满足日常生活所需，如果不能解决这些问题，经营权集中就不可能实现。集中方式上可以采用股份合作，农民可参加集体作业、承包作业或自由择业，收入扣除劳动、物质等成本后按土地股份分配，其权利可继承、可转让。

（二）规范土地流转

一是规范合同主体，探索流转主体资质审查制度；二是完善土地承包经营权流转中的备案、登记；三是规范合同条款，探索流转风险保证金制度。以省为单位制定示范文本。对流转期限长，改变田坎、地界的流转，应注重物价变化、情势变更等，在履行、期满复耕等方面进行相关约定或设立流转风险保证金，解决拖延租金、复耕等问题。

（三）搞好土地流转管理服务

建立健全县、乡、村三级土地流转管理服务机构，主要包括业务指导、流转服务、合同管理、纠纷仲裁、监督执行等方面。发展土地流转社会化服务组织，探索开展土地信托、价值评估、抵押融资等社会化服务。

（四）完善配套政策法规

一是加大“粮田”保护力度。加强“粮田”保护，严格控制“粮田”面积，国家要重点投入土地整治、道路水利等基础设施建设，有些地区要对农民因种粮减少的收入给予差额补贴。保证粮食供应大局稳定。二是建立健全农村社会保障体系，建立多层次的农村社会保障制度，以替代土地对农民的保障功能。

（作者单位为中共响水县委党校）

［1］ 孟伟.当前农村土地承包中存在的问题及对策［DB/OL］.百度文库.

［2］ 杨光.我国农村土地承包经营权流转法律问题研究［D］.吉林大学博士论文，2013.

［3］ 于丽红，陈晋丽，兰庆高.农户农村土地经营权抵押融资需求意愿分析——基于辽宁省385个农户的调查［J］.农业经济问题，2014（3）.

［4］ 高富平.农村土地承包经营权流转与农村集体经济的转型——新一轮农村土地制度的法律思考［J］.上海大学学报（社会科学版），2012（7）.

［5］ 卜红双.中国农村土地承包经营权流转制度研究［D］.辽宁师范大学，2013.

项利华，金融学专业研究生，毕业于哈尔滨工程大学，中共响水县委党校教工支部书记，从事在职人员素质、技能培训、科研及教学工作。］