行政伦理缺失对制度运行的影响分析

潘晓璐



行政伦理缺失对制度运行的影响分析

潘晓璐

摘要：随着我国社会转型与民众思想意识的进步，行政伦理在行政制度的制定和执行过程中受到越来越多的关注。本文通过回顾相关的行政伦理理论与现行行政制度中的行政伦理，剖析了在中国现行制度体系下由于制度本身行政伦理缺失所带来的一系列不良后果。我国政府应在行政制度的制定和执行过程中与行政伦理进行对接，在坚持功利与正义平衡的基础上实现有效治理。

关键词：行政伦理;制度运行;政府治理

一、引言

随着我国社会的进步与发展，民众更倾向于从合理性角度对政府行为作出是非对错的判断。因此，如何使政府管理变得更有效和更令人信服，已成为一个重要的研究课题。随着国内学术界对行政伦理的研究起步，确实取得了阶段性的成果。但是，纵观前人的研究，大多仍集中于行政伦理失范以及行政伦理制度化等层面，对行政制度本身关注甚少。因此，如何构建与时代相适应的行政伦理道德体系，对政府实施有效管理以及促进社会和谐稳定发展都具有十分重大的意义。

二、行政伦理内涵简述

行政伦理主要是人们关于行政管理活动好坏对错的判断过程以及判断理由，主要涉及行政主体行为的正当性与合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性等问题。[1]从更加完整的意义上讲，行政伦理应该是关于整个政府管理的价值观念体系，包括：行政人员的个人道德、行政管理的职业道德、行政机构的组织伦理及行政过程的政策伦理等。因此行政伦理是具有丰富的内涵的。

从词义辨析的角度来看，行政伦理与行政道德两者间是矛盾统一的。一般认为，道德源自于人的内心，属于精神层面上的原则，表现为个体的“应当”，它具有内在性和主观性以及个体性。伦理则是内在的道德的外化，属于客观行为关系，表现为现实的群体规范，它具有外在性和客观性以及群体性。道德多指对人的行为的判断标准。它按照风俗、习惯和观念直接判定正当的行为。伦理多指行为判断标准的理由，它通过对风俗习惯和观念的检验和反省来对行为进行判断。[1]另一方面，由于行政伦理与行政道德都与人们的意识和价值相关，加之伦理和道德两个概念往往联袂使用，所以行政伦理与行政道德之间也存在着密切联系。

此外，从制度与伦理的关系来看，道德是制度建立的前提，为制度提供伦理层面的支持。然而，制度是以固定形式存在的明确规定，而伦理则是建立在风俗、习惯、舆论的基础上。但是从更高的层面把握，制度是最高层面的伦理，伦理是最高层面的制度。行政伦理必须渗透到每一个行政制度的制定和执行过程中去。

三、行政伦理建设现状与困境

改革开放后，中国社会逐步由局部改革转变为社会整体转型，同时也自发地开始进行行政伦理建设。近年来,党和国家也相继颁布了一系列的行政主体行为规范准则，标志着我国行政伦理的制度化建设步入新的阶段。我国行政伦理建设主要体现在三个方面：一是国家治理方式上，将行政伦理建设的重要性上升到国家战略层面，通过以德行政来推动以德治国的实现；二是在社会精神文明建设上，丰富了行政伦理建设的内容，将构建社会主义和谐社会、建设环境友好型社会等目标也都内含在行政制度的制定与执行过程中；三是制度建设上，针对转型期社会出现的问题与特定行政人员进行了一系列的制度建构。尽管我国在行政伦理的建设上做出了一系列的努力，但是我国行政伦理的建设现状仍然存在一些困境。

首先，行政伦理建设过度的依赖于政治以及领导，难以确保与行政伦理进行有效额对接。我国的行政伦理建设都是自上而下进行的，对政治权威和领导权威的依赖性非常高，而承担行政伦理建设职能的一般为行政首长和党组织，他们往往倾向于从政治的角度来推动我国行政制度中的伦理建设，这就导致了行政伦理建设往往会沦为我国政治建设的附属和补充，其工具理性远远大于价值理性。[2]

其次，行政伦理建设途径单一致使行政伦理贯彻力不足。目前中国行政伦理建设仅依赖于内部途径，即通过行政组织和行政人员的自我约束来进行,外部既没有相关的法律制度，也没有独立的建设与评价机构，只依赖教育和司法惩罚来强化行政主体的道德自觉。其次，由于行政主体缺乏专业的伦理指导，他们在制度制定过程中难以有效的贯彻行政伦理。两者共同导致行政伦理的贯彻力不足。

最后，目前学术界对行政伦理理论的研究空泛且十分分散，缺乏具体的实践指导意义。随着国内外对行政伦理的研究起步，学者们在行政伦理的研究领域内也取得了阶段性的成果，但目前关于行政伦理问题的研究较少，仍存在着理论基础薄弱，缺乏系统性和功利性太强等缺陷，且其关注点大多集中于行政人员的伦理失范行政伦理的制度建设等几个方面而非行政制度本身存在的伦理缺失问题。

四、行政伦理缺失的影响分析

首先，行政伦理缺失带来舆论风波。公共选择理论认为政府及其成员在很大程度上也是追求自身利益最大化的经济人。为了实现自身利益最大化，政府组织及其官员在政府的各项活动中会尽可能寻求利益最大化，有相当一部分人甚至以权谋私，侵害到公共利益。[3]在公共政策伦理中，也有一种趋向于功利主义的观点，它认为政府和个人的目的应该是实现最大可能的幸福或者实现欲望的最大满足而不管利害是如何分配。它强调的是结果而并非动机，原则是利益至上。以上这些理论观点无疑会在当今这追求民主与法治的社会中造成公共政策的伦理缺失，进而导致民众的强烈不满，影响政府职能的有效发挥。在当今社会，一旦某些政府行为越过民众承受的价值底线，必然会在社会上引起争议，带来社会民众对政府的声讨，掀起一场声势浩大的舆论风波，进而影响了社会的发展与稳定。

其次，行政伦理缺失导致政府公信力受损。政府应当具有权威，一旦权威打破，将直接影响政府职能的行使与社会稳定。权威即指政府的公信力。这种公信力不仅来源于民众本身对政府进行授权时的信任，也来源于政府自身做出的努力。一旦政府的行为违背了基本的伦理道德并带来一系列问题时，民众对政府的信任度就会降低，而这后果也是政府难以承担的。行政伦理本身相当于社会对政府的行政行为赋予的一种价值取向上的期望，民众希望行政人员和行政组织在行政管理实践中能够遵循这种道德观念与价值规范。但是随着一些不合理制度逐渐走进公众视野，存在于制度中的违背基本伦理的现象不断曝光，民众对政府的抵制和猜疑情绪已经日益加深，进而导致了政府开始面临公信力不断丧失的危机。

最后，行政伦理的缺失导致政府效能开始受到广泛的质疑。众所周知，政府能力与行政伦理所倡导的精神内涵应该是一致的。政府组织及其人员的伦理行为作为构成政府能力的一种有效资源具有重要的意义。因此，行政伦理是政府能力充分发挥的一个必要条件。政府能力的内部构成要素主要包括7种资源：权力资源、财力资源、人力资源、文化资源、权威资源、信息资源和结构资源。从以上七种资源中我们可以看出，不管是政府通过税收获得财政收入还是通过合法性获得权威，如果其违背了行政伦理，便可致使政府对任何一种资源的获取与支配受到阻碍，进而影响行政制度的执行效力，导致制度执行结果偏离制度目标，制约政府职能的有效发挥。一旦民众开始质疑该制度存在的合理性时，就相当于其在质疑政府的工作能力。众所周知，任何一个政府，当其制定的制度受到否定，且能力上受到质疑时，它的地位也就岌岌可危了，社会也将步入动荡不安的边缘。(作者单位：南京理工大学公共事务学院)

参考文献:

[1]张康之.公共行政学[M].北京：经济科学出版社,2012.94

[2]彭文龙.行政伦理建设模式比较分析及中国的对策[D].四川成都：电子科技大学.2010

[3]周开宁.论政府自利性及其与政府能力的关系[J].社科纵横,2006(2):7