谁管流动儿童义务教育

浙江温州瑞安市，中国“百强县”之一。外来劳动力在很大程度上支撑了这里的繁荣。

2012年瑞安曾因“开放的尴尬”引起媒体关注。当时，历时八年的对农民工子女的低门槛入学政策，让瑞安当地学校因承载力和财政压力等因素难以为继。

瑞安为解决随迁子女入学付出了巨大努力。2015年，瑞安义务教育阶段学生共135 797人，“新居民”子女有42 552人，占31.3%，逾九成在公办学校入学。近几年，教育支出占瑞安公共财政预算支出的比例一直高达三成，地方领导感到压力很大。

如今，入学门槛已经提升——“新居民”必须提供一年以上劳动合同以及一年以上社保，他们的孩子方能入学，相当于以社保换教育。“不符合条件的，基本都回老家了。”瑞安市教育局义务教育科科长高明永告诉记者。尽管如此，“瑞安在全国来说是做得比较好的。”瑞安市教育局某领导说。

但除了少数靠积分落户者，目前大多数“新居民”子女能享受的资源仍很有限。按目前招生政策，无房产无户籍的新居民子女被放在了最后一批，要等前面“父母有户有房、有户无房、无户有房”的孩子都依次录取完之后，才能进入有空缺的学校。而“新居民”子女占比较高的学校，往往条件稍逊。

瑞安或许是中国东部外来人口流入集中地在解决随迁子女教育问题上的一个缩影。对于随迁子女教育，中国早已确定“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。根据教育部数据，2013年和2014年全国随迁子女进入公办学校就学的学生比例始终保持在80%以上。然而，子女随迁率实际上仍处于低水平。2014年，子女随迁率比2009年提高了约7.5个百分点，但也仅有38.42%。其中，初中阶段子女的随迁率更低，只有33.74%。

低随迁率的另一端，是逾6 000万留守儿童。

教育，成为非本地户籍常住人口无法平等享受城镇基本公共服务的矛盾焦点和中国社会公平的痛点。为了改变这种局面，建立一个更为合理的、各级政府成本共摊的财政分担机制已是共识。

2013年召开的中共十八届三中全会对此制定了改革框架。全会提出，要建立事权和支出责任相适应的制度；适度加强中央事权和支出责任；健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

两年之后，义务教育财政保障机制的改革终于有了实质起步。2015年11月底，国务院印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（下称《通知》）。除了确定统一的城乡义务教育生均公用经费标准，极为重要的是，《通知》加大了中央财政对东部地区的支出责任，并要求实现生均公用经费补助“钱随人走”；与此同时，还明确将民办学校也纳入生均公用经费的补助范围。

浙江大学教育领导与政策研究所所长吴华认为，这是教育政策上首次体现“建立全国统一市场”的概念。统一的教育市场，对于保障资源自由流动至关重要。不过，公用经费占教育总投入的比例仍微。对于这波政策带来的影响，学界、业界等人士有不同意见。

流入地的压力

中国人民大学经济学院教授郑新业曾指出，当前财税体制和地方政府主导的城市居民公共福利体系，形成了利益拉锯和以剥夺居民福利为后果的“竞次效应”。而在一些学者看来，东部城市目前对外来人口提供的公共服务不足，更多是意愿问题而非能力问题。

据记者调查，如温州苍南县等地，外来人口比例相对不是太高，这几年本地户籍生源下降又与非户籍生源增长相抵消，义务教育压力较缓和。但一些外来人口比例高、甚至和本地人口倒挂的地方，压力确实不小。“珠三角、长三角一些城市，短期内人口的流入，确实超过了当地教育资源的承载力。”曾赴多地调研的东北师范大学农村教育研究所副教授刘善槐表示。

刘善槐介绍，瓶颈主要在土地、师资和经费三方面。经费问题相对而言是最容易通过改革解决的，经费的解决又有助于解决师资问题。他表示，教育支出占财政总支出的比例过高，一直是流入地政府财政支出结构平衡面临的突出问题。随着随迁子女数量的增加，此问题变得愈加严重。以苏州市高新区为例，这一比例已达到30%，其中一半用于随迁子女教育支出。

广东是外来人口流入最多的省份。至2013年底，全国义务教育阶段的随迁子女共1 277万人，广东就有396万人，超过全国的30%。在广东的约1 100万义务教育阶段的学生中，随迁子女占36%。以广州市天河区为例，据刘善槐测算，2013年全区农民工随迁子女为5.93万人，如果全部进入公办学校就读，至少需新建学校59所（按每校1 000人测算），用于征土地、学校建设和教师工资等项目的基本费用至少需要380亿元，而全区的可支配财政收入仅50多亿元，资金缺口巨大。

中国《义务教育法》规定，县级政府对义务教育承担主要管理职责，经费投入由国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省级政府统筹落实。过去，中央财政对地方的支持主要集中在中西部和农村，对东部城镇则基本没有投入。而外来人口密集地通常也是该省份经济发达地区，拿不到或很少拿到省级政府的转移支付，义务教育重担基本压在当地政府身上。

近几年，中央财政设立了农民工随迁子女接受义务教育奖励资金，2014年增至99.6亿元。不过，这笔钱分到地方仍是杯水车薪。以浙江省财政设立的“外来务工人员子女教育专项资金”为例，浙江省教育厅数据显示，2014年该专项资金省级以上（含中央）共投入10.7亿元。但单单瑞安这个县级市，年义务教育的投入所需就超过15亿元。

浙江省教育科学研究院院长方展画表示，现行政策的直接后果是：地方政府“设门槛”。从计划生育到社保等，不一而足。

统一教育市场迈出一步

随着人口流动，义务教育经费应从现在的“单方责任为主”转向“多方共担”。许多专家还建议，中央应该承担主要责任。郑新业就认为，越是市场经济国家，劳动力流动越频繁，由中央政府提供的公共服务就该越多。“适度加强中央事权和支出责任”的提法，在中共十八届三中全会上得到采纳。此次，这一原则终于落到了教育财政分担和保障机制改革领域。根据《通知》，中央财政对东部城镇义务教育支出责任有所增强。

目前，在城市全面实行的只有免除学杂费一项。国务院首先统一了城乡学生基本福利，将免除学杂费、免费提供教科书、补助家庭经济困难寄宿生生活费的“两免一补”政策，由农村全面扩展至城市地区。

更为关键的是，调整了中央支出责任。中国义务教育阶段的公立学校主要有三大类支出：教师工资、公用经费（用于维持学校日常运转）和较大型的校舍维修改造费用。在义务教育免费之前，公用经费主要由学杂费维持。此次调整的对象主要是公用经费。

过去，农村义务教育经费由中央和地方共同负担，城市由地方负责、中央适当奖补。调整之后，中央和地方对城乡义务教育将实行统一的“分项目、按比例分担”的财政机制。具体而言，国家规定课程的免费教科书资金由中央全额承担；寄宿生的生活费补助由中央和地方按5∶5比例共同分担；公用经费在西部地区为8∶2，在中部地区为6∶4，在东部地区为5∶5。这意味着，原先基本拿不到国家对公用经费补助的东部城镇，今后可按国家生均公用经费定额的五成获取支持。

2016年中央统一确定的城乡义务教育生均公用经费基准定额，中西部的小学是600元，初中是800元；东部的小学是650元，初中是850元。并且，钱随人走。“学生无论在城乡都可以享受‘两免一补政策，学生无论在哪里接受义务教育，国家都会按照不低于基准定额的标准足额安排补助。”财政部副部长余蔚平在政策吹风会上解释。

目前，具体这笔钱如何发放，尚无具体政策。浙江省教育厅回复记者称：“中央转移支付给我省的具体变化情况，目前尚不明确。”此外，民办学校也可纳入生均公用经费补助范围，就读于民办学校的学生亦能享受“两免一补”。学生无论是在城乡之间流动，或是在公办、民办学校间流动，都能获得财政的一份基本支持。吴华认为，这显示了政府在义务教育公共财政理念上的重要转变。“过去，政府总认为，对义务教育的支出责任，就是支持公办学校。”

近年来，民办学校在解决随迁子女义务教育上的作用，越来越得到教育部门和地方政府肯定。在广东，民办学校承担了随迁子女义务教育的大部分功能。在温州，民办教育承担了基础教育近三分之一的任务，每年至少节省40多亿元教育经费。广东、浙江有多地都已向民办学校按学生数补助公用经费或购买服务。

不过，民办学校在获取政府补助的同时，来自政府的限制也在增加。2014年底，广州市白云区某民办学校的校长告诉记者：自从2013年随迁子女有了义务教育公用经费之后，“超规模招生”已成为教育部门对民办学校考核“一票否决”的硬指标。原来民办学校可在政府核定的学位之外再多招收一些学生，政府对此并不批评。同时，一些地方政府对民办学校学费控制过严，令许多民办学校只能维持低水平运转。

博弈或继续

在教育各项支出中，公用经费占教育总投入比例很小。以浙江省为例，2012年普通小学的生均财政预算为8 198元，而国家制定的小学公用经费基准定额，仅占其中不到十分之一，亦低于浙江省确定的“省标”。在支出大头——教师“人头费”等方面，财政支出机制并没有变化。总体上看，中央财政对东部外来人口聚集地义务教育的支持力度仍比较小。

不过，吴华表示，要区分边际成本和平均成本。对于流入学生不是太多的地方，增加一部分学生，无须建学校等投资，并不需要花费平均成本。

对于东部地区而言，中央的财政转移支付聊胜于无。温州、江苏海门等地接受记者采访的政府人士都认为，中央此举对于保障随迁子女义务教育权利将起到积极作用。 一些人士仍然担心，此举会加剧央地博弈。北京大学中国教育财政科学研究所博士宋映泉即担忧，中央加强对义务教育公用经费的支持不足以激励地方，反而会使地方政府更不愿意担责。

这种博弈在过往的地方政府行为中表现明显。东北师范大学农村教育研究所学者杨卫安和邬志辉曾撰文指出，当缺少有效的评价机制和激励机制时，在经济增长和义务教育之间，地方政府倾向于“不努力投入义务教育”；一旦有机会，也会尽可能以甩包袱的形式在制度外筹集资金。所以，虽然上级财政给予了转移支付，但县级政府并未相应增加义务教育的经费投入；即使具备较充分的财政资源，也只满足于达到及格水平，更愿意把财政资源用于发展地方经济和增加本地财政收入。

一种打破博弈的建议是，由中央来承担义务教育的全部或主要责任。在中国区域发展非常不平衡的情况下，这一思路引起了较大争议。不过，建立一个更合理的成本分担机制，已是共识。

教育券是广被建议的一种方式。吴华即建议，各级政府都可以发放教育券，确定自己的支出责任。比如中央政府可发放国家义务教育凭证，浙江省再发放浙江省义务教育凭证，这样可以保障资源的自由流动和优化配置。刘善槐则认为，由上级政府统一支付比例并不合适，应该根据各地实际情况来确定各级财政支付比例。可以考虑的一种方式是，确定一个本级财政教育支出的合理比例，其余再由上级财政分摊。

在吴华看来，教育领域的市场化改革一直是滞后的，眼下关键是要全面深化市场取向的改革，并树立一个理念——“公共财政的对象是全体权利平等的学生”。 （来源：财新网 汪 苏 盛梦露 王 婧/文）