2015年中国政治学研究的五个面向

2016-02-29孙靓莹

中国图书评论 2016年1期

孙靓莹

党的十八届三中全会以来，中央有关深入改革的各项议程、路线图都开始按照预定时间表进入重要实施及攻坚阶段。本年度政治学研究领域的主流及热点问题同样延续了这一趋势，除了围绕重大议题进行政治学理论探索外，各项方针政策落实过程中所面临的具体问题及同一议题在不同层次、不同领域中的实践成为学者们研究和关注的重点，以实证研究为代表，涌现出一批具有代表性的著作。从总体上看，2015年政治学研究重点可以分为以下五方面：以依法治国为基础的国家治理能力现代化；国家治理现代化进程中的地方政府治理；社会主义协商民主；全面从严治党与政治生态建设以及对民族整合及国家统一问题。此外，随着整个学界对民主问题“向外看”和“向内看”双视角研究领域的不断交融，国内学者有破有立的民主问题探讨得到了进一步延续和发展。

一、对国家治理能力现代化的讨论

从以往的各项国家决策看来，实现国家治理现代化与建设法治国家，是总目标和子目标的关系。然而由国家治理被视为政治学概念，而法治虽然同时被政治学和法学关注，但两个学科对法治的含义并不完全相同。目前，政治学界对二者关系的研究日益深入，指出以司法改革为核心的法治转型是中国国家治理能力现代化的重要措施之一，强调法治中国建设与执政党的执政经验以及面临的治理层面的挑战是紧密相关的。经过30多年的经济和社会发展，中国社会已经进入高度复杂多元和快速流动的大规模人群治理阶段。这对作为治理者的政府本身的复杂性提出了更高的要求。建设现代法律体系，能够促进政府治理模式的转型和升级，从而更好地应对现代社会治理所面临的各种挑战。[1]

依法治国是中国共产党领导下对中国政党、国家和社会关系的顶层设计和社会主义制度建设与制度创新的重大发展，是实现国家治理现代化的重要内容和必要途径，其内在逻辑结构就是在党的领导下，依靠社会主义法治，走中国特色的社会主义法治道路，建设社会主义法治国家，实现国家治理现代化。[2]俞可平从政治学的角度对依法治国进行了阐释，分别对依法治国与公平正义、依法治国与国家治理现代化、法治与法制、法治与民主、法治与善治、法治与德治、依法治国与依宪治国、依法治国与党的领导等方面对依法治国进行了阐述。[3]张贤明则对国家治理现代化与法制化的关系进行了深入探讨，指出，国家治理体系和治理能力现代化的首要要求是治理主体对于公共事务治理的制度化、规范化和程序化，亦即实现国家治理的法治化。法治化是国家治理体系和治理能力现代化的价值目标和衡量标准，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的推动力量和重要保障，必须通过科学立法、严格执法、公正司法和自觉守法等法治化途径加快法治中国建设、促进国家治理体系和治理能力现代化。[4]

对于依法治国方略相关改革的政策选择，有学者也提出适应性民主改革和责任型政府体制改革可以作为过渡性政策的尝试，也可以在积累经验和制度完善后成为解决具体问题的长效机制。其中适应性民主改革应包括完善地方党政领导的换届选举、推进社会有序政治参与的制度建设以及激活地方政府政策过程中的协商民主机制。[5]

审视和反思现有治理体系，其中不仅包括改革的宏观结构问题，还包括人事制度和财政制度改革等重要方面。此项改革被看作打破司法审判地方化和行政化的重要举措，也是本轮司法改革力度最大的一项措施。针对司法地方化的积弊，本次司改的具体措施是将司法权的性质定位为国家事权，从而将人事权和财政权与地方各级政府的权力进行切割，实行人事权和财政权的省级统管。同时，进一步探索司法管辖区划与行政区划分离的制度。

此外，对于国家治理研究的政治学研究方法问题，房宁撰文指出，国家治理体系和治理能力的现代化是中国未来全面深化改革和建设社会主义政治文明的重要目标。推进国家治理体系和治理能力现代化水平需要科学基础与引领，政治科学则是其中的重要部分。发展当代中国政治科学应对于政治运行与治理实践进行直接的观察与概括，提炼出操作层面的知识体系，即国家与社会治理的操作方式与规则。然后，再经过长期的观察、分析与比较，逐步提炼出更具普遍意义和系统性的规律性认识。为此，必须改进与创新中国政治学研究方法。应当运用“直接观察法”和“比较研究法”取代长期以来的“范式转换法”，立足于中国当代实践，以经验性研究为基础和手段，总结、归纳和概括、提炼中国新的政治科学。[6]

二、地方政府治理问题得到关注

地方政府治理现代化是国家整体治理现代化的核心环节和关键步骤，对地方政府治理问题的探讨成为2015年政治学研究领域在国家治理领域深入研究的一大表征，这既是深化地方政府治理的内在要求，更是对国家“四个全面”战略的及时回应。目前，在推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标指引下，中国地方政府治理尚在探索阶段，并没有成熟的理论模型和实践模式可供借鉴，对地方政府职能与职责、治理与民主、现实治理困境、腐败问题治理、治理现代化路径以及边疆治理等问题的探讨成为2015年5月召开的中国政治学会国家治理现代化进程中的地方政府治理学术研讨会的核心内容。2015年，政治学学界在上述领域也出现一批新的研究著作，对上述问题做出回应。

城镇化过程涉及农业、农村及农民问题，对城镇化建设及基层治理问题的研究也正从多个方面协同推进。面对城镇化涉及的制度变革和社会变革，基层治理体系需要进行系统性重建，其过程涉及制度建设与社会建设，包括破解城乡二元分治体系以及消除由二元分治体系所造成的教育、医疗、卫生、社会保障等领域的城乡差异。城镇化建设过程中，基层治理体系要从传统城乡基层治理体系向现代城乡基层治理体系转型，包括建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、城乡公民权利的制度保障，最终实现城乡居民之间的分配公平与分配正义。[7]当前中国农村内部已经出现了普遍分化，强有力的地方政府与主要由企业主和村干部构成的强有力的社会阶层之间达成默契，多数村民则被排斥在政治进程之外，基层民主实践面临着严峻挑战。

对农村基层治理需要对当前中国农村分化的复杂性与多样性有深刻的认识。贺雪峰和李祖佩等众多学者围绕这一问题进行了具体研究。农村基层治理人口流出的中西部地区与人口流入的东部沿海地区的村庄社会结构均已发生变化。沿海发达地区出现了富人治村及其对多数村民群体的排斥，少数活跃的富人与多数消极的村民形成了一个稳定的对立统一。中西部农业地区，虽然农村人财物流失，但仍然存有的一些获利机会为农村留下人数不多但极其重要的“中坚农民”，与无法进城的老弱病残形成了一个相互补充和支持的稳定系统。[8]对于农村中目前所进行的涉农项目实践，资源再分配中国家自主性不足是项目制基层实践陷入困境的重要原因。基层政府（组织）的自利性不断强化的庇护结构成为国家项目指标分配中无法克服的力量。基层精英群体凝结成日益固化的利益分配结构主导整个项目实施过程，基层政府（组织）与农民之间的关系结构从权利义务双向制衡转变为对国家公共资源的共同分割，由此，精英俘获与结构替代绑架国家依托项目实施的公共意志。有效克服项目制基层实践困境，核心是从提升资源分配中的国家自主性能力着手，以重塑政府和基层社会的公共性为重点，理顺国家、基层政府（组织）和乡村社会三者之间的关系，以最大化实现项目制所秉持的公共利益。[9]针对农村“两委”选举中派系贿选现象，吴思红研究指出村庄派系在农村社会文化网络和利益诱导的特定背景中产生，并以贿选的方式操纵选举。在村“两委”环节选举中，村庄资源越丰富、派系力量对比越均衡，选举的竞争性就会越强，竞选者越有可能利用制度上的某些缺陷通过贿选的方式操纵选举，从而掌握村级权力，实现派系利益目标。因此，必须进一步完善村级管理制度，特别是村级项目招投标管理和村务决策制度，细化运作程序，并加强监督机制建设，防止串标和以权谋私等福保行为。[10]郭亮通过研究指出，在当前的农村土地征收领域，一些地方政府采用“行政包干”的方式将其中的各种复杂事务承包给村委会来完成。通过权利和责任的双重下放，地方政府得以避免与农民发生直接冲突与对抗。但从长远来看，“行政包干制”中普遍存在的利益激励导向消解了基层组织的公共性，并非一种稳定的治理机制。[11]

除了“三农”问题外，基层治理问题还包括诸如多地区协同治理、第三区域治理、地方政府与农村村委会上下级间协同治理等多方面内容。沈剑敏等从跨域治理的概念、过程、结构和整合模型的角度跨境治理进行分析，探讨多维度的综合框架并对国内跨域治理的时间进行经验分析。[12]崔晶针对当前我国工业化和城镇化过程中环境生态治理问题指出，当前地方政府在应对环境治理的战略转型过程中，会受到行政和财权发包制、监督与激励、横向府际关系博弈与冲突三种变量的影响。在城镇化进程中，由地方政府、民众、企业等行为主体组成的协作治理网络，是地方政府实现经济发展与环境保护并进的有效途径。[13]

我国开发区、新城、新区、功能区的治理显著区别于城市治理与农村治理，形成独特的第三区域治理模式，其核心特征是政府再集权化，表现为政企统合。第三区域集权化战略有助于优化决策和协调，实现生产效率最大化，但其治理绩效也在区域经济发展、政府体制改革以及社会秩序维护方面出现诸多制约，其合理性受到区域发展阶段和公共治理领域的限制，其演变方向取决于国家治理体制的变迁。[14]

三、对社会主义协商民主的理论概念及应用的探索

十八大以来，中国共产党对协商民主进行了诸多理论创新，其中具有标志性意义的一次就是在党的十八大政治报告中首次明确提出“社会主义协商民主”的理论概念，这一理论概念旋即成为中国重要的政治话语。而它的基本内涵，在2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）中得到正式明确。《意见》指出，社会主义协商民主“是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”

国家治理现代化是一种治国理念和目标的新诠释，而协商民主是中国国家治理现代化过程中的特有制度安排，在国家治理现代化中，依法治国与协商民主应实现高度统一，这其中包括了国家治理现代化的价值诉求、制度安排以及程序设计三方面。国家治理现代化与协商民主、依法治国具有高度的契合性，国家治理现代化内涵了依法治国和协商民主，而协商民主和依法治国则是国家治理现代化应有的题中之义。[15]

协商民主的全方位要求，也就是要形成多样化的协商民主布局。第一，要拓宽协商渠道，让中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等渠道都能切实承担起协商的责任。第二，要丰富协商类型。深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商类型，特别是要发挥政治协商对其他各类协商的牵引作用。第三，要建立健全协商方式。综合运用提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性。而人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。

中国学术界对于协商民主的回应存在着为自身民主政治寻求理论支持的现实需要，我国社会的协商理念和实践环节具有明显不同于西方的本土特征。从实践的角度来观察，协商民主理论对于我国基层民主发展的借鉴意义更为直接和明显。由于我国基层民主属于自治性质，地域范围和人口规模相对有限，因此协商民主的实验更容易开展。以我国农村的村民自治为例，在制度兴起之初，村民自治仅以自我治理、自我服务为目标，但随着国家力量的强制推广，继而转变为大众参与式的民主模式，而实践运作中的规则、程序和结构性要素均在一点一滴的摸索中成长。

作为我国民主政治建设的发展方向与路径选择，协商民主既是代表社会主义民主本质的外在制度体现，也体现了具体民主程序安排，其内涵的丰富性和实践的规定性远远超过一般民主形式，学界逐步将协商民主视为一种新的民主范式，除了对顶层政治构建、中层政治创制的关注外，对基层治理民主的具体构建路径也进行了多角度探索。

在实践层面上，与中国特色社会主义民主政治相结合的协商民主仍然呈现出异彩纷呈的繁荣景象。学者们或援引西方经典理论，或源溯中国政治文化的“和合”传统，或承启党的群众工作及统战工作经验，对中国特色的政治协商制度、公共政策、城市管理、基层社区治理展开了多层次的研究，积累了丰富的研究成果，且热点集中于基层民主协商制度的实践。

综合全年主要研究成果，对于“社会主义协商民主”这一理论概念核心内涵的探索继续增温。2015年中国人民大学书报资料中心《中国政治》连续刊载了一系列深入讨论中国协商民主的学者文章，旨在从政治学学科角度对社会主义协商民主进行深入讨论。中国学术界对于协商民主的回应存在着为自身民主政治寻求理论支持的现实需要，我国社会的协商理念和实践环节具有明显不同于西方的本土特征。从实践的角度来观察，协商民主理论对于我国基层民主发展的借鉴意义更为直接和明显。其中，李炳烁分析了协商民主理论的当代发展与在我国基层政治实施中的重要指导意义。[16]朱虹撰文分析了中国协商民主的基本理论及历史发展。[17]金太军对中国式协商民主的分层构建进行了阐述，中国式协商民主应基于系统性和统驭性的视角，通过顶层政治构建重塑协商民主的制度基础，中层政策创制提升协商民主的主体效能，并以基层治理民主开辟协商民主的实践进路，从而以多元化、多中心的社会治理模式有效应对现代异质性社会的复杂治理需求。[18]此外，学者们还从协商民主的社会协商视角[19]、基层及农村协商民主实践等进行了深入探讨。

四、全面从严治党与政治生态建设

在新形势下，全面从严治党，是我们党在新形势下进行具有新历史特点的伟大斗争的根本保证。只有坚持党要管党、从严治党，才能确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。2015年6月26日中共中央政治局审议通过了《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》。作为全面从严治党、从严管理干部的重要举措，2015年6月26日中共中央政治局审议通过了《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》。该《规定》要求推进干部能上能下，重点是解决能下问题。在干部工作中，要把那些存在问题或者相形见绌的干部调整下来。2015年10月12日，习近平主持召开中共中央政治局会议，审议通过了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，为全面从严治党立了两个新规，提高了党员干部做人做官的要求和标准。是党执政以来第一部坚持正面倡导、面向全体党员的规范全党廉洁自律工作的重要基础性法规，是对党章规定的具体化。党中央在贯彻全面从严治党战略方面已经取得了初步成果，政治学界对腐败问题的研究思考也日益深入，扩展到各个具体领域之中。《人民论坛》《国家治理周刊》等在2015年多次举行反腐专题讨论，围绕从严治党及政治生态建设进行多层次多角度分析。

在一系列学者的研究文章中，陈立诚从财税制度反腐的角度探讨了源头治理腐败的新思路，文章指出，财税制度反腐是中国相对共识较大、阻力较小、投入产出比较高的优选路径，在财税监管上通过严控公共资金来遏制腐败行为，实现政府财政活动的法治化。[20]针对目前反腐败力与民众感知水平的相互关系，倪星撰文指出，政府反腐败力度的增强与公众清廉感知水平之间没有显著相关关系，未来政府的反腐败工作要获得公众的更多支持，仅仅通过增加反腐败力度、提高反腐败工作绩效的逻辑是不够的，要取得公众信赖，必须提高透明度，解决“政商勾结”“法制不健全”和“缺乏民间参与”等问题。[21]十八大以来，随着中央反腐力度加大，为有效遏制官场类似“塌方式腐败”发生，一些专家学者对此类腐败形成的内在机理进行了分析，其中“裂变式贿赂”是触发“腐败同盟”的主要原因。[22]

当前，涉农腐败已经成为阻碍农村发展和稳定的绊脚石。2015年中央一号文件首次提出，“坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败问题”，可见中央对农村基层腐败问题的高度重视。《国家治理周刊》围绕涉农腐败问题进行了专门讨论，其中包括其诱发因素、“小官贪腐”、涉农腐败的生成机制与防治等。杜治洲在分析后指出，基层干部对反腐败的认识不到位、农民监督意识薄弱、基层监督环境不理想、审批权分散导致审批过程难于监管、惠农政策信息不透明都是导致涉农腐败的原因，并提出了多管齐下的综合治理措施。[23]人民论坛问卷调查中心的调查指出局部地区系统性“塌方”对当地政治生态破坏更严重，而“上级”的保护和贪腐是涉案人员贪腐的主要动机，而“官商勾结”和“权力寻租”是贪腐的主要表现形式，“多元化监督”治理局部“塌方式腐败”得到更多受访者支持。[24]未来对于腐败问题的治理，应在现有基础上进一步理顺党委与纪委在党风廉政建设工作中的关系，应按照监督主体高于或至少平行于监督客体的有效监督原则，进一步改革现行党的纪律检查工作双重领导体制，使纪委拥有事前监督、制约决策、监督决策的执行和对决策执行不力进行惩戒的监督和制约权限。[25]

五、对民族整合及国家统一问题的探索

2015年5月习近平出席中央统战工作会议时强调全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，扎实做好统一战线各方面工作，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，为推进“四个全面”战略布局，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，提供广泛力量支持。

2015年11月7日中共中央总书记、国家主席习近平同台湾方面领导人马英九在新加坡会面，就进一步推进两岸关系和平发展交换意见。这是1949年以来两岸领导人的首次会面。习近平指出，双方应该以行动向世人表明：两岸中国人完全有能力、有智慧解决好自己的问题，并共同为世界与地区和平稳定、发展繁荣做出更大贡献。两岸双方应该坚持“九二共识”、巩固共同政治基础，坚定走和平发展道路，深化两岸交流合作，增进两岸同胞福祉，共谋中华民族伟大复兴。

与现实进展相对应的，学者对这方面问题也进行了相关探讨。周平撰写文章《中华民族：中华现代国家的基石》，对中华民族“多元一体”方面进行深入剖析，同时指出，组成中华民族各个成员的独立发展，对民族共同体的解构作用也不应被忽视。在当前形势下，加强中华民族的建设成为必然的选择。对多民族国家民族整合问题，严庆指出民族整合是多民族国家基于民族群体权利承认而实施的民族治理方略，作为一种政治理念，民族整合主张摒弃民族同化，同时又反对民族分裂，维护族类群体的自主性和多民族国家的统一性。民族整合以维护多民族国家统一为价值诉求，在承认族类群体集体权利的同时，也为各民族成员资助实现交往交流提供了空间和路径。[26]韩献栋则从比较政治学的角度对越南、德国、也门等因冷战而曾陷入分裂状态的当代国家统一问题进行了研究。文章指出，现代民族国家体系中，以全球体系及国际法发展等因素决定当代国家的统一不仅仅是追求政治权力的统一，而且还包括民族认同的维系与培育、异质社会制度的融合，以及应对国际介入问题等多方面内容的系统工程。对越南、德国和也门国家统一进程的深入研究表明，当代国家的统一需要更综合而精巧的设计政策和系统协同推进。当代国家统一的内涵，既包括权力统一，更体现为分列两侧政治经济社会共同体的重建，对统一的追求更体现为在分列两侧重建政治经济社会共同体的过程。[27]

此外，针对西方民主“衰败”和中国民主制度建设，中国学者研究的视角正在“向外看”和“向内看”之间融合，并通过比较分析的方法，在世界整体的研究视野内进行更为客观的分析，对中国式民主制度更为自信。2015年张树华研究员等著的《民主化悖论：冷战后世界政治的困境与教训》出版，该书运用比较研究方法，多角度探讨了冷战结束后世界政治中的民主和民主化问题，解析了政治发展道路的内在本质和规律，并在此基础上，提出中国要勇于“超越西式民主”，善于“驾驭民主化”，梳理正确的民主观，走一条“稳定、秩序、效率、民主、廉洁”的民主政治发展道路，积极构建中国版的世界政治发展评估框架体系。该书对国内学术界反思西方民主，认清西方大国输出民主的实质，树立中国民主政治发展道路的理论自信和政治自信，推动中国特色社会主义民主政治建设进程，具有重要意义。

京沪五位青年学者———鄢一龙、白钢、章永乐、欧树军、何建宇出版了《大道之行：中国共产党与中国社会主义》，分析了我国治理体系和治理能力的得失。除了阐述信仰人民对共产党的重要性外，五位作者还旗帜鲜明地反对把中国目前的问题归结为所谓“体制”、所谓“威权”、所谓“一党专制”。古今中外的所有国家都需要为解决新问题而不断调整政策，在政策调整中走向进步和文明。近40年前，中国的政治路线从“以阶级斗争为纲”变为“以经济建设为中心”，思想路线从“教条主义和个人崇拜”变为“实践是检验真理的唯一标准”，组织路线从看“办大批判会”的本领变为看“发展经济”的本领。“政体未变，中国出现了崭新的局面。换言之，国家出了问题，不应像王莽那样照经书里的抽象概念改制，而应针对问题检讨大政方针、政治路线、思想路线、组织路线等政策方面。”[28]

注释

[1]泮伟江：《司法改革、法制转型与国家治理能力的现代化》，《中共浙江省委党校学报》2015年第5期，第59—64页。

[2]马振清、孙留萍：《依法治国与国家治理现代化的内在逻辑关联》，《中共贵州省委党校学报》2015年第5期，第83—88页。

[3]俞可平：《依法治国的政治学意蕴》，《探索与争鸣》2015年第2期，第11—16页。

[4]张贤明、田玉麟：《论国家治理现代化的法治意蕴》，《上海行政学院学报》2015年3月，第20—27页。

[5]徐湘林：《社会转型与国家治理———中国政治体制改革取向及其政策选择》，《政治学研究》2015年第1期，第3—10页。

[6]房宁：《构架国家治理的政治学基础：knowledgeorknowhow》，《中国社会科学学报》2015年8月26日，第7版。

[7]周庆智：《城镇化建设与基层治理体制转型———基于中西部城镇化建设的实证分析》，《政治学研究》2015年第5期，第55—66页。

[8]贺雪峰、谭林丽：《内生性利益密集型农村地区的治理———以东南H镇调查为例》，《政治学研究》2015年第3期，第67—79页。

[9]李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释———国家自主性的视角》，《政治学研究》2015年第5期，第111—122页。

[10]吴思红、李韬：《村“两委”选举中派系贿选现象研究》，《政治学研究》2015年第1期，第104—113页。

[11]郭亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治学研究》2015年第1期，第114—125页。