后三峡时代的库区移民新城规划建设探索——以开县为例

徐候君

后三峡时代的库区移民新城规划建设探索
——以开县为例

徐候君

随着移民迁建任务的完成，库区移民新城进入了后三峡时代。本文在认真剖析后三峡时代库区移民新城面临的机遇和挑战的基础上，在培育多元动力、完善体制机制、强化规划引领、新城建设模式等方面进行了初步探索。以开县实践为案例进行实证研究，总结开县在移民迁建时期的经验教训、在后三峡时代所采取的措施及取得的成效，进而提出下步移民新城持续发展的对策建议，以期通过开县的实践和探索，寻求符合库区后三峡时代的城市规划建设路径。

后三峡时代；移民新城；规划建设

0　引 言

三峡工程是举世瞩目的伟大工程，三峡工程的关键和难点在于百万移民的搬迁安置，城镇迁建更是因其时间跨度长、投资比重大、情况特别复杂而难上加难。三峡库区城镇移民迁建属于特殊的新城建设模式，现在迁建任务已全面完成并进入了后三峡时代。库区移民新城因基本相同的历史背景，面临许多相似的问题，如新区拓展、产业发展、功能配套、环境改善等，其后续发展既不能照搬传统新城规划建设的理论和实践经验，也不能继续沿用库区城镇迁建的模式。因此，探索后三峡时代库区移民新城规划建设的新路径，对库区城市持续健康发展具有重大意义。开县是库区最大的移民搬迁县城，近年来也面临提速转型、加速发展的压力，需要积极探索城镇发展的新模式和新路径。希望通过本文的研究，为开县城市规划建设提供宝贵的实践经验和理论支撑，并为库区移民新城规划建设提供借鉴和参考。

1　三峡库区移民新城规划建设简要总结

1.1背景历程

三峡库区移民新城因三峡工程而起，也因三峡工程而兴。库区城镇发展的30年，既是中国全面走向改革开放、从计划经济向社会主义市场经济快速转变的30年，更是库区城镇受到三峡工程重大影响的30年。在没有前期经验可供借鉴的基础上，库区城镇不断探索前进，走过了一条与传统新城建设迥异的发展道路。在市场经济大背景下，因移民迁建的特殊背景，库区移民新城在城市演进、发展动力、新城规划、建设模式等方面具有丰富的计划经济色彩，移民特色明显。三峡移民共分4期，即：第1阶段为1993—1997年，第2阶段为1997—2003年，第3阶段为2003—2006年，第4阶段为2006—2008年［1］。三峡库区移民新城建设即城镇迁建受到有计划的移民分期投资的影响，移民搬迁城镇因其搬迁范围所在高程不同而属于不同的搬迁阶段，移民新城也因不同的阶段而体现出不同的特色。随着2008年移民搬迁的基本完成，后三峡时代的库区移民新城将逐渐走上传统城市发展的道路。

1.2动力模式

三峡库区移民新城建设的动力主要来源于三峡工程建设。从动力作用看，库区移民新城建设的初始动力是被动型动力，因三峡工程的建设，水逼人走，迫使库区原有的城镇必须搬迁重建；从动力来源看，库区移民新城建设的原始动力在于国家重大基础设施建设等因素的影响，是为解决城市某一方面特别突出的问题而进行的新城建设，因此动力较为单一［2］。库区移民新城建设因其特殊的政策法规要求，形成了特有的管理体制机制和新城建设模式，即政府主导下的开发性移民城镇迁建，重点体现在城镇基础设施建设、移民搬迁建房和“三民”搬迁安置几个方面。根据《长江三峡工程建设移民条例》及有关移民政策文件，三峡移民管理体制为“中央统一领导、分省负责、县为基础”，城镇移民安置管理体制为“政府主导、移民部门综合协调、专业部门各司其责、项目法人负责制”，在“投资包干、限额规划”的总原则下，实行严格的规划管理、计划管理、资金管理和稽察管理的机制［3］。因此库区城镇迁建在市场经济的大背景下具有浓厚的计划经济色彩。

1.3新城规划

三峡库区移民新城创新规划编制，正确处理了近期迁建与远期发展相衔接、城镇迁建规划与社会经济发展和其他移民规划相协调的矛盾和问题，为三峡库区迁建城镇的高起点建设提供了有力的保障。因为有特殊的编制办法、规模计算办法、审批程序和实施周期，库区城市迁建规划成为库区城市迁建中一个特殊的环节。从政策体系看，移民新城规划受到一般城市规划法律法规与特别的库区移民迁建规划法律法规的双重制约，如《长江三峡工程建设移民条例》、《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》及相应的系列政策规范；从规划目标看，城市总体规划重点考虑远景规划发展的问题，移民规划则着重强调在限期内完成移民迁建任务；从规划原则看，移民规划坚持了“投资包干、限额规划”的基本原则，在此基础上制定了三峡移民迁建的技术标准，对移民工程进行严格控制，包括城镇人口规模计算、用地和基础设施标准等，确定了“三原”（原功能、原标准、原规模）、“四定”（定区、定界、定点、定位）的规划编制要求，从而为库区移民新城的规划和实施打上了深深的计划经济烙印；从规划体系看，库区移民新城规划理论上包括城镇体系规划、城镇总体规划、分区规划、专项规划、详细规划、城市设计、景观设计等，但在城镇搬迁过程中，由于迁建任务重、时间紧迫，规划体系的重点是城镇总体规划和移民迁建详细规划，核心是移民迁建“四定”规划。

1.4简要总结

库区移民新城的规划建设为库区城镇化水平的快速提升、居民生活水平的提高、城市的突变、人居环境的改善、产业结构的调整、基础设施的配套等做出了突出贡献，在政策创新、规划编制创新、迁建管理体制和制度创新等方面积累了宝贵的经验，为我国水利工程移民与其他基础设施建设移民工作提供了良好的借鉴。但受搬迁时间短、政策制约大、认识不到位等因素的影响，尤其是三峡工程移民迁建没有成熟的经验可供借鉴，库区移民新城规划建设不可避免地存在遗憾，主要体现在：一是工作重心放在城镇移民搬迁上，导致对非移民乡镇发展的重视不够，城乡发展差距加大；二是受移民搬迁政策影响，尤其是“投资包干、限额规划”政策的限制，多数城市规划的战略性不够，规划标准偏低；三是侧重于移民搬迁安置，对城镇公共服务设施、市政公用设施的配套服务能力考虑不足；四是库区工业基础薄弱，产业空心化现象较为严重，城镇移民就业能力和机会不足；五是库区原有的文化沉淀与生活场景随着城市的受淹而消失，新建城市缺乏文化底蕴和历史厚重感，规划和建筑设计缺少风格，城市建设大都雷同，缺乏艺术性和技术性［4-7］。

2　后三峡时代库区移民新城规划建设初步探索

2.1挑战

2.1.1移民惯性思维负面影响

尽管三峡库区移民搬迁现已基本完成，但不管是政府还是民间都不同程度地存在移民惯性思维。从政府角度看，在相对封闭运行和自成体系的移民政策法规环境下，政府依靠强有力的管控措施按时完成了移民搬迁任务，这些措施和手段放大了政府集中力量办大事的优势，致使其在常规的政策法规体系中继续沿用原有的措施和手段而多处碰壁。从民间角度看，搬迁后作为移民搬迁主体的部分单位和个人认为三峡移民是特殊群体，缺乏基本的法制意识和规矩意识，在移民搬迁过程中为了最大化获取自身利益不惜铤而走险，政府为完成移民搬迁任务有时放任了这些不合理甚至不合法的行为，后三峡时代部分群体借鉴了这些“经验”，致使政府有时在推进工作时举步维艰。

2.1.2库区生态环境保护压力

三峡库区地处我国第二、三阶地的过渡地带，地质复杂，地形陡峻，用地条件差，全库区山地占74%，丘陵占21.7%，平坝仅占4.3%；三峡库区是国家重点生态功能区、长江中下游的生态屏障和重要水源地，该区域还是我国生态环境的敏感区、脆弱区和易污染易破坏区，生态敏感性强。经过大规模的城镇迁建和自然环境改造，库区的生态系统严重受损，尽管国家采取了许多措施加强库区生态环境保护，但是伴随库区经济社会快速发展，城乡污染源的增加使脆弱的库区生态环境雪上加霜，库区产业发展和城镇水平提高的强烈需求给库区生态环境保护带来严峻的挑战和巨大的压力［8］，保护与发展的矛盾十分突出。

2.1.3移民新城建设融资困难

移民搬迁时期新城建设的资金主要来源于国家投资，按“切块包干”的原则使用。三峡后续工作规划则是“以项目管理为基础，实行分类管理”［9］，也就是资金跟着项目走，重点支持库区安稳致富和生态环境建设项目而非城市拓展项目；三峡库区处于经济欠发达地区，基本属于“吃饭财政”，地方财政预算收入支持城市建设的能力有限；近年国家制定的法律和政策禁止地方政府违法违规举债，举债进行城市建设如头悬利剑；在市场经济环境下，库区受经济基础薄弱、民间金融尚不成熟、投资回报率相对较低和风险相对较大等因素的影响，民间资本和商业银行信贷对投资库区较为谨慎，库区城市建设融资较为困难、成本较高。

2.1.4交通基础设施支撑不足

移民搬迁过程中国家增大投入，在库区建成了一批重大的基础设施项目，在一定程度上改善了基础设施条件，但由于历史欠帐太多，库区基础设施依然薄弱，突出表现在交通设施方面。库区山高坡陡，交通建设成本高、难度大，交通设施网络密度小、等级低，多数库区城市尚未形成较为完善的综合交通体系，库区的交通条件与东部地区相距甚远，即使在中西部也属于交通落后地区，“交通差距”带来“空间距离”，交通区位劣势制约了库区城市的进一步发展，库区发展要实现以“时间换空间”［10］的道路，需要花费更长时间、更多精力、更多财力。

2.2机遇

2.2.1三峡后续的开展促进库区发展动力持续

党中央、国务院对三峡库区所存在的问题高度重视，提出了三峡工程后续规划，重点解决库区移民安稳致富、促进库区经济社会发展、解决生态环境建设与保护和地质灾害防治等问题。尤其是三峡后续规划确定的上千亿元巨额总投资，将撬动库区发展潜力，有力促进库区移民新城的后续发展。

2.2.2战略规划的实施促进库区城镇水平提升

国家新型城镇化规划、长江经济带发展规划和重庆五大功能区发展战略等重大战略规划的颁布实施，为库区移民新城建设提供了不可多得的发展机遇。如国家新型城镇化规划（2014—2020年）明确提出“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”［11］的目标，全面放开建制镇和小城市落户限制；国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》［12］提出以沿江大中小城市和小城镇为依托，促进城市群之间、城市群内部的分工协作，强化基础设施建设和联通，优化空间布局，推动产城融合，引导人口集聚，形成集约高效、绿色低碳的新型城镇化发展格局。

2.2.3东部产业的转移促进库区产业结构改善

近年来，东部地区产业向中西部地区转移已成为我国产业发展的趋势和必然，其中尤以劳动密集型和资源密集型产业为甚。库区产业在搬迁前受多种条件制约，发展缓慢且多数不符合产业发展的要求，搬迁后的产业多数处于成长期，因此当前薄弱的库区产业亟需输入新鲜血液，为库区的持续发展提供动力，促进库区安稳致富。在东部地区产业转移寻求出路和库区城镇主动承接产业转移的双重动力的驱使下，东部地区将会加快向库区产业转移的速度和规模。

2.2.4内在需求的激发促进库区移民新城发展

后三峡移民时代，库区工作重心从“保移民搬迁”向“促进库区经济社会全面发展”过渡，库区移民新城的后续建设是实现这一目标的重要载体和平台，快速发展经济社会的强烈意愿将成为库区移民新城后续发展的重要动力。受移民搬迁政策和投资限额控制等因素的影响，已建成的库区移民新城存在诸多问题，亟需通过建成区的品质提升和新区的对外拓展来逐步解决，库区移民新城普遍存在向外扩张的强烈意愿。

2.3对策

2.3.1培育多元动力是新城持续发展的支撑

首先，培育城市持续发展的内生动力，就是要抓住东部产业转移的历史机遇，强化城市产业就业支撑，增强库区产业造血功能，从根本上解决库区“产业空心化”和“移民安稳致富”的问题［13］。其次是抓住国家支持库区的政策动力，以三峡后续工作规划实施为机遇，结合三峡后续规划和库区移民新城规划建设重点优化项目库，并以此作为撬动其他建设的杠杆，放大其资本功能。第三是挖掘内在需求激发民间动力，就是挖掘对产业发展的强烈需求，大力开展招商引资，承接东部地区所转移的劳动密集型和资源密集型产业［14］；挖掘库区居民对改善城市居住环境的强烈需求，大力拓展新区建设，充分发挥城市的“容器”作用，推动民间资本和银行资本投资库区城市建设。

2.3.2抓好体制机制是新城高效运行的保障

首先，建立健全政策法规体系和管理制度，三峡库区移民新城具有新城建设和库区移民的双重性，建立完善与新城建设配套的政策法规体系以完善的法律法规体系和制度建设有效解决新城建设中各方利益的冲突。其次是发挥综合协调机构和政府平台公司的作用，利用新城建设管理委员会或类似机构的综合协调作用和新城开发公司等政府平台公司承担新城基础设施和公共设施建设的项目法人职责，并在此基础上拓展部分功能，比如土地整治、动迁房建设、资本运营等。

2.3.3强化规划引领是新城健康建设的基础

要完善城乡规划体系，按照《城乡规划法》的要求和城市建设内在需求，建立完善的城乡规划体系。要抓住规划管理重点，更加注重公共设施的配套、弱势群体的安置、城市特色的塑造、公共空间的控制等。要突出城市的差异发展，库区各城市的发展水平与发展所面临的问题存在较大差异，致使各城市功能定位、发展方向、城市规模、产业结构和布局等不一致，库区各城市应根据上位规划定位，结合自身实际，找到最合适的城市发展道路。

2.3.4推行政企共建是新城规划建设的模式

建议选择政府—市场混合型的新城建设模式，新时期的新城建设应借鉴传统新城建设的经验，采用“政府引导、市场主导”的建设模式。清楚界定政府和市场在新城建设中的职能，政府应通过制定合理有效的公共政策和宏观战略规划，准确把握城市发展方向，保障城市和谐健康持续发展。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场引导城市有限的资源得到合理配置，形成健康、有序的房地产市场，筹集新城建设的巨额资金［15］。

3　开县移民新城建设案例研究

3.1开县移民新城概况

开县位于重庆市东北部，幅员面积3963km2。受三峡水库小江支流回水影响，开县共淹没1座县城、7个集镇，涉及10个镇乡（街道），淹没区面积55.5km2，动迁人口16.88万人，是库区移民大县［16］。

开县城市发展大致分为3个阶段［17］：移民搬迁前的自然发展阶段（1993年以前），城市空间形态呈块状集聚，用地较为紧凑，用地拓展模式为沿城市外围蔓延增长，用地增长速度缓慢，用地总量小；移民搬迁实现城市蜕变阶段（1993—2008年），城市空间形态呈面形扩散和带形集聚共存，用地较为紧凑，出现了少量外溢，城市建设主要集中在县城主城区的移民迁建区域，同时工业园区的建设推动了外围组团发展，县城初步具备了“一城三组团”的带状组团式布局结构；后三峡时代有序推进阶段（2009年以后），城市建设的重点除完善移民迁建区域的功能配套和品质提升外，大力拓展新区建设，城市空间形态的发展进一步强化了带状组团式布局的城市结构。

3.2开县移民新城简要总结

3.2.1成效显著

历时16年的移民搬迁，复建各类移民房屋近500万平方米，开县移民新城顺利完成了移民搬迁任务；在开发性移民方针的指导下，由不足4km2、8万人的旧城拓展到近20km2、20万人的移民新城，新城布局合理、功能齐全、配套完善，移民新城整体入选“巴渝新十二景”；通过“迁建组合化、公建规模化、住宅小区化”式搬迁，使得移民居住水平明显改善，城市功能配套更加完善，城市基础设施更加完备，现代城市初具雏形；通过移民搬迁整合企业资源优势，基本形成了能源、新型建材、食品医药、轻工纺织、机械电子5大产业集群，初步具备了自身造血功能。

3.2.2实践经验

通过移民新城建设，取得了丰富的规划建设经验。科学、前瞻、完整和符合城市发展实际的城市规划体系，是城市发展的基础保障；充分利用好三峡移民和三峡后续政策，坚持开发性移民方针，发挥移民资金的撬动作用，实现从输血到造血的转变，是促进城市发展的动力保障；坚持政府主导和市场运作，既发挥政府在城市规划建设中统筹协调、宏观把控的作用，又坚持经营城市的方针，用好用活城市各项资源，创新城市建设模式，是促进城市发展的模式保障；建立职责明确、运转高效的统一管理体制机制，调动政府和民间的管理潜力，是促进城市发展的体制保障。

3.2.3存在问题

快速的城市建设在短时间内实现了量的扩张和质的飞跃，但不可避免地出现了一些城市建设遗憾，如建筑亮点不多、城市细节处理不到位、公共设施配套不完善、基础设施保障能力不足等，城市总体形象和品质还需改善；库区产业空心化现象较为严重，总体还未形成强有力的产业支撑，产业发展平台还比较薄弱，就业安置容量较小，影响城市的持续健康发展；对数量巨大的占地移民、纯居民、进城安置移民、征地拆迁农民等相对弱势的群体实施了集中化的联户自建安置，解决了当前安置问题，但由于该群体基本素质较差、劳动技能缺乏、就业竞争力较弱，从农民向市民的转变需要一个长久的过程，这也是城市稳定健康发展的重大隐患。

3.3后三峡时代开县移民新城主要措施及下步对策建议

3.3.1主要措施

2009年以来，开县在城市规划建设上进行了积极探索。在体制机制方面，借鉴移民搬迁时期的成功经验，成立了汉丰湖开发建设指挥部和汉丰湖综合开发有限公司等“四大”专业建设公司，负责环湖开发建设工作，同时组建开县工业园区管委会、金湖农业公司和开县百嘉港口开发建设有限公司，具体承担园区内政府性工程的项目建设。在资金筹措方面，通过组建融资功能平台——重庆市开乾集团有限公司，坚持“当期可承受，未来可持续”的原则，创新融资方式、拓展融资渠道，融通政府资金、银行资金、社会资金参与项目建设；充分利用移民资金、产业基金、转移支付等各项政策性资金的撬动作用，引导和鼓励社会资金积极投入城市建设，发挥政策性资金的最大作用。在城市建设方面，按照“环湖统筹、两岸协调，东进西拓、北联南疏”的规划建设思路，坚持扩容与提质并重，完善城市功能，提升城市品质。

3.3.2下步对策建议

库区移民新城规划建设对策对开县同样适用，同时还需充分结合自身实际，突出重点。

（1）培育城市发展动力。充分利用政策优势，用好用活三峡后续政策，科学编制实施规划，优化规划项目库，突出重点，解决移民安稳致富、生态环境安全等方面的重大问题；抓住城镇化历史机遇，以推进新型城镇化、参与长江经济带建设和“万开云”一体化为契机，推动开县城市发展；积极培育产业支撑，完善产业规划，健全产业体系，并以浦里工业新区为基础抓好园区开发建设平台，实现产城融合；充分挖掘民间潜力，运用经营城市理念用好城市资源，搭建政企融资平台，做好金融保障。

（2）发挥规划引领作用。建立健全规划体系，形成包括法定规划、专项规划、专业规划和规划研究等完善的城乡规划体系；搞好规划实施管理，体现规划的严肃性、权威性，深入开展违法建设整治，严格控制和保护“四线”范围；加强公园、广场等公共空间的规划建设，完善基础教育、医疗卫生、社会福利、文化体育等公共服务设施，保障供电、供水、排水、通讯、燃气等市政公用设施。

（3）持续推动城市建设。继续坚持扩容提质并举的开发建设思路，拉开城市开发建设的大格局；创新建设模式，在坚持政府主导的同时实行公司化运作，强化政府在宏观调控、房地产市场调节及公共设施统筹建设等方面作用，发挥政府已有开发公司的功效，让其具体承担新区的基础设施建设，并逐步赋予其实体开发职能和融资平台职能，通过公共财政资金、民营资本、外商投资等的共同参与，使投资、开发、经营的主体实现多元化，体现市场经营城市的优势，缓解城市开发建设巨额的资金压力。

（4）强化规划建设保障。建立高效运转机制，建立更高层次的领导机构或协调机构，协调统一城市范围内开发建设的重大政策、资金调度安排、重大项目实施、各项指标统筹等方面的内容；高度关注弱势群体，不管是移民迁建时期因移民迁建征用土地形成的占地移民、旧县城周边及移民集镇水下淹没的城郊农民，还是后三峡时期新区拓展征用土地形成的失地农民，因其总量规模巨大（县城内安置人口约4万人，安置区实际居住人口近10万人），必须引起政府与相关部门的高度关注；重点解决资金筹措问题，要在坚持政府投入的同时，发挥市场配置资源的基础性作用，调动社会各方的积极性，实现城市建设投融资主体的多元化和融资方式的多样化，变政府包建为多方共建，变政府独资为多方筹资。

4　总 结

随着三峡移民搬迁的全面完成，库区移民新城规划建设进入了后三峡时代。本文在深入总结三峡库区移民新城规划建设经验教训的基础上，认为当前库区移民新城除面临与传统新城相似的问题外，还存在移民惯性思维负面影响、库区生态环境保护压力、移民新城建设融资困难、交通基础设施支撑不足等方面的挑战，也面临着三峡后续、国家战略调整、东部产业转移等重大机遇，加之库区移民群众对尽快发展致富的迫切愿望，针对后三峡时代的库区移民新城的规划建设，从培育多元动力、完善体制机制、强化规划引领、政企共建模式等方面提出了相应对策，尤其是对开县移民新城的发展进行了实证研究，期望通过开县的实践和探索，寻求符合库区后三峡时代的城市规划建设路径。当然，随着库区的进一步发展，在库区移民新城的规划建设方面将会有更多更好的认识，期望这些探索和认识将有助于库区的长治久安和持续健康发展。

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Exploration of New Immigrant Town’s Planning and Construction in Three Gorges Reservoir Area in the “Post-Three Gorges Era”—A Case Study on Kai County

XU Houjun

The new town built for reservoir migrants enters a post-Three-Gorge age， with the completion of the resettlement task. Based on the careful consideration of opportunities and challenges that the new town built for reservoir migrants is facing in the post-Three-Gorge age，the article explores the cultivation of multi-forces， improvement of mechanism， intensive project planning and the mode of building new towns. The paper establishes what has been learned from migrant resettlement in Kai County， what measures have been taken to cope with the challenges in the post-Three-Gorge age， and what these measures have achieved， by conducting a case study research on Kai County. Furthermore， it puts forward some suggestion on the future sustainable development of the migrant town， in the hope that a new approach of building cities which meets the need of the post-Three-Gorge age can be found.

Post-Three Gorges Age； New Immigrant Cities； Planning and Construction

TU984.11+4

B

2095-6304（2016）04-0079-05

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160413

2016-03-29

（编辑：袁李姝）

徐候君： 重庆市开县规划局，注册城市规划师，34909575@qq.com

徐候君. 后三峡时代的库区移民新城规划建设探索——以开县为例［J］. 西部人居环境学刊， 2016， 31（04）： 79-83.