G20参与全球能源治理的成效与展望※

邹志强

G20参与全球能源治理的成效与展望※

邹志强

内容提要：全球能源治理中存在的主体间博弈、理念性冲突、机制性矛盾以及民主化不足等问题，使之无法有效应对多重挑战。近年来G20日益重视全球能源治理议题，达成了很多具体的治理成果，并积极整合全球能源治理机构。鉴于全球能源治理中的内在矛盾，特别是碎片化的治理结构，G20有望发展成为全球能源治理的协调中心。但面临着自身机制性缺陷、技术劣势和诸多外在因素制约，前景并不乐观。作为G20重要成员和2016年G20峰会主办国，中国应更加重视在G20框架下的全球能源治理进程。

全球能源治理G20能源安全

全球能源治理是当今全球治理进程中具有重大影响的议题之一，在经济、政治、环境、社会多个层面受到国际社会的高度关注，面临能源安全、气候变化、全球化、机制等方面的多重挑战。全球能源治理需要世界各国之间加强协调和采取一致行动，但其内部存在的矛盾严重阻碍着这一进程取得持续性积极成果，如何改造和构建统一高效的制度化治理机制是改革的重要方向。近年来全球能源治理逐步成为二十国集团（G20）关注的重要议题之一，并为此形成了不少具体成果，G20与全球能源治理的关系正日益紧密。

一、全球能源治理中的多重困境

世界短时期内还无法摆脱对传统能源的高度依赖，同时遭遇日益严峻的资源制约、气候变化等可持续发展挑战。世界处在不稳定的能源供应、脆弱的基础设施、大规模环境恶化以及能源服务无法惠及全球人口的不可持续而相互冲突的轨道上 （Florini and Sovacool，2011）。全球能源治理中的主体间博弈、理念性冲突与机制性矛盾等使之无法适应全球能源格局转型与复杂挑战的新现实。

1.产油国与消费国之间的主要矛盾

全球能源生产国与消费国之间存在固有矛盾。长期以来石油消费国和生产国之间的冲突与博弈是全球能源治理的主旋律，也构成全球能源治理的主体间矛盾。能源资源在全球分布、生产及消费的巨大错位与不均衡状态使全球能源市场主体划分为消费国和生产国两大基本阵营。世界石油消费市场形成了北美、欧洲和亚太三足鼎立格局，2013年三个地区分别占据全球消费量的24.5%、21%和33.8%，合计占到79.3%。当前全球石油供给和需求均出现重大变化，全球能源生产和消费中心的分离割裂情况进一步加剧，主要生产与消费国的地位及相互关系正在经历变革。美国页岩油气产量出现跃升，导致对外石油依赖显著下降；传统油气主产地的地位受到冲击，甚至引起中东产油国针对北美页岩油气行业的价格战。同时全球经济增长的不确定性与增长模式的分化将重塑增长前景，全球能源格局进一步分化重组，能源消费国群体之间和生产国群体之间及其相互之间的主体间博弈出现新态势。

2.能源安全与气候变化之间的理念性矛盾

传统上占支配地位的能源治理目标是维护能源市场稳定与供应安全，能源安全是全球能源治理的主导价值理念。但传统化石能源的长期大规模使用带来严重的环境负外部性，全球环境问题日益突出，气候变化发展成为全球能源治理的主流理念。全球能源政治的焦点从单纯的能源议题本身转移到能源问题的负外部性上，气候环境与能源安全一起构成全球能源治理的双重维度。在全球能源治理架构中占据主导地位的发达国家是推动国际气候谈判和力主减排的引领力量。对能源安全担忧的减轻、经济和技术上的客观优势、抢占国际道义制高点、塑造未来全球发展的新规则等因素，推动了发达国家的理念转变。而仍处于工业化阶段的发展中国家对能源的消费日益上升，保障能源安全仍是首要目标，在关注气候变化的同时无法放弃自身的发展权益。多数传统产油国也依旧关注自身市场份额，对气候变化进程持消极态度。这一新兴的价值理念还受到传统能源消费居高不下、能源补贴规模庞大、新能源技术开发与转换成本高昂、全球气候谈判进展缓慢等因素的制约。当前各国围绕全球能源治理目标以及国际气候谈判进程的纷争进一步凸显了能源安全与气候变化之间的价值理念矛盾。

3.统一治理需求与机构碎片化之间机制性矛盾

全球能源治理架构一直处于碎片化状态，这与当前日益紧迫的统一治理需求之间形成了突出的机制性矛盾。全球能源治理载体实际上是一个多元、多层、分散的治理网络（叶玉，2011）。当前参与全球能源治理的机构数量众多，除了IEA和OPEC等传统国际能源机构，G8、G20与联合国相关机构也涉及全球能源治理，国际能源论坛（IEF）、能源宪章条约（ECT）等国际能源机制积极发出声音。其中IEA和OPEC影响力最大，在全球能源治理中地位关键，但IEA本质上只是发达能源消费国俱乐部；OPEC仅是全球部分产油国的垄断联盟。国际能源论坛包括众多能源生产国与消费国，发展成为一个全球能源对话平台，2003年在利雅得设立常设秘书处，但仍缺少明确的组织结构和目标任务。1994年在欧盟推动下签署的能源宪章条约更具治理规则的功能，然而缺乏关键大国的支持，前景不明。联合国有20多个机构关注能源议题，但并没有专门的能源治理机构，联合国系统在能源问题的标准与制度方面几乎完全空白（Karlsson-Vinkhuyzen，2010），治理影响力很弱。世界贸易组织、世界银行及其他多边发展机构也在很大程度上涉入能源治理议程。综合来看，全球能源治理机构数量众多，但力量分散、各行其是、效率不高，表现出典型的碎片化特征，尚未形成具有高度合法性与治理效力的统一治理机制。尽管能源相互依赖度不断上升，但国际体系中却缺乏一个加强各国能源政策协调的中心权威（Baccini，et al.，2013）。

4.参与主体的民主性和治理路径系统性困境

当前全球能源治理中的民主化问题突出表现为新兴大国的角色缺失。长期以来美欧发达能源消费国在全球能源治理架构中占有主导地位，而新兴能源消费大国构成新时期以来全球能源消费增长的主体，在经济力量上升的同时积极要求参与全球经济与能源治理，但在原有的全球能源治理架构中并没有它们的位置。新兴大国的崛起导致未包括其在内的现有全球能源治理机构代表性与民主性问题的凸显，更影响了其治理能力与效率。另一方面，全球能源治理相关的生产、消费、技术提升等问题均对全球经济和所有主体、理念、机制演进具有重大影响，而全球能源治理的推进更离不开贸易、投资、金融与发展领域的支持。特别是全球能源市场已经高度金融化，贸易、投资与金融支持对于实现能源安全、技术进步与可持续发展至关重要，能源体系转型也直接影响能源投资、贸易与发展目标。这意味着全球能源治理必须纳入更为宽广的经济议程，协调各国在相关领域的政策，推进全球统一而非割裂的相关谈判进程。

二、G20参与全球能源治理行动与成效

能源问题事关全球经济复苏与稳定、经济可持续增长、气候变化等诸多全球治理议题。G20将全球能源治理列为主要议程之一，“逐步成为全球层面的能源信息交流平台”（徐斌，2013）。从2008年华盛顿峰会开始，G20与全球能源治理的关系大致可以分为三个阶段。前两届峰会可视为第一阶段，集中于遏制全球金融危机的蔓延，能源议题并没有受到太大关注。从2009年匹兹堡峰会开始为第二阶段，伴随着G20在此次峰会上成为全球经济合作的首要论坛，能源首次与气候变化一起成为峰会文件的重要议题，逐步提出了目标愿景和行动计划。从2011年戛纳峰会开始是第三个阶段，能源问题成为G20峰会的核心议题之一，更正式与气候变化问题加以统筹考虑，提出了更为具体的治理举措。

1.全球能源治理在G20峰会议程中的地位日益突出，且影响广泛，涉及大宗商品市场稳定、金融市场监管、全球经济复苏、均衡可持续增长、就业等众多全球经济治理议题

在前期G20更多是从支持全球经济复苏的角度看待能源议题，而后期则更为系统地从全球经济可持续增长的角度考虑全球能源治理。2011年戛纳峰会将“完善能源市场、应对气候变化”列为主要议题之一。2012年洛斯卡沃斯峰会认为商品价格波动过大对所有国家产生重大影响，增加经济中的不确定性和妨碍稳定预算和经济规划的可预见性，减轻最易导致负面效应的商品价格波动是减少贫困和促进经济增长的重要组成部分。2013年圣彼得堡峰会将“可持续能源政策和全球大宗商品市场的抗风险性”列为主要议题之一，2014年布里斯班峰会表示，G20的重点之一就是加强能源合作，在国际能源市场经历重大变化的背景下，世界经济增长更加需要强劲而抗风险的能源市场。

2.在促进全球能源安全与稳定上达成大量共识和成果，并力争付诸行动，集中在增加能源市场透明度、加强市场监管、减少价格波动、加强同行审议与机制建设等

正是能源领域的市场失灵导致全球能源治理的机制需求（徐斌，2013）。匹兹堡峰会提出应提高能源市场的透明度和稳定性，加强石油期货市场监管，落实国际证监会组织（IOSCO）对大宗商品期货市场的建议。戛纳峰会决定加强能源市场的运作和透明度，将大宗商品衍生品问题作为金融监管改革议程，承诺提高“联合机构数据倡议”（JODI）的时效性、完整性和可靠性，并定期审议和评估；强调保持能源实体与金融市场运行透明度减少价格波动等。随后整合相关机构成立了能源和大宗商品市场工作组，联合IEA、IOSCO在大宗商品价格波动等相关议题上发布全球报告。洛斯卡沃斯峰会从控制大宗商品价格波动的角度关注能源问题，要求财政部长报告稳定能源市场的工作；重申承诺增强透明度和避免滥用金融商品市场，规范监管当局的权力和调控监管框架。圣彼得堡峰会承诺提高市场透明度和有效性，完善石油数据库，尽早启动天然气数据库；发布G20能源报告；各国承诺就石油价格报告采取行动；财长定期监督IOSCO关于大宗商品衍生品市场监管原则的落实情况；发起成员国主导的同行审议，增加国别政策的透明度和可信度。

3.力促能源节约和清洁可再生能源的发展，重视发展低碳型绿色经济，将能源问题与气候变化议题紧密联系起来加以考虑，气候变化相关的能源议题日益突出

G20在绿色增长、能源补贴等方面形成了有关报告，联合有关国际组织制定规则推出监管措施，协调推动有关议题的进展。匹兹堡峰会认为获得多元化、可靠、负担得起和清洁的能源对可持续增长至关重要。多伦多峰会上，各国财长和能源部长提交了规范取消化石燃料补贴的措施和时间表。首尔峰会宣言再次要求规范和逐步取消补贴，保护全球海洋环境，应对全球气候挑战。戛纳峰会重申承诺并发布规范取消化石燃料补贴战略实施进展的国别报告，还就推广清洁能源、促进绿色增长、应对气候变化等有关议题作了安排。洛斯卡沃斯峰会前，各国提交了化石燃料补贴的进度报告。圣彼得堡峰会倡导“全球生物能源伙伴”，鼓励投资更智能、更低碳的能源基础设施，成立G20可持续能源工作组。布里斯班峰会表示，将努力完善天然气市场的运行，注重于提高能效、能源可及性和能源安全，就减排等达成了一些共识。

4.G20在全球能源治理机构网络中承担起协调中心的角色，在治理理念、治理原则与治理机制的融合上发挥了重大作用

G20通过评价和引导等多种形式影响 IEA、OPEC、OECD、IEF、ECT等国际能源机构，开展协商和议程对接，协调相关工作进展，推动各能源治理机构在数据库建设、市场监管、稳定供需、减少能源补贴、清洁能源开发等方面开展国际合作。多伦多峰会上，IEA、OPEC、OECD和世界银行提交了能源补贴报告。首尔峰会审议了IEA、OPEC、OECD和世界银行关于化石燃料和其他能源支持措施的联合报告、清洁能源与节能技术的报告、世界银行发布的“迈向人人享有的可持续能源前景”报告等。戛纳峰会要求IEF框架下的对话会议每年举行，要求IEF、IEA和OPEC发布联合公报及主要成果报告，IEF、IEA和OPEC向G20财长提交有关改善其运行和监管的建议。洛斯卡沃斯峰会要求IEF提出改善联合石油数据库的倡议。圣彼得堡峰会前，IEA、IEF、OPEC应G20要求发布了关于提高国际天然气和煤炭市场透明度的报告。布里斯班峰会批准了《G20能源合作原则》。G20将上述治理机构都协调至其框架之下，共同为推进全球能源治理献计献策，逐步成为全球能源治理机构的协调中心。

三、G20参与全球能源治理展望

国际机制是全球治理中不可缺少的重要依托，但国际机制的复杂性容易引发全球治理政策的失灵（卢静，2014），面对复杂矛盾和严峻挑战的全球能源治理的无序与失灵尤为严重。议题领域的差异、权力政治的博弈和国内政治的影响都可能带来国际机制的碎片化，而机制碎片化已经成为国际体系的持久特征（王明国，2014）。全球能源治理机制的碎片化与多中心特征表现十分突出，数量众多、交叉重叠甚或相互抵消的多种制度安排在中心协调机制缺失的背景下各自混乱地追求自身的目标，严重缺乏协同效应，机制的复杂性和主体间的利益冲突加剧了全球能源治理的无序与失效。除非国际社会发展出更为有效的组织机制，否则将无法实现向既满足能源需求同时环境可承受的能源体系的转型（Florini，2010）。在为数众多的全球能源治理机制中，首脑峰会的全球影响力最为显著，而当今最具代表性的大国首脑峰会当推G20。

1.鉴于全球能源治理中短期内难以解决的诸多内在矛盾，G20依托其独特的治理结构与能力优势有望发展成为全球能源治理的主要协调机制

“G20是唯一能改善全球能源治理的具有政治影响力的机制”（于宏源，2014）。G20机制拥有全球主要国家首脑峰会的领导力、影响力和部长会、工作组会的执行与操作能力，同时受到IMF、WBG、UNCTAD、WTO、ILO、FAO以及BIS、FSB、OECD等国际机构的专业技术支持，统领着当今几乎所有全球经济治理机构。G20的组织构成中包括世界主要的能源生产国与消费国，能在IEA、IEF、ECT、WTO、OPEC、UNFCCC以及世界银行等不同的能源组织机构之间发挥居中协调的功能。G20的治理结构、协调能力、治理成效可以较为有效地缓解和克服全球能源治理在主体、理念、机制等方面的缺陷和不足，利用自身强大的影响力协调各国利益、调动各种资源、整合各项议程，在全球能源治理进程中发挥着不可替代的统领作用。从金融危机以来G20取得的成效来看，能源议题在G20中受到的关注程度及其重要性日益提高，在促进全球能源安全与稳定、能源可持续发展上达成了大量共识和成果，有效融合了全球能源治理的不同理念、原则与机制。G20有望成为稳定能源价格及协商能源事务的平台，就各方共同关心的能源重大问题形成有约束力的共同行动计划，从而建立全球能源治理的新模式（孙阳昭、蓝虹，2013）。

2.未来G20在全球能源治理中发挥领导核心作用需继续依靠其他机构的支持以克服专业技术劣势，同时利用协调性强的优势进一步整合相关治理机构

全球治理进程均要涉及政策、机制、技术、融资等多个环节以及全球、区域、国家等多个层面的协调合作与集体行动，这需要专业而多元的人员团队与国际组织支撑，全球能源治理更不例外。G20的治理效力建立在全球系统重要性大国的共识和集体行动的基础上，而达成共识和集体行动的前提是获得充分而高效率的专业技术支持。面对矛盾重重和碎片化的全球能源治理进程，创立重叠或全新的全球能源治理机构或机制十分困难。相对而言，IEA、OPEC等已有的能源治理机制拥有更强的能源治理专业技术和更高的行动效率，而这恰是G20的最大劣势。另一方面，G20的最大优势是其协调性强，能够调动大量国际组织机构共同参与全球经济治理进程。未来G20在全球能源治理中发挥领导核心作用继续有赖于IEA、OPEC、OECD、IEF、WTO、世界银行以及联合国机构等专业机构的有效支持，同时需要在此基础上进一步探索融合各自分散的治理机制合作应对全球能源治理挑战的有效模式。未来应推动在G20框架下建立常设的能源对话与治理机制，并通过以G20为中心的治理网络构建将现有的多元治理机制进一步凝聚到G20框架之下，将成员国的影响力、执行力优势与一系列国际组织的专业技术优势结合起来，推进全球能源治理取得突破性进展。

3.如何平衡各方需求、提高行动效率将是G20推进全球能源治理的严重挑战

由于不同利益需求、价值观念之间相互冲突甚至相互抵消，全球能源治理的效率和效力受到极大影响。不仅能源出口国与进口国之间长期存在冲突，能源出口国之间、进口国之间也存在十分显著甚至是更为突出的矛盾。发达国家与新兴国家之间在治理认知、方式、责任分担等方面分歧较为突出。国际能源市场供需格局呈现集中与分化并存趋势。欧洲能源进口大多来自俄罗斯和中东，美国主要由加拿大和部分拉美国家供应，且能源自立日益增强；中国等亚太国家的能源则越来越多依赖中东和非洲。在此背景下，G20各成员国对于能源安全、气候变化、能源技术变革等议程的认知与政策均存在很大的分歧与差异，即使“美国与欧盟之间对气候变化的立场也相去甚远”（Hayes and Knox-Hayes，2014）。当前全球能源市场的新变化使各国之间的利益差异与力量格局的分化日益显著，并造成市场主体之间新的复杂博弈，也必然影响到全球能源治理的效率和效果。如何在新的全球能源市场格局中平衡各方需求与利益是G20面临的重大挑战，需要建立融合各方利益、平衡多种价值理念的综合治理模式，更好地发挥G20机制的核心统筹协调功能。

今后G20在全球能源治理进程中的作用发挥有待加强，在治理机构的整合、治理议程的设置、治理规则的制定、协调机制的构建等方面均有拓展空间。但由于受到各种外在矛盾和内在缺陷等因素的限制，G20在全球能源治理中发挥领导核心作用的前景并不乐观。G20是一种非正式国际机制，还没有实现“建章立制”，既没有签署正式的国际条约或组织宪章，也没有常设秘书处，这导致其通过的决议约束效力不强，所形成的成果往往难以贯彻落实，当前全球经济治理改革停滞不前就是明证。G20作为全球经济治理的首要平台，所关注的治理议题十分广泛，能源仅是其中之一，在G20议程设置中并不居于核心地位。此外，各成员国对于能源治理议程的认知与偏好存在较大差异，G20峰会举办与议程设置的流动性也使得能源议题每年在G20中的地位并不稳定，能源治理成果的可持续性依然存在疑问。

四、结　　语

未来G20有望发展成为全球能源治理的协调中心，但面临着自身机制性缺陷、技术劣势和诸多外在因素制约。目前担任G20主席国的土耳其对全球能源治理表现出高度重视，并将能源作为2015年安塔利亚峰会的优先议题之一，G20在全球能源治理中的作用将进一步凸显。2016年G20峰会将移师中国举办，全球能源治理的“中国方案”也受到国际社会的高度期待。

当前中国已成为全球第二经济大国和最大的能源进口国，主动参与全球能源治理既是中国自身发展与利益使然，也是全球能源格局变革的必然要求。中国在全球能源市场供需格局中的影响力快速扩大，与全球各能源治理主体与重大议题的互动关系日益增强，国际期待与压力均不断上升。同时作为新兴能源消费大国和治理机制中的后来者，中国在已有全球能源治理机构中的代表权和发言权严重缺失。在此背景下，全球地位突出且中国占有重要地位的G20应成为中国参与全球能源治理的重要平台。2012年中国领导人提议在G20框架下建立一个包括能源供应国、消费国、中转国在内的全球能源市场治理机制，通过协商对话制定公正合理、有约束力的国际规则，构建能源市场的多边协调机制。同年发布的《中国的能源政策》白皮书表示，中国将积极参与国际能源合作和全球能源治理，主张应加强对话交流、开展能源务实合作、共同维护能源安全，提出了重点方向和规划设想。2014年中美达成的《气候变化联合声明》从平衡能源安全、经济发展与气候变化之间的关系出发为全球能源治理作出了贡献。国家主席习近平在G20布里斯班峰会上表示，中国将在2030年左右达到二氧化碳排放峰值，非化石能源消费的比重将提高到20%左右，中国将在不久之后接任2016年G20主席国，这为更直接和主动参与全球能源治理、提升本国话语权和领导力带来重大机遇。中国可利用东道国的身份汇聚国内外诉求，在自身承诺与能力的基础上提升治理话语权，为包括能源治理在内的全球经济治理取得重大成果作出自身的贡献。

1.Baccini，Leonardo，Veronica Lenzi and Paul Thurner. Global Energy Governance：Trade，Infrastructure，and the Diffusion of International Organizations，International Interactions，No. 39，2013，pp.192-216.

2.Florini，Ann and Benjamin K Sovacool.Bridging the Gaps in Global Energy Governance，Global Governance，2011，No.17，pp.57-74.

3.Florini，Ann.Global Governance and Energy，In edited by Carlos Pascual and Jonathan Elkind，Energy Security，Washington：Brooking Institution Press，2010，p.176.

4.Hayes，Jarrod and Janelle Knox-Hayes.Security in Climate Change Discourse：Analyzing the Divergence between US and EU Approaches to Policy，Global Environmental Politics，Vol. 14，No.2，May 2014，pp.82-101.

5.Karlsson-Vinkhuyzen，Sylvia I.The United Nations and GlobalEnergyGovernance：PastChallenges，FutureChoices，Global Change，Peace&Security，Vol.22，No.2，June 2010，pp. 175-195.

6.卢静：《当前全球治理的制度困境及其改革》，《外交评论》2014年第1期。

7.孙阳昭、蓝虹：《全球能源治理的框架、新挑战与改革趋势》，《经济问题探索》2013年第11期。

8.王明国：《机制碎片化及其对全球治理的影响》，《太平洋学报》2014年第1期。

9.徐斌：《市场失灵、机制设计与全球能源治理》，《世界经济与政治》2013年第11期。

10.叶玉：《全球能源治理：结构、挑战及走向》，《国际石油经济》2011年第11期。

11.于宏源：《全球能源治理组织急需创新》，《中国石油报》2014年3月4日第2版。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）01-0050-05

※本文系教育部人文社会科学重点研究基地项目 “中东G20国家参与全球经济治理的实证研究”（项目编号：2014JDZDSZX002）、上海外国语大学规划基金项目“新时期中国参与中东地区经济治理研究”（项目编号：KX171345）的中间研究成果，并受到国家社科基金项目“中国在西亚北非的能源利益研究”（项目编号：14BGJ008）的资助。

邹志强，上海外国语大学中东研究所助理研究员、博士（上海200083）。