社会企业的财税支持政策：国际经验及启示

陆　军，李佳巍

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)



社会企业的财税支持政策：国际经验及启示

陆军，李佳巍

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

摘要：作为将经济资源转移至社会公益目标与公共服务领域的主体，社会企业对救助困难群体、缓解失业矛盾、实现社会公平、改善社会福利、加快经济转型具有重要的推动作用。在依据英国和美国社会企业的发展经验，特别是借鉴英、美两国为社会企业提供财税政策支持的有益经验基础上，研究提出，社会资本是孕育和发展社会企业的重要基础和先决条件；在社会企业初创时期，必须依靠不断的体制机制创新和技术工具创新，持续转化产生负面效应的社会结构；现阶段，加快完善法律制度框架和制定有力的财税支持政策是推动中国社会企业健康发展的两大核心任务。

关键词：社会资本；社会企业；财税支持政策；国际经验

①参见刘继同译《经济合作与发展组织报告节选》，载于《中国社会工作》(第二辑)，社会科学文献出版社，2002年第197-201页。

②EMES Project: http://emes.net/research-projects/social-enterprise/emes-project-2/。

一、社会企业的起源、特征与类型

(一)社会企业的起源与特征

社会企业是指活动于一定社会领域的企业。“社会企业”一词的源头可以追溯到18世纪，当时有学者注意到，存在着一些致力于“把经济资源转移到对社会更有裨益的领域”[1]的“社会企业家”。1994年，经济合作与发展组织(OECD)在一份报告中首次使用了社会企业的概念，其将社会企业定义为“是既利用市场资源又利用非市场资源，使低技术工人重返工作岗位的组织”。1999年，OECD将社会企业正式界定为“社会企业包括任何为公共利益而进行的私人活动，它依据的是企业战略，但其目的不是利润最大化，而是要实现一定的经济目标和社会目标，而且它具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的能力”。①同一时期，一个致力于欧洲社会公平研究项目的组织(EMES)从社会企业助力社会经济转型的角度指出，“社会企业包括合作社的非营利化和社团的企业化”。②总体上，欧洲的社会企业主要集中在两个领域：一是与救助失业及扶助落后地区相关联的企业；二是为社会提供服务的企业。OECD与EMES定义的侧重点虽各不相同，但都强调社会企业的活动指向于社会问题和社会矛盾比较严重的领域。对此，欧盟委员会创立SEFORIS项目来研究欧盟各国中的社会企业对欧盟的贡献。研究报告《社会企业的状态——关键数据与事实》总结了比利时、德国、匈牙利、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯、西班牙、英国、瑞典等国家对社会企业的定义、人们对社会企业的理解、社会企业的规模、社会企业活跃的领域，以及社会企业的近期发展情况等。

在不同国家，社会企业的含义大不相同。在欧洲，社会企业作为“社会经济”的一部分，其目标是提升社会福利水平。社会企业主要是指为弱势群体提供就业机会或特定福利服务的社会合作社和协会。合作社通常被认为是欧洲社会企业的一种基本类型。欧洲国家对社会企业的官方定义经常涉及对员工或受益者参与的相关规定，强调社会企业的管理机构应由受益人、员工、志愿者、公共部门和捐赠者等诸多利益相关方组成。而在美国，社会企业则是“市场经济”的一部分，一般是指非营利组织参与经营活动[2]。欧洲和美国的分歧影响了国际组织对社会企业的共识，它们还需要进一步的权衡或折中。

(二)社会企业的类型与界定

目前，仅有英国、比利时、芬兰、拉脱维亚、立陶宛、韩国等少数国家提出了社会企业的官方定义，而欧盟和美国至今未曾明确公布。已有的官方定义主要基于社会企业的特征来界定，主要有四种类型：第一种强调社会企业的商业特征与普通企业一样，社会企业从事商品生产和服务以获取利润；第二种强调社会企业的主要目标是为弱势群体创造工作机会，并促进社会融合，其被称为工作整合型社会企业(WISE)；第三种强调社会企业的组织形式，应与某些法律形式的组织相对应(见表1)；第四种从综合功能角度强调社会企业既从事商业活动，也为弱势群体创造工作机会，如韩国。

表1　　各国社会企业的法律形式

资料来源： 社会企业的官方定义及其认定标准(王世强)

考察各国社会企业立法发现， 各国政府主要从五个维度对社会企业进行认定。 一是组织目标。 社会企业应以实现社会目的、 为弱势群体创造工作机会和实现广泛的社会利益为目标。 二是收入来源。 社会企业应通过正常的商品生产和商业服务活动获得主要收入， 同时也可以接受捐赠， 但不能以捐赠作为主要收入来源。 三是利润分配。 各国普遍对社会企业的利润分配进行限制， 仅有个别国家(芬兰、部分美国企业)不限制利润分配， 或者允许所有者和投资人有限分配利润。 四是资产处置。 各国一般都规定社会企业注销后的剩余资产处置须应用于社会及环境目的， 创办者不能收回资产， 仅有少数国家规定社会企业可以分配一定资产或自由处置资产。 五是治理结构维度。 社会企业可以具有不同的治理结构， 不同之处在于理(董)事会是否是民主选举和广大会员选举产生， 组织成员是否可以参与治理。

综合上述不同角度的界定，社会企业可以被描述为：以实现社会利益为目标，主要收入来源为商业活动，企业利润分配受到限制，剩余资产仅应用于社会与环境目的，且由企业成员治理的企业。

(三)社会企业与社会资本的关系

社会企业与社会资本两者密不可分。社会资本这一概念首次出现于1916年。经济学家格林·洛瑞(Glenn Loury)最早论及社会资本。洛瑞(1977)在《种族收入差别的动态理论》中指出，新古典经济学理论在研究种族间收入不平等时，太过注重人力资本的作用，洛瑞借此从社会结构资源影响经济活动的角度，首次提出了社会资本，并将其作为与物质资本、人力资本相对应的一个崭新的理论概念。在他看来，社会资本是诸种资源之一，存在于家庭关系与社区的社会组织之中。1980年，法国社会学家皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)在《社会科学研究》杂志上发表“社会资本随笔”的短文，对社会资本进行了比较系统的分析[3]。1983年，皮埃尔·布迪厄发表法语版“The Forms of Capital”，1986年其被译成英文发表。论文提出，社会资本是经济资本和文化资本以外的第三种资本，其以社会声誉、头衔为符号，以社会规约为制度化形式。特定行动者占有的社会资本的数量依赖于行动者可以有效加以运用的联系网络的规模大小，依赖于与他有联系的每个人以自己的权力所占有的(经济的、文化的、象征的)资本数量的多少。1988年，詹姆斯·科尔曼在《美国社会学杂志》发表文章“Social Capital in the Creation of Human Capital”，从社会层面对社会资本展开论述。科尔曼认为，“……社会结构资源作为个人拥有的资本财产，即社会资本”。社会资本有两个特征：其一，它们由构成社会结构的各个要素所组成；其二，它们为结构内部的个人行为提供便利[4]。另一位重要的学者罗伯特·帕特南认为，“社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范和网络，是一种‘公共物品’，其能够通过推动协调和合作行动来提高社会效率”[5]。根据帕特南的界定，社会资本具有如下三点特征：一是社会资本主要由使人们倾向于相互同情、信任、理解、互惠和合作的一系列态度和价值观构成；二是社会资本的主要特征体现在能够将朋友、家庭、社区、工作及公司生活联系起来的人际关系网络；三是社会资本是社会结构和社会关系的一种特征，它有助于推动社会行动和妥善解决问题[6]。自从社会资本被广泛地引入学术研究，其作为重要变量对经济与社会发展的解释力日渐强大。愈来愈多的研究者深刻认识到，社会资本不仅直接决定了人力资本和智力资本的发展水平，还会影响企业和区域的知识创造、技术创新和经营绩效，进而影响到区域发展、社会稳定和国家经济繁荣。

社会企业与社会资本的关联体现在三个方面：一是大量证据表明，社会企业在运行的过程中会使用并能增进社会资本。例如，英国即是通过支持社会企业来促进社会资本形成的。2007年，欧盟委员会发表报告《西欧社会经济和本地经济发展中社会资本的贡献》研究社会资本与社会企业的关系后指出：在初兴阶段，非正式的社会企业更多地依赖于与社会资本的结合来运行，仅在后来阶段才产生桥接和联系社会资本的信任，进而与其他社会企业、团体和公共部门形成互利互惠的情况。二是拥有社会资本是社会行动者实现某些特定目标的决定因素。社会资本是社会企业孕育和发展的重要基础和先决条件。三是产生负面效应的社会结构不属于社会资本。由此，只有不断地依靠体制机制创新和技术工具创新推进社会结构转型，才能有助于社会企业摆脱各类抑制性因素，实现健康发展。

二、财税支持社会企业形成的国际经验

(一)英国社会企业的发展经验

英国通过支持社会企业来促进社会资本的形成。英国是迄今唯一的一个社会企业拥有国家团体(SEUK)，并获得财税支持政策、政府资助与贷款项目的国家。英国对社会企业具体的财税支持政策包括企业投资方案、种子企业投资计划、社区投资税收减免和社会投资税收减免四种形式。社会企业只能选择四者之一。

表2　　英国社会资本形成过程中的财税支持政策

资料来源：SEUK官方网站

1.企业投资方案(Enterprise Investment Scheme)。1994年，EIS出现，旨在帮助小型高风险交易公司通过投资者申购新股而提供一系列的减免税筹集资金。*企业投资方案的内容来源于https://www.gov.uk/government/publications/the-enterprise-investment-scheme-introduction/enterprise-investment-scheme。

所得税减免(Income Tax Relief)。所得税减免仅提供给个人，最高减免额为投资当年的30%。投资者年申购的最大额度为100万英镑，可获得的年税收减免为30万英镑(假设投资者具有足够的所得税负债)。投资者必须持有股份一段时间，否则所得税减免将被取消，一般来说，这个时间段是自股份发行的3年内。如果股票发行后进行了合格的贸易，那么这个时间段是自贸易开始的3年内。

资本利得税免除(Capital Gains Tax Exemption)。如果你的所得税减免(未被撤回)基于股票成本，并且股份是根据所得税减免规定期间之后所出售的，那么则有资本利得税免除。

损失减免(Loss Relief)。如果股份出售处于亏损状态，与其被抵消任何资本收益，你可以选择用损失的金额抵消这一年的处置收入，或前一年的任何收入。

资本利得税减免延期(Capital Gains Tax Deferral Relief)。资本利得税减免延期提供给个人和特定信托的受托人。当收益是投资于合格的EIS公司时，资本收益的税收支付可以延期。增益可以产生任何一种资产的处置，但投资必须在前或3年后获得了1年的时间。延期的时间没有限制，投资者与公司有没有联系也没有限制。与公司没有关系的投资者可以同时获得所得税减免延期与资本利得税减免延期。

2．种子企业投资计划(The Seed Enterprise Investment Scheme)。2012年4月6日，种子企业投资计划获准颁布，这一计划的目标是刺激企业并带动经济发展。种子企业弥补了企业投资方案的不足，它支持刚起步、高风险的小型企业，其目的是识别企业起步期面临的巨大困难，并提供更高额度的税收减免。*种子企业投资计划的内容来源于https://www.gov.uk/seed-enterprise-investment-scheme-background。

所得税减免(Income Tax Relief)。 符合种子企业投资计划要求的个人可以获得所得税减免，投资者可以是非英国居民。个人所持股份期限为3年，计算方式为自签发之日起到减免被保留的那一日。如果投资者在3年内处理掉股份，或者任何所需条件不再被满足，那么减免将被撤回或减少。当最大年投资为一百万英镑时，所得税减免的额度为所持股份的50%。投资者获得所得税减免的方式是税务负债的减少。

再投资减免(Capital Gains Tax: Reinvestment Relief)。最初，再投资减免只可用于2012年至2013年的税务，但是后来投资者在2013年至2014年也可得到再投资减免，减免率是前一年的一半。假如投资者卖了资产或者重新投资了所有或部分股票(符合种子企业投资计划所得税减免)，那么再投资的部分可以获得再投资减免。

处置减免(Capital Gains Tax: Disposal Relief)。如果投资者的股份成本获得了所得税减免，而且这些股份在被投资者持有3年后出售，那么任何利润都没有资本利得税。如果投资者没有获得所得税减免，那么该投资者的股票交易将没有获得资本利得税减免的资格。

3.社区投资税收减免(Community Investment Tax Relief)。2012年12月7日，社区投资税收减免方案颁布，与企业投资方案和种子企业投资计划的最大区别是，社区投资税收减免方案更支持对于劣势社区的投资，方法是给予投资者税收减免。税收减免的对象可以是个人或公司，税收减免额度可达社区发展财政机构投资价值的25%，税收减免时间长达5年，从投资开始年算起。*社区投资税收减免的内容来源于https://www.gov.uk/government/publications/community-investment-tax-relief-citr/community-investment-tax-relief-citr。

4.社会投资税收减免(Social Investment Tax Relief)。2014年，英国社会企业联盟颁布社会投资税收减免方案，其主要对象是社会企业，其内容为：个人通过股份或者债务的方式对社会企业进行投资，个人在投资金额上获得税收减除；社会企业在交换活动中运用该资金；投资应该持续至少3年，经过3年或者更长的时间，该投资被出售或者偿还。社会投资税收减免包含所得税减免、资本持转抵免和资本收益处置抵免三种，投资者可以选择一种或者多种。*社会投资税收减免的内容来源于https://www.gov.uk/government/publications/social-investment-tax-relief-factsheet/social-investment-tax-relief。

所得税减免(Income Tax Relief)。所得税减免额度可达投资金额的30%，最大年投资额度为一百万英镑，没有最小投资额度的限制。所得税减免起始于投资年，当投资者有符合条件的税务责任时，税务及海关总署就会减少投资者进行投资时产生的税收。投资者不必为英国公民，投资者符合税收减免的条件即可。

资本持转抵免(Capital Gains Hold-over Relief)。当增益被再投资于符合社会投资税收减免所得税减免要求的股票或者债券时，投资者可推迟资本利得税的支付时间。投资者不需要申请社会投资税收减免(SITR)所得税减免。增益可来源于任何形式的资产，但必须符合以下要求：增益必须来源于2014年4月6日至2019年4月5日的法定期间；合格的投资指增益上升前1年或者3年内进行的投资。当以下情况发生时，推迟的资本利得税必须被支付：投资者将投资转移(不包括转移给配偶或者民事伴侣)；投资被取消、赎回或者偿还；社会企业不在符合社会投资税收减免的要求。

资本收益处置抵免(Capital Gains Disposal Relief)。如果投资者的投资成本有所得税减免未被收回，且投资者已持投资至少3年以上才结束，那么投资者所得投资的增益都不需缴纳资本收益税。这意味着投资者不需要申请资本收益处置抵免，因为增益税已被免除。须注意的是，投资者要想获得资本收益税收推迟，投资必须有社会税收减免所承认的所得税减免(即投资者的投资首先须获得所得税减免)。

(二)美国社会企业的发展经验

美国在集团结合和社区精神等社会资本方面具有成熟的经验。然而，美国社会也有不信任政府、排斥政府插手个人和家庭生活的历史传统。与其他经济合作与发展组织国家不同的是，美国政府体系中不存在一个专门致力于解决社会问题的联邦机构，相关的研究基础经常针对某些特定群体或者来自于非常规事件。迄今为止没有官方的联邦机构对社会资本进行过研究或者测量，而且社会资本的研究数据具有一定的局限性。

1995年，罗伯特·帕特南撰写了《独自打保龄球：美国社会资本的衰减》一文，引起社会热议。2000年，罗伯特·帕特南继而出版了《独自打保龄球：美国社区的衰落与复兴》，围绕社区建设、社会组织发展、教育、城市规划与管理、社会资本投资、犯罪研究和弱势群体保护等诸多社会发展和社会资本的重要议题展开研究。罗伯特·帕特南不仅为当代民主政治与社会发育的融合找到了新的路径，且在研究方法和交叉学科的深度融合上做出了贡献。其研究认为，社会资本具备信任、规范与网络等社会组织的特征，其以信任为核心，来源渠道为互利互惠规范和公民参与网络。社会资本是一种公共财富，其通过开展有益的社会活动而不断得到生产和积累。帕特南指出，相比于物质资本和人力资本，由公民参与横向关系网络所体现出的社会资本更为重要，它改善合作行为，提高社会效率和政府绩效，促进经济发展，即“强社会，强经济；强社会，强国家”。帕特南提出的社会资本理论受到学术界的极大重视和广泛评论。与此同时，帕特南自己则对他的社会资本理论不断地进行发展和完善。其中，最引人注目的是他关于美国社会资本减少的研究。由于社会资本的减少和公民文化的衰落危及美国民主政治的基础，帕特南强调，亟待探索公共政策对社会资本形成的影响，尽快加强政府在社会资本积累方面的作用。

美国对社会资本的财税支持政策是基于社区单元制定的。1977年，美国国会通过的《社区再投资法》(Community Reinvestment Act，简称CRA)规定，受监管机构有“持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求，包括中低收入社区和借款人的信贷需求；美联储等四个联邦金融监管机构对其履行CRA义务情况进行考核，考核内容主要包括贷款、服务、投资三个方面，其中贷款考核最为重要，只有贷款考核为“满意”以上等级时，总的考核结果才能达到“优秀”等级(最高等级)；考核结果是机构申请开设分支机构、兼并、收购等评审的重要依据。

美国对《社区再投资法》的进一步修改持续进行着讨论，2009年3月12日国会议员Johnson向美国众议院金融服务委员会提交了《2009年社区再投资现代化法案》，其主要内容包括：拓展评估区域概念，机构通过经纪商发放贷款也应包括在评估区内；增加考核业务类型，包括针对少数种族社区的贷款和服务；规定从事掠夺性放贷和其他种类的信贷行为(如果这些行为对社区或居民有负面影响)的机构在评级过程中将会受到惩罚；扩大法案的适用范围，涵盖各种非银行机构(包括独立抵押公司、信用社、银行的抵押公司附属机构、保险公司以及证券公司)；完善数据披露，规定有关数据披露应包括小企业贷款中企业主的性别、种族内容和存款账户数据等；建立新的贷款数据库，追踪贷款的止赎和调整情况。法案还要求联邦监管机构在银行并购时召开更多的听证会。

《社区再投资法》并非违背稳健经营原则，强迫金融机构发放高风险贷款。客观上，执行社区再投资法既促进当地社区经济发展，也为金融机构带来更多获利机会。社区再投资法的实施，构建了金融机构和所在社区的共同发展机制。为获得政策支持，注重公众形象和拟收购其他机构的银行金融机构会加强信贷、增加营业网点、提供更全面更高质量的服务。《社区再投资法》有效地促进了金融机构提供信贷服务，将由本地区吸收的存款资金继续投入本地经济建设中，减少了经济欠发达地区的资金外流。美联储的一项调查研究表明，社区金融机构通过为当地企业和居民提供信贷和风险管理服务，以及通过与社区开发组织和监管部门进行协作，对美国不发达地区的经济发展发挥了关键作用。相应的，地方政府也大力支持执行社区再投资法的金融机构，不仅在该行缴存政府资金，还鼓励社区居民把资金存放到社区再投资法评价等级高的金融机构。

与英国相仿，美国社会资本也以社会企业形式出现。社会企业在美国并非一个精确的概念，其通常被理解为要满足市场并且拥有社会目标的组织。当代社会对社会企业的兴趣源于一系列相互关联的趋势，既包括非营利组织依靠通过销售服务和商业企业得到的收入来进行扩展，也包括非营利组织与商业企业日益紧密的联系，还包括企业对于社会目标和社会责任的日益强调。

在美国，社会企业划分为企业慈善组织(Corporate Philanthropy)、社会目标组织(Social Purpose Organization)，以及介于两者之间的混合形态组织。根据企业或者组织是否具有营利性，社会企业可再被细分为六种类型(见表3)。

表3　　美国社会企业的存在形式

资料来源：Dennis R. Young“Social Enterprise in the United States: Alternate Identities and Forms”

社会企业在美国正处于初步发展的状态，结构松散，法律形式多种多样，需要不断地改进以真正达成目标。由于社会企业处于起步状态，美国还未像英国一样建立相关的财税支持政策体系，现有的官方组织中，只有社会企业联盟负责为社会企业提供建议和进行宣传。

三、中国社会企业发展的现状及挑战

(一)中国社会企业的发展状况

在中国，市场化过程和社会转型也是社会资本和社会企业变迁的过程。一方面，市场化经济主体通过横向联系整合市场需求形成生产网络的同时，必须借助政府职能转型构建覆盖全社会的激励相容机制的纵向社会资本网络；另一方面，必须体现社会丰富性和地位平等性的原则，通过人们之间相互依赖获取信息和知识，以及保护利益相关人等媒介，重构社会的公共精神和一般信任，通过社会组织化解市场化风险，加快区域的专业化和社会分工合作进程。因此，加快发展社会企业是中国社会经济发展的应有之义。

与西方国家相仿，中国社会资本也以社会企业的形式存在。改革开放以来，伴随中国社会经济的成长进步，中国社会企业和社会组织蓬勃发展。2004年，社会企业的概念及相关研究被正式引入中国。伴随2006年戴维·伯恩斯坦的《如何改变世界：社会企业家和新思想的力量》和查尔斯·利德比特的《社会企业家的崛起》的中文版发行，以及小额信贷制度创始人尤努斯博士获得诺贝尔和平奖后访问中国等事件的发生，中国的一些组织和机构开始加快了开办和推进社会企业的实践。

尽管社会企业的理念和实践在中国起步较晚，但一部分具有创新意识、富有洞察力、善于捕捉社会需求的中国社会企业家作为先行者，通过树立市场导向、改革内部管理和改善生产与销售获得利润等途径，快速推进社会组织发展和社会资本项目的运作，逐步打破传统慈善组织的运作模式，形成了一些粗具规模的社会企业。诸如鹤童老年福利协会、妙心家政和残友集团等一系列社会企业组织开始涌现。迄今，社会企业在中国已经作为一种创新的公益模式获得了一定程度的实践认可，并开始为社会所接受。截至2015年6月底，全国共有社会组织61.3万个，其中社会团体31.2万个，民办非企业单位29.7万个，基金会4 190个。*数据来源于http://www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/6785.html(2015-04-29)。社会组织活跃于教育、卫生、环保等各个领域。除发展速度之外，中国社会企业在很多方面取得了重要进步。例如，社会企业发起方的类型逐步多样化，个人发起方素质较高；中国社会企业形式多种多样，主要集中于养老、民办学校、职业教育、社会服务等领域，并多以非营利组织、福利企业、合作社、社区服务组织、商业企业的形式出现，成功地促进了弱势群体的就业和发展；社会企业的收入来源也逐渐多样化，对捐赠的依赖程度不断下降；社会企业的宣传手段多样，员工结构相对合理等。

(二)中国社会企业面临的挑战

由于现行中国没有与社会企业相关的法律，中国的社会企业组织的发育规范化不足，迄今未能进入官方视野。存在形式多种多样，加之没有官方登记，目前难以统计出中国社会企业或者“类社会企业”的确切数量与发展规模。由于社会企业发展的初级阶段特征，不仅社会企业整体上发育滞后，并且现阶段还存在着企业规模较小、经营意识不足；缺乏启动资金，依赖募款而非经营创收，且大多未进行财务公开；价值营销成效有待加强；企业品牌的经济价值尚不显著；社会效益和经济效益难以平衡，不少企业组织处于严重亏损状态；企业绩效评价体系不完善等诸多不足之处。追根溯源，中国社会企业孕育发展的困难与挑战源于以下深层次的原因：一是缺少法律框架。中国没有社会企业的法律实体。在中国，社会企业多以自发的草根组织形式存在。由于初创时期规模小、资金和人员有限，加之面临双重管理体制，草根组织的登记注册受到很大限制，注册为非营利组织的机会更是微乎其微。没有合法身份无法开具发票，增加了接受社会资助的难度。法律框架的缺失还使得社会企业处处面临不平等的竞争环境。二是缺少优秀的社会企业家。国内外经验表明，社会企业的成功高度依赖于社会企业家的创造性发挥。优秀的领导人是非营利组织发展中至关重要的条件。中国的社会企业家在规模、质量、热忱、信誉等方面严重不足。三是缺少启动和运营资金。对现有准社会企业性质的组织进行调查发现，社会企业初创期面临严重的资金短缺，无法形成良好的营利模式。目前，企业组织和运作主要依靠创办者自掏腰包、多方求助、募集捐款或者依靠志愿者提供的志愿服务来维持，无法形成所需的资金支持渠道网络。四是缺少政策支持。中国社会企业的发展得益于经济体制转轨推动的政府职能转变，政府鼓励和培育社会力量来参与社会服务供给。政府在社会企业和民间组织的发展上同时扮演着规则制定者和主要促动者角色。然而，由于法律框架的缺失，中国无法像英国政府那样制定财税支持政策，因此，社会企业运营需要支付超高的营业税，从而阻碍了中国社会企业的发展。

四、中国社会企业的财税支持政策

我们认为，面对发展进程中的阻碍与挑战，完善法律制度框架与制定有力的财税支持政策是推动中国社会企业健康发展的两大核心任务。

(一)完善法律制度框架

中国社会企业发展中最为突出的短板是政府职能的缺失和保障不足。表现在政府对社会组织的资金和规模等的限制过于严苛，实行“分层登记、双重管理”。作为新型社会组织，社会企业受产生方式、规模和组织特点等方面的限制很难在民政部注册。少数以社会团体或民办非企业单位的身份注册成立的社会企业，受限于相关法律，无法进行商业活动，同时社会企业的草根身份得不到法律认可，很难获得政府的资助和社会慈善捐赠。必须改变现有的社会组织管理机制，将社会企业纳入管理范围，为社会企业创建有利的社会环境，规范社会企业发展。

目前，中国规范社会组织活动的行政法规有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，但没有关于社会组织的基本立法，且现有的行政法规主要侧重于对社会组织的管理和监督，缺乏政府如何保护社会组织的独立身份和合法权利的内容。缺乏针对社会企业的专门法律导致社会企业在成立之初即面临合法性的质疑。因此，以英国为例，加快社会企业的相关立法，明确其相关的权利、义务，用法律替代行政法规和规章，对发展中国社会企业具有重要的推动作用。中国社会企业立法工作可以分两个步骤：一是按照立法有关规定，国务院有权在最高立法机关授权的情况下，对尚未制定法律的部分事项制定行政法规。因此，应对中国社会企业迅速发展的现实需要，可以在获得人民代表大会授权的情况下，以行政法规和政府规章的形式出台过渡性规章，引导和传递鼓励社会企业发展的政策指向。二是为彻底规避政府规章稳定性低、政府部门拥有很大解释空间、容易造成执法随意性过强、社会企业无所适从的问题，必须加快以法律逐渐替代行政法规、规章的进程，围绕社会企业的建立、发展和完善出台严谨完备的法律制度体系。

在立法的操作层面上，通过考察国外社会企业发展的历史发现，在社会企业的孕育和初创时期，为减少立法的制度摩擦，可以先将社会企业纳入现有的企业法律形态中加以规范。然后，伴随社会企业的不断发展，再逐步为其确立特定的法律形式，规范其权利和义务，使其与商业企业、非营利组织加以区别。英国设立“社区利益企业”和比利时设立“社会目的企业”的做法都值得中国借鉴。此外，中国还应借鉴别国经验，建立囊括资质要求、注册登记、税收、管理等全方位的促进社会企业发展的法律法规体系，以本国民间组织的法律法规体系作为参照，对社会企业法律法规加以调整。基于中国现有的基础与条件，现阶段，可以从以下三个方面逐步制定不同层次的配套的法律法规体系。一是赋予社会企业明确的法律地位，对尚无法律规范的商会、行业协会等要加快立法，使社会企业、各类商会、行业协会有法可依；二是要确立社会企业的监管机制，即社会企业由谁来监管、如何监管等；三是在构建新的管理法律框架时，可借鉴国外社会企业管理经验和中国非营利组织的管理情况，采用三级登记管理体制，即登记、备案、公益性认定。

(二)建立财税支持政策

英国社会企业发展的实践表明，政府部门的经济扶持、政策鼓励和提供创新机制可以为社会企业的蓬勃发展创造巨大空间。中国应借鉴英国社会企业的成功经验，加快构建发展社会企业的财税支持政策。

英国支持社会企业的财税政策广泛涉及所得税减免、资本利得税免除、再投资减免、资本持转抵免、资本收益处置抵免等方面。从中国国情出发，税收优惠和扶持保护政策是现阶段发展中国社会福利企业最有效的政策措施。尤其在当前就业形势严峻、社会福利企业发展陷入困境的情况下，全面落实国家给予社会福利企业的税收优惠和扶持保护政策非常急迫。具体的，中国社会企业发展的财税支撑政策应包括如下三个方面。

第一，健全完善法规政策，加大补贴和优惠力度。在中国，大部分社会企业的宗旨是扶贫和帮助残疾人。因此，及时修改和完善残疾人集中就业保障的相关政策非常重要。政府应该采用“托底保障”和特殊政策相结合的方法，针对不同残疾人群体和不同性质的福利企业制定多样化的保障政策。在社会企业的管理政策上，建议在清晰界定社会服务项目和行业的基础上，分别制定保护性法律政策。在税收政策上，应在权衡不同地区经济发展具有不平衡性的前提下，避免“一刀切”式的限额算法，改为采用按比例计算方式，以适应不同地区的经济发展实情，加快鼓励经济较发达地区的福利企业发展，更好地推进残疾人的集中就业。

第二，鼓励各种形式共同参与，扶持有规模的新型社会企业发展。在中国，第三部门作为发展社会企业的重要主体，在强化社会企业力量、壮大社会企业规模方面发挥着无可替代的作用。因此，中国宜采取政府主导社会保障制度建设、调动企业自愿参与的方式，更好地满足残疾人的保障需求。同时，通过政策倾斜来吸引更多的社会力量举办公益性社会组织。对那些以社会目标为组织发展方向，兼顾以企业化运作方式存在的公益性组织，可以以企业形式在工商管理部门注册。对以社会目标为主，利用非国有资产举办并从事非营利性社会服务活动的社会组织，必须在享受税收优惠政策的基础上，从法律规制上进一步明确其社会公益性质，给予更大的促进和扶持。

第三，落实现有政策，制定切实可行的财税支持政策。在中国，福利企业享受税收优惠政策。残疾人就业的社会企业可以向民政部申请《社会福利企业证书》，该证书可以给社会企业带来很多财税上的支持，包括增值税和营业税两个方面。因此，为带动社会企业的发展，可以将对残疾人制定的福利企业政策扩展至所有社会企业，从而将仅对残疾人的帮扶目标扩展至以扶贫等社会目标为导向的所有社会企业。

参考文献：

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[责任编辑：房宏琳，曾博]

收稿日期：2016-01-20

基金项目：国家社会科学基金项目“中国城市公共产品空间失配的纾解策略研究”(11BJY055)；国家社会科学基金重点项目“高铁时代区域经济协调发展重点与支撑政策研究”(11AZD093)；教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目

作者简介：陆军(1971—)，男，教授,博士生导师，从事城市和区域经济、地方公共财政研究。

中图分类号：F812.0

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)06-0084-08

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