经济伦理维度中我国农地经营权资本化流转的约束性研究

2016-02-28牛文浩张钰婧

西部经济管理论坛 2016年2期

关键词：义利观约束对策

牛文浩　张钰婧

(1.天津科技大学法政学院　天津　300222；2.天津科技大学经济与管理学院　天津　300222)

经济伦理维度中我国农地经营权资本化流转的约束性研究

牛文浩1张钰婧2

(1.天津科技大学法政学院天津300222；2.天津科技大学经济与管理学院天津300222)

摘要：我国农地经营权资本化流转是发展现代农业的重要内容之一，其配置效率会对农业的可持续发展产生深远影响。事实上，我国农地经营权资本化流转由于主体性约束、信息不对称约束以及支撑体系不完整性约束而变得困难重重，根本原因在于各参与方正确义利观的模糊。因此，只有持续加大培育正确经济伦理思维方式、构建有效的组织保障、创新具体解决机制，才能顺利推进我国农地经营权资本化流转，实现全体社会成员的共同利益。

关键词：农地经营权资本化流转；经济伦理维度；义利观；约束；对策

一、相关概念及研究综述

经济伦理是指在市场经济中可以调整各参与主体行为的道德认识、价值判断及伦理观等内容。广义上，经济伦理又可称为宏观经济伦理学；狭义上则称为中微观经济伦理学。农地流转专指农村生产用地的流通与转让。在我国现行农地制度条件下，严格限定于农地经营权流转(以下简称农地资本化流转)，即未拥有农地承包权的农户和经济组织从拥有承包权的农户中获得土地经营权的过程，这是在经营权能变更和其价值实现基础上所表现出新旧两种经济关系利益变化的过程。资本化就是将全部或部分生产或财产要素如土地、货币等转换为能带来更多财富与增殖的一种手段或过程。相应地，财产资本化就是能够带给财产更多增殖与利益的方法，这样就会完成产权资本金融化转向。农地经营权资本化就是将农村生产用地经营权全部或部分地转变为可以带来更多价值增殖与收益的权利机制与过程。

研究综述方面，一方面，我国近年来在经济伦理研究领域变化较多，主要是体现在更多关注现实热点问题，经济伦理理论与实践问题的交叉研究越来越紧密。除此以外，更多的数理分析方法如数学建模法被应用到此领域之中，这使得相关调研科学性得到了极大增强；另一方面，近年来，我国农地流转研究主要从内涵及制度层面展开，形成了诸多理论成果。如，“从内涵看，农地制度是指在农村经济运行过程中，土地要素与资本、劳动力、技术信息、组织管理以及其他生产资料等农业资源有效配置与优化组合而形成的有机系统，以及保障这一有机系统政党运转所需相关法律规范与制度体系。”[1]从内容上看，“农地制度是农村社会生产力进步的主要运行载体，在内容上应该包括：农地所有、经营、使用、流转与配置、收益和管理制度。由于我国农地所有权与经营权分离，形成了独具中国特色的以家庭承包制为主体的农地经营制度。”[2]而“农地承包使用权是农地产权的核心，应以法律赋予农民长期而有保障的农地经营权，建构以农地经营权为核心的土地法权体系。”[3]“农地使用权流转实质就是农户承包土地的使用权以出租、转包等形式进行转让，从而使一定规模土地能有效集中利用，为实现农业规模化经营奠定基础。”[4]可以说，“农地流转理论研究越来越深入，研究内容从农地流转概念界定、类型划分、必要性阐述向农地流转制约因素分析、流转模式具体设计多元化创新发展，对于我国农地流转实践和理论问题都曾起到过积极作用。”[5]这些研究成果为本文从经济伦理视角研究农地经营权资本化流转问题提供了理论基础。

二、我国农地经营权资本化流转问题梗概

改革开放初期，我国家庭联产承包责任制得益于削弱化的外部性约束条件、不断增强的制度激励措施以及监督成本下降等因素，农业生产效率得到很大提高。对此，著名专家帕金斯指出：“创造性努力同报酬之间的关系最好也好不过农民自己拥有土地的时候。”[6]然而，随着农村经济体制改革的持续推进，以统分结合为特征的农村家庭联产承包制度所导致的产权缺陷，成为阻碍农村经济不断发展的内生变量。具体而言，农地经营权的多重性掩盖了其产权缺陷，农户的土地承包权益遭到诸多侵害。如，在疏离土地及非农产业快速发展的情况下，城市以公共建设用地等名义圈地现象日益严重。“据国土资源部统计，2001—2008年间，我国净减少耕地面积95550万亩，年均净减1000万亩产；蚕食耕地甚至成为不少地方政府追求政绩、拓展财政来源渠道、权钱交易和设租寻租的重要渠道，激化了干群矛盾，恶化了农民与政府的关系。”[7]原因在于，农地财产权及归属没有得到保障。在我国，一方面，农地所有权归属于国家或集体，目的是保障人民平等的利益分配关系。所以，它是不能资本化及进行流转；另一方面，有关农地经营权法律，如《中华人民共和国农村土地承包法》保障了农民享有土地以转让和入股等资本化手段实现收益的权利。然而，我国农地经营权资本化流转受到内外部约束性条件的束缚而发展滞后，需要从思想意识维度进行深入研究其成因及破解对策。

三、我国农地经营权资本化流转约束的经济伦理释析

利益最大化原则贯穿于生产、分配、交换、消费的始终。正如马克思所指出：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”[8]他进而分析，“劳动产品一旦作为商品来生产，就带上了拜物教性质，因此拜物教是同商品生产分不开的。”[9]这些经济活动都会随着义利关系的变化而及时调整，经济矛盾也必然会蕴含于其中。在经济活动中，义、利之间的矛盾通常表现为经济价值与道德价值的矛盾，这主要体现在“互利”层面上。经济活动中结果“利他”与动机“利他”并不一致，依然存在损人利己的情况。道德层面的“利他”则将结果与动机有机地结合起来，统一了当前与长远利益。可以说，经济价值与道德价值之间形成辩证统一关系，即经济价值为道德价值提供了支撑，而道德价值又为更好地实现经济价值指明了方向，二者共同保证经济价值与道德价值最大化的实现。从政府经济伦理角度来看，“根据古典政治经济学的论述，政府的职能主要有三项：第一，保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略；第二，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺负与压迫，设立一个严正的司法行政机构；第三，建立并维持某些公共机关和公共工程。”[10]这就是说，政府经济伦理职能就是要严格把握社会整体利益准则，定位好其公益人、管制人、守夜人、调控人的角色，最大限度地为公共利益最大化作出贡献。然而，政府各部门及工作人员由于利益差别的存在导致自觉或不自觉地在某种程度上损害了公共利益。

首先，经济伦理语境中我国农地资本化流转双方的主体性约束。农地流转主体是指在农地流转中的参与者，即农地产权持有者：村集体、承包农户(流转供给方)；获得者：集团企业、经营大户、农户等(流转需求方)。一方面，农民因惜地而缺乏流转动力使得流转速度非常缓慢，农地资本化过程更是甚为艰难；另一方面，农地需求商取得土地后而通常闲置农地、变更其用途，靠掠夺式经营谋取短期利益最大化，这使得农地耕作及其它功能遭到严重破坏，进一步资本化流转将变得更加困难。从经济伦理视角进行分析，在流转供给方，作为农地流转的主要参与者，农民之“义”和“利”都在于最大限度地促进闲置土地资源效率与公平的最大化，实现自身利益与社会利益的统一，而农地资本化过程就是能够体现这种价值观的制度安排之一。然而，在我国长期封建农业社会中，农民形成了小农式的生产经营及“土地是命根子”的农地价值观，即追求农地的绝对平均化,这导致其不能形成合理的市场定价机制，加之缺乏相应组织交易机构，诸多流转案例仅靠口头或并不规范的文字协议来完成，这样，非资本化参与流转的形式必然不能体现农地的真实价值，农民利益不仅受到损害，而且将衍生出相应风险，这又从另一方面抑制其进行农地流转的意愿，恶性循环就此形成；在流转需求方，虽然农地承包商之“义” 在于按资本化方式进行流转，不断提高其使用效率，其“利”就是土地资源的合理利用及资本化从长期看所能带来的经济效益。但是，农地需求方并不完备的经济伦理观念导致其通常不顾及土地可持续发展功能，掠夺式开发在获得短期利益的同时，忽视了资源正常资本化流转所能实现的帕累托最优状态，违背了土地流转的本义所在。

其次，经济伦理语境中我国农地资本化流转信息不对称性约束。市场行为是指在供求关系作用下的各类市场主体所作出诸多决策行为，即市场主体根据其设定的目标而采取的调整行为。占有市场信息的充分程度决定了市场决策行为的正确与否，而我国农地资本化流转领域却存在着严重的信息不对称，阻碍了其顺利推进。具体而言：第一，农地定价机制缺陷，强化了流转信息不对称。虽然我国先后颁布实施了以《农用地定价规程》为代表的一系列行业标准，在一定程度上满足了农地管理、使用、培育市场的需要，但我国农地市场仍然没有形成统一的价格体系。目前，我国农地流转定价仅参考市场供求关系的态势，倒推农地综合年产值，以此确定其流转价格。这种价格形成机制受地方政府各种决策影响较大，“据有关报道称，对某省7个县市的调查，由政府出面推进的土地流转占到流转总数的40%，由村集体组织出面推进的土地流转比例甚至高达55%以上。”[11]农地流转价格体系因此变得杂乱无章。从经济伦理角度来讲，政府的责任在于充分保障市场在资源配置中的基础性作用，一方面要建立并培育各类市场，不断完善市场体系建设；另一方面构建市场经济体系所需要的诸多框架和制度，保证各类市场沿着规范化、有序化和制度化方向推进，这样才能实现公共利益最大化的经济伦理之“利”。事实上，政府中的内部效应问题长期阻碍着政府的现代化进程，即政府对自身组织目标和利益的追求动力强于为社会公共利益谋福利的动力。内部效应的存在体现了某些政府内部个人或组织的利益价值取向很可能影响了构建统一农地价格体系的政策制定，加之现有监督体制的缺陷，造成政府权力的扩张及农地资本化流转效率的低下。

最后，经济伦理语境中我国农地资本化流转的支撑体系不完整性约束。农地资本化流转旨在实现规模效应以及合理的利益形成与分配机制，而健全的支撑体系是其实现的重要保障。在农地资本化流转支撑体系中，产权制度缺陷已经成为阻碍我国农地流转市场发展的重要因素。经过多年的农地制度调整，我国已经形成了经营权与所有权分离的产权制度安排。这种制度在改革初期起到了调动生产积极性，提高效率的作用。然而，随着农业市场经济的发展，这种以人口为分配基础的农地产权制度逐渐暴露出自身的不足。家庭联产承包责任制是适应我国农户特点而形成的生产经营规模小、地域分散广的制度，这不仅在客观上使得农地效率低下、产品技术含量和生产组织化程度不高，难以满足规模化与集约化的需要，而且均分式的制度安排强化了政府在农地资本化流转过程中的突出地位，其主导了农地流转中的资本市场化作用，市场机制配置资源的效率受到较大影响。此外，现有农地产权与经营权边界模糊不清容易滋生变相侵权行为，导致侵犯农地经营主体的财产收益权、处置权和流转动机不足的情况，从内生制度角度上约束了农地资本化流转市场的发展。从经济伦理角度来讲，政府通常以公共政策的手段干预经济活动，其“利”在于可以弥补市场缺陷，防止市场失灵。公共决策过程比市场决策更为复杂，通常会失效，其表现在：一是现有公共决策体制难以实现最优化，政府公共利益最大化目标通常缺乏有效监督。政府在农地所有权领域的强势地位及不可动摇性延伸至流转领域，必然会突出了其主导作用，市场配置效率会受到一定程度的影响且缺乏监督的强势地位会使追求公共利益最大化的动力大打折扣；二是“短视效应”的弊端。现有农地产权与经营权边界不清的状态给处于强势地位的某些政府部门实施侵权行为提供了方便，这也体现了其在特定条件下短期部门利益大于社会长期利益的价值选择，损害了其他参与者的利益，成为我国农地资本化流转不顺畅的重要原因。

总之，我国农地资本化流转约束的实质就是各方经济价值与道德价值的不一致，自身经济利益与社会总体利益的相对对立，导致了动机与结果利他的矛盾，最终侵犯了农地资本化流转的公共利益，阻碍了该市场的可持续发展。

四、经济伦理意蕴中我国农地经营权资本化流转约束对策

库柏指出：“符合道德的行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的。”[12]所以，经济观与价值观的融合是社会主义市场经济条件下道德的必然选择。总的说来，我国在农地资本化流转过程中仍存在诸多问题，在某种程度上反映了近年来我国在经济伦理领域建设的滞后，因此有必要对现有经济伦理建设进行规范并完善相应制度设计。具体对策如下：

首先，经济伦理意识的培育与完善。一方面，作为公共管理载体的政府部门，其秉持的经济伦理道德应积极促进我国农地资本化流转的顺利进行。对此，政府职责就在于加强自身服务理念教育，切实帮助农地资本化流转各主体配置市场要素，提高经济效率；另一方面，以农户为代表的供给方和农地需求方也要从各自角度主动领会经济伦理精神，提高要使各自拥有要素的效益最大化的意识，从主观上克服障碍，努力实现帕累托最优。

其次，经济伦理组织机制建设创新。组织机制建设是经济伦理意识得以培育与完善的重要保障。本文认为应结合我国国情，借鉴欧洲政府主导型征信模式，将道德管理与评级体系建设结合起来，提高起刚性约束作用。相应地，从个人企业和政府层面进行探讨。一方面，本文设想在国家及省级政府中设立个人或企业道德管理办公室并细分具体业务机构，如主任办公室主要负责全局性工作安排的制定与协调；征信办公室主要负责个人或企业败德行为的甄别以及记录在案的工作；道德评级办公室主要针对个人或企业道德进行评级；道德培训办公室要根据不同等级的个人或企业进行教育培训管理。这样，便于道德管理办公室便于通过组织化的手段对农地供给和需求方的行为进行有效管理。另一方面，还需在国家各级行政系统中设立政府道德管理办公室，由上级人大任命对本级政府道德实施情况予以监督。其组织构成与个人或企业道德管理办公室构成基本一致，增设公务人员败德惩戒办公室。通过对全局性工作协调与规划，明确政府各部门应秉持的经济伦理准则，将政府人员失信行为记录在案并进行分级，对败德行为进行惩戒，及时准确向社会发布，并对政府公务人员进行经济伦理道德教育。这样，我国农地资本化流转化过程中政府会在市场构建、政策配套、产权边界等方面发挥更加符合公共利益的决策，促进农地资本化流转效率的不断提高。

最后，经济伦理意识和组织机制建设保障下我国农地资本化流转效率提高的技术手段。制度进步的前提在于经济伦理意识的不断提高，后者又能保障制度建设更好地被执行。具体而言：第一，建立农地资本化流转服务机制。要以农地流转信息平台为核心，为农地流转各参与方提供农地数量、位置、供求信息等各方面内容。不仅如此，还要加大对农地流转政策和法律的宣传力度，为其顺利流转提供法律支撑。第二，明晰农地产权边界。一方面，要根据《农村土地承包法》及《村民委员会组织法》的要求，明确村委会在农地产权中占有、使用、收益、处置农地资源。另一方面，要根据《物权法》要求，明确农地经营权的用益物权地位，稳定农地承包关系，严格合同管理，鼓励和支持农地经营权所有者的财产性收益，其核心就是制定能够保障权益人通过生产经营、租赁、转让等形式获得财产性收入的政策措施，使农户拥有稳定且长期的权益，努力降低承包过程中的风险。

总之，我国农地资本化流转问题既要在思想上以经济伦理为准则达成共识，也要创新具体机制建设，这样才能逐步提高农地资本化流转的效率和效益，推动我国农业不断走向现代化。

五、结束语

习近平总书记在系列讲话中强调了农村基本经营制度的重要性。他指出：“坚持家庭经营基础性地位，农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。”不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。”[13]其论述本身已蕴含着内容丰富的经济伦理内涵，这说明党和国家已经将其看作社会主义市场经济建设的重要内容。虽然我国当前理论与实践仍然有一定差距，该问题仍有可能短时间内存在甚至恶化。但是，随着经济伦理理念的深入人心，我国农地资本化流转各参与方会不断认识到协同创新的重要性，制定出更加符合现代经济运行规律的政策与措施。可以说，我国农地资本化流转的顺利推进必然会提高占我国人口大多数的农民的利益，也必然有利于全体社会成员的共同利益，这将有助于中华民族伟大中国梦的实现。

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