滇桂黔石漠化片区精准扶贫面临的主要难点及对策研究

2016-02-28刘东燕

学术论坛 2016年11期

刘东燕

刘东燕

滇桂黔石漠化片区作为全国扶贫开发的主战场，在新阶段呈现出贫困状况更加严峻、致贫原因更加复杂、贫困程度更加突出、反贫困任务更加艰巨等一系列特征，实现脱贫致富任重道远。当前，片区在加快推进精准扶贫新战略的过程中，面临着反贫困政策设计、精淮识别、精准帮扶、精准考核等诸多实际困难，亟须以可持续储备型政策为导向、以“内源化扶贫”为目标、以“新型城镇化”为载体、以“组合式”为切入、以“绿色化”为引领，有效破解片区精准扶贫的难点问题，促进片区内全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕。

石漠化片区；精准扶贫研究；滇桂黔；难点；对策

滇桂黔石漠化片区（以下简称“片区”）包括广西、贵州、云南三省区的15个地市（州）、91个县（市、区），集革命老区、边境地区、少数民族聚居区于一体，是我国贫困人口最多、贫困程度最深、扶贫攻坚难度最大的地区。经过多年努力，片区扶贫攻坚工程成绩斐然，贫困状况得以根本性改善，经济发展明显加快，产业结构有效调整，基础设施逐步完善，社会事业稳步发展，石漠化综合治理持续推进，贫困人口大幅减少。据统计，截至2014年底，片区内农村居民人均可支配收入达到6640元，比2011年增长了90.7%，农村贫困人口由2011年的816万人减少到488万人①数据来源：2015年滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚推进会资料。。但这一特殊区域至今仍是全国底子最薄弱、条件最恶劣、工程最艰巨的贫困堡垒。随着我国扶贫开发工作进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，深入实施精准扶贫，全面打赢脱贫攻坚战，是新常态下片区与全国同步全面建成小康社会的必然要求，是促进片区内全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措。

一、新阶段滇桂黔石漠化片区反贫困任务依然艰巨

随着经济社会发展步入新常态阶段，扶贫开发战略深入推进，片区作为全国扶贫开发的主战场，其贫困状况出现了新的变化，呈现出贫困状况更加严峻、致贫原因更加复杂、贫困程度更加突出、反贫困任务更加艰巨等一系列特征，实现脱贫致富任重道远。

（一）片区绝对贫困得到根本性缓解，但仍是最难啃的“骨头”

经过多年的扶贫攻坚，困扰片区的农村绝对生存贫困问题得到了根本性缓解，但片区依旧深陷“贫困陷阱”当中，发展问题仍是制约其持续减贫和共享发展成果的最大瓶颈。与此同时，城乡、区域发展差距以及不同群体收入差距扩大的趋势未得到根本性扭转，使片区发展面临更大挑战。以农民收入为例，2014年片区内农村居民人均可支配收入为6640元，仅达到全国平均水平（9892元）的67.1%①。此外，农村“三留守”问题相当严重，关爱体系有待进一步建立健全，也使得扶贫开发难度不断加大。

（二）扶贫开发成本持续加大，对治贫手段的综合性要求更高

首先，经过多年的努力，减贫政策效应已进入递减阶段，滇桂黔三省区农村贫困的区域进一步向生态环境脆弱、基础设施条件差、科技教育水平低和社会发展落后的石漠化片区收缩，片区作为攻坚拔寨的主战场，贫困群体贫困程度最深、自身发展能力最弱，导致脱贫成本迅速增加、脱贫波动性更大。同时，片区极易陷入“梅佐乔诺陷阱”，并存在人口困难、财政困难、扶贫困难等多难现象，尤其在当前“稳增长、调结构、促转型”的形势下，传统常规的扶贫开发方式越发难以形成长久的增长效应促进片区脱贫。其次，扶贫开发机制和政策体系需进一步完善。从机制创新看，片区内贫困县（市、区）政绩考核仍无法摆脱唯GDP论评价的惯性，扶贫措施亟待进一步加强精准性、连续性和全面性。最后，随着城镇化、工业化进程加快，农村青壮年劳动力延续向外转移趋势，农村空化现象普遍；一些贫困乡村治理陷于困境，基层组织弱化，带领群众脱贫致富能力不强；扶贫对象流动性加大，给贫困识别、扶持政策落实等工作带来新问题新困难，传统的扶贫开发方式已难以达到预期效果。

（三）片区致贫返贫因素日趋复杂化，反贫困的任务更为艰巨

因资源要素缺乏、生态环境脆弱导致的资源约束性贫困，因单一的传统农业发展模式、生产方式落后、生产效率低下导致的生产性贫困，因劳动主体自我发展能力低下、抵抗因病因灾等风险能力极弱导致的主体性贫困，因生态补偿机制、可持续开发机制尚未建立健全导致的政策性贫困，依然是构成片区内农村贫困人口致贫返贫的主要因素。而在城镇化加快发展的背景下，片区内青壮年劳动力大量外流。一方面，因进城难、就业难、社会融入难等现实制约，遭遇着“进不去”又“回不来”的社会问题；另一方面，加剧了片区农村的人口老龄化、家庭空巢化，造成了“人口劳力荒”，相当程度上制约片区的可持续性发展。

（四）贫困人口呈“大分散、小集中”分布态势，反贫困瞄准的艰难性更为凸显

片区作为全国贫困人口的主要集中地，依旧以碎片化状态，零散分布在自然条件极其恶劣、交通非常闭塞的偏远地区，这无疑给以贫困家庭为瞄准对象来提高瞄准精确度的脱贫攻坚工作带来更大的难度。以广西为例，在基础设施建设上，据不完全统计，到2015年底，广西石漠化片区内20户以上的自然屯，仍有接近30%的自然屯没有通屯级路，超过50%以上的自然屯没有通水泥路①数据来源于广西壮族自治区扶贫办提供的有关数据材料。。而在产业扶贫方面，如何因地制宜地培育发展特色优势产业，增加群众经营收入，实现稳定脱贫，都是严峻的考量和挑战；对“一方水土难养一方人”的扶贫生态移民搬迁，要构建因户因人施策的精准扶贫新机制，实现“搬得走、住得下、富起来”的目标，任务依然十分艰巨。

（五）贫困代际传递趋势仍未得到有效阻断，一些新贫困群体的产生增加了脱贫攻坚的复杂性

尽管滇桂黔三省区就贫困家庭子女的教育问题均出台了教育精准扶贫的政策文件，并取得了明显成效，但受片区内贫困人口自身缺乏内在动力、政策配套不尽完善、扶持力度有待加大等因素的影响，贫困的代际传递趋势仍未得到全面有效地阻断。此外，一些新贫困群体的产生，增加了脱贫攻坚的难度，尤其是两大新贫困群体应当引起足够重视。一是农村贫困向城市蔓延趋势中产生的城市农民工贫困群体。据调查，片区内外出务工的不少农民由于很难平等享受城市的教育、医疗、保险等福利待遇，基本生活在城市的最底层，贫困问题突出。二是受政策影响有可能产生的新贫困群体。比如，资源开发和城镇化过程中因某些工作失当可能造成新的贫困群体的产生；再比如，广西在20世纪90年代，实施易地安置中跨市县安置的部分贫困农户，因当年租赁的耕地临近到期，将面临着“二次搬迁”的命运。如何对这一特殊群体进行妥善安置，保障其可持续生计，是亟须解决的一个焦点问题。

二、滇桂黔石漠化片区精准扶贫存在的主要问题

近年来，滇桂黔三省区深入实施精准扶贫精准脱贫新战略，有序开展了到村到户的精准识别工作；持续推进以内容精准、方式精淮为重点的精准帮扶工作；集聚多支帮扶力量，促进多元主体共同发力；不断完善以保障精准为重点的组织落实与支撑机制；探索创新社会参与机制，动员全社会广泛参与精准扶贫，取得了片区脱贫攻坚的积极成效，形成了各具特色的帮扶模式和典型经验。但与此同时，全面打赢片区脱贫攻坚战仍面临诸多问题和困难。

（一）现有反贫困政策亟须进一步从应急型向发展型储备型转变

从整体来看，当前片区内的反贫困政策仍以应急型政策为主，部分地区过于追求眼前的反贫困效果和“政绩”效用，对反贫困的长期性和复杂性考量不足，尤其是对2020年片区步入全面小康社会后，相对贫困现象有可能出现的新情况新问题把握不全，从而导致在一些反贫困政策的设计和实践过程中缺乏前瞻性、系统性和长效性。

（二）精准识别仍囿于规模控制下的区域统筹难、纠错机制尚未健全等困境

首先，受规模控制的限制，片区内一些贫困发生率较高的县份，贫困农户“漏出”的现象仍有发生，无法全面保障对贫困人口的应扶尽扶。加上片区现有识别机制对贫困线的“临界农户”的界定仍存在一定困难，导致少数村屯只能采取“倒排队”或“拆户”“分户”的办法来回避可能引发的矛盾和冲突。而在现行名额分解机制下，不同区域尤其是不同县份之间的贫困户，在经济困难程度上无法通过横向比较来实现区域统筹，从而极易导致一部分贫困发生率较高的地方，一些贫困农户由于指标限制而受到排斥。其次，虽然各地方在实践中不断健全和完善精准识别机制，有效降低了主观因素对贫困户精准识别的干扰和影响，但如何进一步降低识别差错率，加强后期修正机制和动态调整机制建设，仍是片区亟须破解的难点问题。

（三）进一步提高精准帮扶有效性、实现差异化瞄准仍面临诸多制约

总体上看，扶贫项目和资金到村到户有效机制不尽完善，极大程度上制约着贫困农户的受益程度。一是扶贫资金缺口大，扶贫资金投入稳定增长机制在实践中也没有得到很好落实。据估算，2015年底，片区内整村推进贫困村投资缺口平均在50%以上①数据来源：根据滇桂黔三省区扶贫办资料测算。。二是部分扶贫项目的政策门槛及扶持资金与实施成本之间差距过大，在某种程度上形成贫困农户最大化受益的障碍，并由此加重了贫困农户的债务负担。比如，在扶贫生态移民搬迁和危旧房改造中，贫困程度最深的农户往往负担不起搬迁或改造成本，遭遇“搬（改）富不搬（改）穷”的困境；同时，危改政策的差异化实施极易诱发新矛盾，落地压力大，且与整屯搬迁的扶贫生态移民标准差异过于悬殊，加上两项政策缺乏统筹整合实施的顶层设计，导致贫困户对危改工作支持度偏低，危改工作在实际中频遭冷遇。三是贫困户由于没有抵押和担保而经常被金融扶贫排除在外，难以获得贷款用于自身累积发展，资金短缺成为了限制贫困户发展的重要瓶颈因素。四是片区内仍面临精准帮扶政策设计不尽完善、帮扶措施过于简化、帮扶环节较为单一等问题，到户帮扶项目与贫困农户发展意愿时有脱节等矛盾亟须有效破题。尤其是各地对扶贫资金的使用和审计都做了非常严格的规定，这一过于固化的政策往往忽视了县域内村屯之间的差异，忽略了农户自身综合素质、发展能力和发展诉求的差异，也未能充分考虑市场等风险因素对贫困农户发展产业的影响。

（四）精准帮扶机制亟待进一步健全和完善

一是精准帮扶资源的非制度化供给问题突出。即驻村帮扶工作队的结对帮扶和第一书记等帮扶责任人的定点帮扶为主要形式的精准帮扶机制非制度化、非持续性挚肘明显，帮扶资源主要依靠帮扶单位及其成员所拥有或所能动员的资源，无形中加大了扶贫资源的不均等分布，甚至影响到整体扶贫资源使用效益。二是部分地方的帮扶资源与贫困村屯、贫困户的帮扶需求仍未实现精准对接，一些产业扶贫项目脱离扶贫目标，与贫困户未形成紧密的联接关系，导致这些扶贫项目仅成为“看上去很美”的盆景工程。此外，帮扶当中，一些干部搞“走读式”“挂名式”帮扶，脱离群众脱离实际的工作作风应当引起足够重视。

（五）精准考核存在形式主义等苗头性问题

首先，“短期内出效益”的政绩诉求造成的偏离，仍对精准考核产生惯性影响。具体表现为：一些地方脱离当地实际，把脱贫期限跃进式前移，给基层脱贫工作造成极大困扰；对贫困县正向激励的考核评价体系尚未真正健全，基层脱贫工作内在动力不足；定点帮扶、干部帮扶考核机制落地难，切合片区实际的制度化的评估制度、问责制度和监督复查制度较大程度上仍处于缺失状态，尤其是根据贫困程度和扶贫工作难度，对集中连片特困区县、插花型贫困县实施分类考核的体制机制尚未健全。其次，一些脱贫考核指标存在的形式主义令人堪忧，考核体系中有关新农合参保率、小额信贷完成率和电视机户均拥有率等指标的确立，严重背离当前乡村实际，缺乏可操作性和灵活性。比如，在广西的“双认定”考核当中，要求贫困村的新农合参保率必须达到95%以上，这一政策设计未能充分考虑到贫困村外出务工人员异地参保现象普遍、贫困村周边乡镇医疗卫生服务可及性低下导致群众参保热情不足等现实情况，对多数地处偏隅的贫困乡村而言，要达到考核要求的95%的水平存在相当难度；再比如，在对贫困户电视机拥有率的考评上，未能考虑到“互联网+”等新媒体对群众获取信息途径偏好的冲击，对一些视觉听觉残疾贫困群众的实际需求也未能充分考量体现。最后，对建档立卡贫困农户进退的动态调整机制仍缺乏完善的顶层设计。由于对农户收入水平的动态监测缺乏操作性针对性，相当一部分地区采取“倒排工期”的做法，对建档立卡贫困农户大搞数字脱贫。

三、滇桂黔石漠化片区加快精准扶贫的若干建议

（一）解决形式主义问题，避免“穿新鞋、走老路”

当前，片区上下必须立足国家扶贫政策、片区实际和村情、户情，必须从根本上转变观念，强化责任落实，完善体制机制，坚持“一村一策、一户一法”“一把钥匙开一把锁”，帮助片区贫困户理清发展思路，激发其内生发展动力，摆脱过去大片漫灌式的扶贫思路和扶贫方法，切断形式主义的思想根源，及时纠正扶贫工作中的形式主义等倾向性苗头性问题，逐步形成精准滴灌式的扶贫体系，确保如期实现精准扶贫到精准脱贫目标，推动片区全面建成小康社会。

（二）以可持续储备型政策为导向，打通脱贫攻坚“最先一公里”

进一步健全和完善反贫困政策的发展内涵，加强反贫困政策的战略性、系统性和持续性，坚持用科学理性态度看待片区内的贫困现象，逐步扭转其过度“政绩化”的评价导向，避免过于急功近利，推动反贫困政策从应急型政策向储备型转变，从消除贫困现象更好地向消除贫困原因转变，从注重短期利益向注重长期利益转变。当前，尤其要针对片区扶贫资源边际效益递减，扶贫资源惠及难度加大，扶贫资源涓滴效应式微，甚至让贫困群众、脱贫项目、扶贫政策和扶贫资金陷入“零和博弈”等突出问题，结合片区典型问题，全面构建综合性系统性的精准扶贫精准脱贫机制，保障在扶贫攻坚阶段能够全面系统地开展扶贫工作。必须进一步加强对片区脱贫攻坚“最先一公里”的顶层设计，针对片区脱贫攻坚战的突出重点难点问题，采取特殊的重大措施，发挥顶层设计对基层治理的引领、规划和指导作用，推动面上的制度创新，形成层次化、多元化、互补化的科学扶贫机制，运用机制汇集各方力量，进而夺取片区扶贫攻坚战最终胜利。

（三）以“内源化扶贫”为目标，培养贫困群众脱贫致富能力

注重提升片区贫困人口素质，加快制定片区贫困人力资源尤其是深度贫困人力资源投资政策，推动单纯注重物质基础建设转向注重教育和人力资源开发，切实增强贫困人口分享经济成果、缓解返贫脆弱性的能力。加快推进片区经济社会发展、人口综合素质与技能积累紧密结合，加大职业技能培训和贫困户教育培训力度，提高片区贫困群体劳动技能和综合素质，探索贫困群体可持续发展计划，增强贫困人口稳定脱贫增收致富能力。积极营造自力更生、健康向上的农村社区文化，探索新模式新路径，帮助贫困群体摆脱等靠要思想的禁锢。

（四）以“新型城镇化”为载体，充分释放精准扶贫强大红利

围绕新型城镇化，指导片区内各县（区）制定易地扶贫搬迁实施方案，支持片区内有条件的地方依托小城镇、工业园区安置搬迁群众，实现转移就业，共享同等的基本公共服务。大力推进以人为核心的新型城镇化，合理引导片区农村人口向中小城市和城镇就地就近转移，有序推进农业转移人口尤其是贫困人口市民化。推动城镇公共设施网络向乡村延伸，规划建设城乡统一的就业服务、社会保障、社会救助等公共服务设施。加大资金投入，加大贫困村通沥青（水泥）路、村庄内道路硬化，完善农村公路养护机制，全面提高农村公路服务水平和抗灾能力，彻底改变贫困村（屯）在雨季等特殊条件下通而不达、通而不畅等问题。全面解决片区内贫困户饮水问题，进一步提高农村饮水安全保障。大力推进片区农村电网改造升级，加快贫困村互联网络和4G等无线宽带网络建设，提高贫困户宽带网络使用率。

（五）以“组合式”为切入，深入推进帮扶供需精准对接

构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，坚持“精准对接、按需定供、组织引领”的原则，聚焦扶贫对象诉求，改变片区单一扶贫模式导向，探索“特色基地（示范园区、特色村镇）+扶贫龙头企业+专业合作社+贫困户”的“产业链式扶贫”新机制，实施“组合式”发展扶持模式，有效破解多维致贫因素。按照“政府—市场—社会组织—贫困人口”的逻辑发展结构，探索构建互动激励机制，关注扶贫行为供需对接与扶贫服务的市场购买，建设扶贫信息服务网络平台，优化协作机制、驱动机制与发展保障机制，提高扶贫资源配置效率，打造扶贫公益品牌，增强贫困人口的扶贫资源获得感。

(六）以“绿色化”为引领，深化贯通脱贫攻坚全局

坚持改善生态与搞好片区贫困群众可持续脱贫生计相结合，实施重点生态工程，积极推进石漠化治理，将新一轮退耕还林工程向片区倾斜。建立健全生态补偿制度，加大对珠江—西江跨流域、跨省区横向水资源补偿试点，完善森林生态效益补偿制度，支持百色探索市场化生态补偿的有效方式。发展低碳循环经济，在工业化过程中注重环保低碳、产业耦合和可持续性，在信息化发展中更加科学、有效，在城镇化过程中更加注重以人为本、产城融合，在农业发展中更加注重有机化、生态化。进一步加强生态环境保护，探索开展片区生态环境风险评估，加快构建片区人与自然和谐共生的新格局。

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[责任编辑：陈梅云]

刘东燕，广西社会科学院农村发展研究所副所长，副研究员，广西南宁530022

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