论高校党的代表大会常任制与推进党内民主建设

2016-02-28张缅徐秦法

学术论坛 2016年11期

张缅，徐秦法

张缅，徐秦法

党内民主，是党的生命。党的代表大会常任制是推进党内民主建设的关键点，也是将理论运用于实践的探索，对完善和加强高校内部管理，拓展和丰富党代表参与党内监督的形式和途径起到了促进作用。高校党代会常任制是高校实行集体领导体制、实现党内民主建设的基本制度，也是主流路径。

党内民主建设；党代会常任制；高等学校

党代会常任制可以定义为：“关于党代会本身如何‘常任’的一系列制度和程序，是在一届党代会的任期内，以常任的党代表为组织细胞，以每年召开一次代表大会为组织形式，以设立党代会的常设组织机构作为组织载体，将制度化的‘常态’运作机制贯穿于一届党代会任期的始终，保证党代会成为党的最高权力机关、决策机关和监督机关，并由此带动党内权力实现科学配置的党代会制度模式和运作模式。”[1]通过党代会常任制的定义可以看出，其对于推进党内民主建设的重要意义不言而喻，同时也是对马克思主义党建理论在实践层面的创新和尝试。党的十八届三中全会也指出：“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。”[2]高校是培养国家各类专业和技术人才以及从事科学研究、文化传承和推动社会进步的核心基地，在高校实行党代会常任制是高校切实推进党内民主建设的主流途径，也是重要突破口，这不仅可以充分调动高校党员积极性，切实发挥党员代表的先锋模范作用，而且有利于高校党委领导能力的提高。

一、实行高校党的代表大会常任制有助于党委领导能力的提高和完善，打造与建立党建工作的新机制

（一）实行高校党代会常任制有助于党委领导能力的提高

高校党代会常任制不仅使广大党员的意愿得到表达和尊重，也使党的组织制度和党内基层民主建设得到充分发挥，在维护党的团结统一、增强党的创新活力中发挥了极其重要的作用。我国高校普遍实行的是党委领导下的校长负责制，核心是坚持党委的正确领导。因此，高校党委班子的能力直接决定高校整体的稳定和发展。党的十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在县、市进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[3]高校知识分子云集，思想也异常活跃，民主氛围浓厚，这些都为推进这一制度奠定了良好的基础。如何“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制”[4]，是各级基层党委探索的又一重要党建课题。党代会常任制具有如下几个特征：一是实行代表任期制，代表的任期和学校党代表大会当届的届期相同；二是实行年会制，每年召开一次党代表大会年会，每五年召开一次换届大会；三是党代表大会的代表能切实行使代表权利，这种权力行使不仅只限于党代表大会召开期间，在闭会期间也能很好地履行代表职责。党代表实行任期制不仅使代表在开会时参政议政，而且能够在届期内发挥作用，保证长效性，这样的党代会才能真正发挥作用。而年会制可以保证每年至少有一次对校党委工作集中进行总结和评价，为第二年的工作提供指导，并吸取经验教训。党代表在党代会召开期间应当充分听取和审议学校党的委员会以及纪律检查委员会（以下简称“两委”）的工作报告，讨论和决定学校党的建设以及其他重大的问题。这对于学校党委作出正确全面的抉择有重要意义，体现了集中指导下的民主，同时可以集思广益，发挥党代表建言献策的能力。党代表的这一权利使党委成员能够更好地联系群众，加强党委领导能力，同时可以避免官僚主义和主观主义。此外，党代表通过对校党委及其成员的民主测评以及评议，有助于校党委成员不断提高自身领导水平，预防腐败，发挥党代表的监督作用。

（二）实行高校党代会常任制是党建工作新机制

目前，关于高校党建工作的机制研究包括党代会年会制、党代表任期制、代表提案提议制、重大决策征求代表意见制等方面。不管何种探索，最终目的都是为了更好地推进党建工作，实现党内民主。党建工作最主要的目的是为了保证党的团结和统一，使党保持战斗力和凝聚力，民主集中制是党建工作的核心要求，只有民主集中制才能保证党建工作落到实处。因此，学校党委的集中领导也是为了更好地指挥学校建设和事业发展，必须坚持这一点不动摇。随着高校办学自主权的扩大，高校必须加强自我监督、民主管理，不断增强内生动力，这已经在各高校形成共识。校党委的领导是一种民主集中制，高校党代会常任制将这种民主集中制具体化、扩大化，让更多的党员参与其中。这不仅充分调动了党员的积极性和创造性，也是高校党代会常任制这一机制的创新所在。

高校实行党代会常任制是党建工作的组成部分，也是实践党内民主的重要举措，真正体现了党内民主。邓小平曾指出：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[5]（P233）党代会常任制是党员参与党内事务、保障和维护党员权利的新渠道，这可以看作是实行党代会常任制的初衷，或者说是这一机制的方向。高校通过建立健全各项规章制度，完善内部治理结构，让所有权力在制度的轨道内、在阳光下运行。构建党代会常任制不仅创新了高校民主制度建设，也保障了党员的主体地位。党作为一个战斗的组织，必须有集中统一的指挥，以取得各项事业的胜利。党的民主集中制的基本要求之一就是党的各级代表大会能够定期召开并充分发挥作用，党代表的主体地位得到充分的显现，党委权力关系才能更加明晰。如果做不到这点，党内民主将会受到严重削弱。

二、实行高校党的代表大会常任制有助于党员参与和管理党内事务，保障与维护党员民主权利

（一）实行高校党的代表大会常任制有助于党员参与和管理党内事务

党代表是党员利益的代表者，是党代会常任制的主体。党员权利得不到保障，党内民主也无法实现。党员权利得到保障的重要作用之一便是能够进行党内监督，强化党代会监督权，为扩大党内监督提供制度保障。而高校党代会常任制正是体现了高校尊重党员的主体地位，使其成为党内民主的最主要的载体。高校党员的一个最大特点是知识水平总体高，参政议政能力强，而如何最大限度地发挥这一群体的主动性和积极性是关键。实行高校党代会常任制无疑为他们提供一个较好的平台，充分发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用，充分调动党员的积极性、主动性和创造性。高校党代会代表通过在开会期间听取和审议校党委、校纪委的工作报告以及讨论和决定学校党建等重大问题，保障党员民主权利的要求贯穿到党的组织制度和党内基层民主建设的各个环节，体现到各个方面，有效参与和管理党内事务。同时，党代会代表有了更明确的任务和责任，激发代表们的责任感、荣誉感和使命感，增强代表参与党内事务的积极性。“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验……在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”[5]（P233）常任制要求代表在参与和管理党内事务时不能流于形式，走过场，而是真正发挥主观能动性，运用赋予代表的权利履行职责。目前，代表履行职责所做的探索有代表提案制度、代表提议制度、代表调研制度、代表参加民主评议制度、代表联系党员和师生员工制度、重大决策征求代表意见制度，这些制度能够确保党员代表参与到学校党代会和党委的各种活动中去。这一点类似于我国的人民代表大会制度，人代会每年召开一次，人大代表也是常任制，人大代表享有一系列权利。高校党代会常任制应当吸收和借鉴人代会的经验，更好地保障党员代表的权利。

（二）实行高校党的代表大会常任制有助于保障与维护党员民主权利

从目前的实践来看，党代会制度具体可以分为两种：一种是非常任制，一种是常任制。高校党代会常任制可以看作是代议制的一种形式，虽然是间接民主，但是却能保障和维护党员民主权利，拓宽党员参与党内事务的途径，为维护党员主体地位提供制度保障。我国的这种代议制民主形式和资产阶级国家的代议制从内容和形式上都有很大的区别，其本质并不相同。这一制度能够真正将民主落到实处，体现民主集中制。高校党委制本身就是一种民主集中制，防止个人专断，而党代会常任制使集体领导和集体决策更全面和科学。在这一制度下，党员代表有一系列的权利来体现民主，如党员代表可以在党代表大会上行使表决权、选举权，有被选举权等。这就充分发挥了党代表在代表大会闭会期间的职能和作用，拓宽了党代表工作的服务渠道，提高了党代表的履职效能。党的十六大报告中提出了“党内民主是党的生命”的重要论断，党内民主主要涉及有关党的代表大会、集体领导、党员权利和党内监督四个基本方面，虽然党代会常任制是党内民主的重要制度形式，在推进党内民主建设中发挥着重要作用，但绝不能将党内民主简单地等同于党代会常任制，党内民主具有广泛的内容和丰富的载体。党内民主保障党员权利并处于重要地位，因为党的代表大会制度是为了保障党员权利的实现，维护党员权利可以保障集体领导决策的科学性，从广义上来说，维护党员权利也是一种集体领导。

三、实行高校党的代表大会常任制有助于民主政治的建设和实践，推动与形成现代大学制度

（一）实行高校党的代表大会常任制有助于民主政治的建设和实践

高校党内民主建设的实践形式多种多样，党代会常任制作为一项重要的实践探索，必将为党内民主建设提供重要的借鉴和参考。邓小平曾经指出，党的制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[6]（P333）。也就是说，党的各项制度都必须在实践中逐步形成并完善，需要经过实践的检验，这些是和党组织自身的特征、目标以及任务紧密相连。党的十七大报告指出：“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位，保障党员民主权利。”[4]党内民主是表率，这体现了党员是党组织的主体，对于高校民主政治建设起到有力地推动作用。高校党代会常任制是民主政治建设的一项重要改革，既然是改革，就要以改革创新的精神来推动。党内民主是政党民主，其主体是中国共产党全体党员，主要是在政治层面。高校党代会常任制作为马克思主义党建理论尤其是中国化马克思主义党建理论在实践层面上的尝试和创新，既坚持继承传统，又努力探索创新，体现了民主选举、民主管理、民主决策以及民主监督，是一种民主政治。

高校党代表大会的年会制是高校民主政治建设以实践为师，善于发现和总结基层实践创造的好经验好做法，提炼上升为制度规范。目前，党代会是五年一届，通常每年召开一次中央委员全会，但并不是每年都开全国代表大会。而高校党内实行这种年会制不仅为学校党委紧密联系党员群众和广大党员群众积极参与党内日常事务、行使民主监督权利，推进学校党委决策的科学化、民主化搭建一个行之有效的平台，还可以探索这种模式对于发挥党员代表的积极性和创造性的引领作用。上文提到，党内民主可以带动人民民主，在高校实行党代会常任制就是以党内民主带动校园民主，调动广大师生员工参政议政的热情，加强师生员工对学校的归属感和认同感，每个师生员工是学校的一份子，也是学校的主人，这在笔者看来就是将民主政治贯彻落实到基层和大众。但是，必须认识到，民主政治不是绝对的自由，在高校党代会上做出的决议和决定必须经过学校党委（常务委员会）的颁布后生效。这与民主政治并不矛盾，是在民主基础上的集中，因为学校党委是学校的领导核心。

当前，中国共产党正在建设马克思主义学习型政党，最终目的是以党员干部素质的率先发展来影响并带动全社会公民素质的全面发展，核心是以人为本，促进人的全面发展。建设马克思主义学习型政党是以促进党内民主与党内和谐为关键，其目的与建立党代会常任制的目的具有一致性，所以笔者认为，高校党代会常任制这一制度建设也是体现为了更好地建立学习型政党。中国共产党作为执政党，建立学习型政党的目标之一是为了保持和巩固自身的执政地位，通过学习型政党的建设，使党的决策更加科学民主。学习型政党任何决策的做出都是建立在共同学习的基础上，首先是通过民主协商的方式，然后再以少数服从多数的原则通过。也就是说，通过以民主的方式来激发其成员学习的自觉性，这就可以达到促进党内民主建设的目的，一举多得。总而言之，高校党代会常任制的实施，在笔者看来就是高校党组织建设马克思主义学习型政党，提高高校党员学习积极性，提高参政议政能力，并维护其主人翁地位，是高校民主政治建设的实践。

（二）实行高校党的代表大会常任制有助于推动与形成现代大学制度

推进有中国特色的现代大学制度建设是中国高等教育改革的重要内容，既是新时期高等教育改革的方向和发展的必然要求，也是提高办学质量，办人民满意的高等教育的必然途径。建设现代大学制度是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中所确立的一项战略任务。何为现代大学制度，尽管不同的学者会有不同的理解，但“大学自治、学术自由、教授治校”是学界对现代大学特征的基本共识。关于如何在中国建立现代大学制度，众说纷纭，有从厘清大学与政府、社会关系角度出发，有从规范大学内部各个群体之间的权力关系角度出发。笔者认为，实行高校党代会常任制可以推动并形成现代大学制度。首先，现代大学制度是一种理想的大学制度。德国的柏林大学因重视“学术自由”和“教学与科研的统一”而被认为是现代大学制度的起源。美国的大学崇尚的“学术自由、学术中立、学术自治”这三大原则被推崇为现代大学制度的重要标准。但这是西方的价值取向，中国有中国具体的国情和传统，不能照搬西方的大学模式，只能吸收和借鉴有利的部分，形成有中国特色的现代大学制度，这样才能真正推动中国大学教育。党代会常任制有助于大学内部结构的合理完善、决策科学，使党委、行政、教职工、学生能够团结一致，共同处理学校各项事务。党代会的年会制以及代表常任制能够使学校的管理和决策趋于科学和长效，使党代表的各项职责和权利得到充分发挥，使大学的民主氛围活跃，推动各项事务的管理，使管理重心下移，使内部权力分配与约束形成机制。这既是民主管理的体现，也有利于大学的发展。所以，推进民主管理，是当前深化高校内部治理结构改革，完善现代大学制度建设的重要内容。其次，现代大学制度是科学管理下的权力下移。现代大学制度在学校层面上表现为党委领导、校长负责、教授治学、民主管理，行政权力下移。大学要面向社会和大众，依法进行自主办学，实现科学管理，就要强化重大决策的意见征求与民主监督。科学管理必然要理清大学内部结构的关系，才能有效拓宽师生员工参与民主管理的渠道。以党代表大会常任制为民主管理载体，可以调动教职工参与民主管理的积极性、主动性和创造性，推进校、院两级教代会的规范化运作，切实保障广大师生员工的知情权、表达权、申诉权与监督权。高校党代会常任制建立了学院权力运行的约束机制，使权力下移有序进行，谋定而后动。积极参与监督涉及教学、科研的重要决策，使权力下移与纠错机制相配套，权力下移与制度规范相衔接，分类推进权力重心下移。使校、院两级各自发挥出应有的职能，各管理运行环节以及相应管理政策达到有机衔接，构建和完善大学内部治理结构。因此，只有加快完善高校内部治理结构，形成多种机制良性配套、有效运行的格局，才能筑牢现代大学制度的根基。

四、实行高校党的代表大会常任制有助于深化体制机制改革，加强高层次创新型人才队伍建设

（一）实行党的代表大会常任制有助于深化高校体制机制改革

高校体制机制改革必将进一步激发高校办学活力和发展潜力，深化扩大学校自主权的人、财、物的管理权限。实行党的代表大会常任制有助于拓宽师生参与民主管理、民主监督的渠道，充分发扬民主，“动员人民群众团结奋斗，贯彻党的群众路线，提高宣传和组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商，依法保障人民各项权益，激发各族人民建设祖国的主人翁意识”[7]。创新群众工作体制机制和方式方法，有利于提高党委决策的民主性、科学性和权威性，进一步巩固和发展最广泛的爱国统一战线，全面落实党的知识分子、民族、宗教、侨务等政策，使党外人士通过参与协同制定学校政策，进行顶层设计和整体谋划，充分发挥民主党派、工商联和无党派人士作用，促进党的领导水平和执政水平的提高。首先，拓宽了党代表的联系渠道。党代表更好地发挥桥梁纽带和示范带头作用，密切了党代表、党员群众间的联系，既保障了党代表的权利，又激发了他们参与党内事务的主动性和积极性，增强了党代表履职的责任感和自觉性。其次，拓宽了学校的参与渠道。党代表常任制使党代表在任期内了解和参与学校党内事务的机会明显增多，代表地位明显提升，履行职责的政治责任感、光荣感明显增强。通过不定期开展视察、调研，党代表自身素质得到明显提高，党代表参政议政能力和主体地位也进一步增强。最后，拓宽了监督渠道。实行党代表大会常任制，调动了广大师生参与的积极性，推进了党内民主进程。使党的重大决策由党的最高权力机关做出，并通过党内民主带动了其他形式的民主，党代表通过“评、察、述”等活动，加强党内监督和自我监督。这样既有助于增强决策的科学性，避免重大决策失误，又有助于对师生普遍关心关注的热点和难点问题进行视察和检查，健全了高校民主监督。同时，也增强了决策的合法性和群众性基础，规范了学校党委行政的工作行为，避免了工作随意性，使党的决策在广大党员群众中具有强烈的影响力和号召力，真正体现了师生的民意，也使党内的民主氛围日益浓厚，可以更好地树立党的代表大会的权威。

（二）实行党的代表大会常任制有助于加强高层次创新型人才队伍建设

中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》中指出：“坚持党管人才。充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众优势，进一步加强和改进党对人才工作的领导，健全党管人才领导体制和工作格局，创新党管人才方式方法，为深化人才发展体制机制改革提供坚强的政治和组织保证。”[8]高校党的代表大会常任制可以推动校内各部门协同，上下联动形成合力，进一步健全党管人才领导体制和工作格局，在最大范围内发现人才、造就人才，让人才价值得到充分尊重和实现。首先，坚持了党管人才原则。实行党的代表大会常任制可以聚焦人才发展体制机制中的重点难点问题，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，持续推进人才制度的精准创新、系统创新、协同创新，在改革中释放制度新红利，在创新中打造发展新引擎，率先形成人才制度优势。可以在不同程度上“加强思想政治工作，创新群众工作体制机制和方式方法，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量”[7]。进一步发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众优势，能更好地吸引人才、凝聚人才，为人才干事创业指引方向、提供保障。其次，进一步强化人才是第一资源的理念。党的代表大会常任制充分发挥用人主体在育才、引才、用才等方面的主导作用，进一步树立人才强国的战略意识，确立人才优先发展的战略布局。“加快建设人才强国，深入实施人才优先发展战略，推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势。”[7]做到把权和利放到人才手中，激发各类人才能动性，使人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才投资优先保证、人才制度优先创新，营造全社会识才、爱才、用才、容才、聚才的浓厚氛围。不断推进人才发展体制改革和政策创新，形成具有国际竞争力的人才制度优势。最后，充分发挥党组织凝聚人才作用。党的代表大会常任制既加强党对人才工作的领导，培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部和专业技术人才，又加强了与组织工作、统战工作的联动，推进对专家人才的政治吸纳，加强了对专家人才的政治引领，增强专家人才的认同感和向心力，增强了人才工作力量。实行党代会常任制使党的领导机关成为经常联系各方面人才的桥梁和纽带，有利于始终保持党同人民群众的血肉联系，使党的执政基础得到巩固和加强。

党代会常任制是高校推进党内民主建设的必然选择，是拓宽师生参与民主管理、民主监督的渠道。在不断完善教职工代表大会制度等基本民主管理体制机制的基础上，着力加强党代表常任制是推进高校党内民主建设的一项重要举措。

[1]张书林.党代会常任制：发展党内民主的突破口[J].领导文萃，2007（7）.

[2]中国共产党十八届三中全会公报[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm, 2013-11-14.

[3]江泽民.全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[J].求是，2002（22）.

[4]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-25.

[5]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[6]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[7]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[J].求是，2015（21）.

[8]关于深化人才发展体制机制改革的意见[EB/OL].http:// news.xinhuanet.com/politics/2016-03/21/c_1118398308_ 4.htm，2016-03-21.

[责任编辑：伍洲慧]

张缅，上海外国语大学海外合作学院培训部党总支书记，讲师，上海200083；徐秦法，广西大学国防教育学院党委副书记，教授，博士，广西南宁530004

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