新公共服务视角下的无障碍环境建设路径——以广州市为例

张倩昕

（华南农业大学公共管理学院 广东 广州 510642）

新公共服务视角下的无障碍环境建设路径
——以广州市为例

张倩昕

（华南农业大学公共管理学院 广东 广州 510642）

文章借鉴新公共服务理论，建设服务型政府的理念，围绕更新行政理念、转变政府职能、拓宽民意表达机制、建立共同治理格局、提高公民意识等核心内涵，结合广州市在无障碍环境建设方面的多年实践经验，进一步提出新公共服务视角下的无障碍环境建设新路径，对当前加快完善无障碍环境，构建“平等、参与、共享”的文明、和谐社会具有重要指导意义。

新公共服务；无障碍环境；残疾人；服务型政府

1.无障碍环境的概念与特征

1.1 无障碍环境的内容

根据联合国《残疾人权利公约》、我国《无障碍环境建设条例》规定，无障碍环境可以理解为保障残疾人、老年人、伤病人、儿童和其他有特殊需求的社会成员能够安全通行、便利使用环境设施而提供的物质环境，保障其平等地获取信息和与他人进行交流而提供的信息获取方式和交流手段，保障其平等便利地参与和获取公共服务而提供的个性化辅助性服务。

因此，无障碍环境建设包含了无障碍物质环境、无障碍信息交流和无障碍公共服务三大部分。这是根据现有法律规范总结而来的，笔者在此还需强调，无障碍环境还有一项重要内容——无障碍人文环境，即社会支持特殊群体平等、充分和切实地参与社会生活的文明意识、法律规范、政策环境等。

1.2 无障碍环境的基本特征

（1）非排他性和非竞争性。无障碍环境具有消费上的非竞争性和非排他性，从整体上看，无障碍环境可以被社会全体成员所共享，既不会因某个成员的消费而影响其他社会成员同时消费并其从中获得效用，也无法排除某些社会成员的消费[7]。无障碍产品具有自然垄断性、规模效益大、初始投资量大和收费困难大等特点，该特征使得私人企业或市场不愿提供或者难以提供这类产品，因此无障碍环境的最佳提供者往往是政府[8]。

（2）社会福利性。无障碍环境建设和提供是以改善和提高残疾人、老年人、孕妇、伤病人、儿童乃至社会全体成员的生活质量为根本目标，以政府公共财政为基本的经济后盾，由政府机构或受委托的社会团体来承担组织实施任务，属于社会化行为，而非供给者与受益方的直接对应行为；从直接的经济利益关系来看，受益者的所得一定大于所费，对受益者而言，无障碍环境显然体现着社会福利性[9]。

（3）安全便利性。社会上的残障人士之所以会被称为弱势群体，主要是因为他们残障特征使得他们不能与其他社会成员一样安全地使用社会资源，由于他们疾病、年龄、生理及特殊状态的原因，他们对环境的感知障碍，易发生危险，无障碍环境就是为避免或减少这些因素存在的；安全就是为了便利，残障人士的不便看、不便用等不便情况要求无障碍设施具有便利性；便利性是与安全性共存的，由于不便利，所以不安全；由于不安全，所以不便利[10]。

4、系统规范性。无障碍环境的设计、施工、管理环节应当是一个整体体系，每个环节相互衔接、相互关联，为此国家应当重视无障碍环境的相关法律法规建设，包括设计规范、技术标准、监察和评估机制等；物质无障碍与信息、交流无障碍相互促进、相互推动，为此需要推进无障碍产品的系列化；同时，公民的无障碍意识更为关键，无障碍规范不仅残疾人要认识，社会的全体成员都应该要认识，因为无障碍环境应该是为残疾人服务的人性化软环境与完善的硬件设施有机结合的整体。物质、信息、意识三个层次，在无障碍环境中环环相扣，缺一不可。

2.新公共服务视角下的无障碍环境建设路径

借鉴新公共服务理论，围绕更新行政理念、转变政府职能、拓宽民意表达机制、建立共同治理格局、提高公民意识等核心内涵，结合广州市在无障碍环境建设方面的多年实践经验，进一步提出新公共服务视角下的无障碍环境建设新路径，促进无障碍环境建设，构建“平等、参与、共享”的文明、和谐社会。

2.1 更新行政理念，强调以人为本，关注社会公平

新公共服务理论下，对于人本身的重视胜于对生产效率的重视，更加重视公平和平等，公正、公平、回应性、尊重和承诺等理想逐渐成为政府新的行政价值标准。《无障碍环境条例》的制定与实施，强调环境设施无障碍，信息交流平等，服务以人为本，推动着全国范围内的政府等公共部门率先开始从单一追求行政效率逐步向公共服务均等化转变。新公共服务理论强调公共利益源自价值的分享，而非个体利益的简单相加，无障碍环境作为每个社会成员参与生活的基础条件和安全空间，其意义并非是专门为满足特殊人群需求，而是社会为每个成员所提供的机会平等，全体社会成员都是无障碍环境的使用者与享有者。

无障碍环境作为公共物品，它的非竞争性与非排他性以及社会福利性都决定了政府在此方面的责任和义务。广州市的无障碍建设一直走在全国的前列，广州市政府不断加大无障碍环境建设的财政投入，为了迎接2010年亚运会、亚残运会，广州市进一步加大了无障碍设施升级改造工作的力度，广州的无障碍环境建设工作有了质的飞跃。从切实改善公共服务场所的无障碍设施，到开展居家无障碍改造工程项目，2013年起，更把“信息助残”列入“民生工程”，实实在在为残疾人等特殊群体提供无障碍环境，这一系列举措都体现着以人为本、平等共融的理念，也反映出政府在无障碍环境建设工作方面的决心与力度，关注特殊人群需求，推动社会公平。

新公共服务的着眼点是人，只有在充分尊重人并且努力满足具有不同利益诉求的人的各项合理需求的前提下，公共管理活动才能取得成效。因此，所有公务员在行政的过程中，要转变单一的效率观，在进行公共管理、提供公共服务的过程中关注不同需求的人群，提高责任意识与服务意识，无障碍环境建设不只是残联需要重视，整个政府及其他公共部门都有不可推卸的责任。

2.2 转变政府职能，弱化管理作用，强化服务职能

新公共服务理论强调转变政府职能，建设服务型政府，政府的作用主要在于服务，实现社会公共利益的最大化。无障碍环境作为一项关键的公共物品，影响着每个公民的基本生活与社会参与，绝不是公务员简单的“纸上谈兵”、“说什么是什么”就能建设好，因此，政府在提供此项公共物品的角色定位决定着无障碍环境建设的成效。

在过去的全能型政府模式下，政府职能无限膨胀，出现许多政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的现象，建国以来，在长期以经济建设为中心的理念指导下，各级政府不同程度地忽视社会公共事业，随着各项法规政策的陆续出台，北京、上海、广州、武汉等发达城市的无障碍建设工作大大提升。然而，无障碍环境设施规范性不足、日常管理与维护不到位、无障碍环境建设缺乏整体规划等问题仍然十分严重。盲道建设就是一个很好的例子，广州基本所有的城区道路都有盲道，甚至在一些高速路上都有，实际却没有盲人去，但在城中村、城乡结合部等地方就存在较大的盲点，连最基本的一些无障碍设施都很难看到，此外，某些盲道在与其交接的地方存在断层，不时出现盲道中间有树木、转弯处衔接不到位、在中间中断等等实际问题都处于“无人管”的状态。这其中一个很大的原因在于：政府往往仅仅关注无障碍环境建设初期的投入，怎么建设、在哪里建设都由政府自主决定，而设施建设后的后续维护工作却不闻不问，缺乏整体性与持续性。

广州地铁为残疾人服务一直是全国的先进，广州地铁定期开展员工的助残培训，不断强化员工的残疾人服务意识。广州地铁各站，不仅楼梯升降机、盲人导向带、盲文指引牌、无障碍导向标识、专用电梯等无障碍设施齐备，还设有进站呼叫器、求助按钮为有需要的人士提供即时帮助，并且还可以通过电话预约地铁的“无缝隙爱心接送服务”。

结合上述分析，在建设服务型政府的大背景下，无障碍环境建设工作的政府职能定位也应该由“掌舵”转变为“服务”，政府需要做的是规范无障碍环境设施或技术的标准，统筹无障碍环境建设的规划，建立规范，服务提供，监督管理，保障无障碍环境的持续效应。

2.3 拓宽沟通对话机制，建设需适应当前特殊人群需求

新公共服务理论认为，公共利益应是共商共同价值观的结果，政府要确保公共利益居于主导地位，政府行使公共权力主要是为了实现公共利益，为公民提供有效的公共物品和服务以及主动为公民谋取福利。这样帮助公民表达并满足他们共同的利益需求成为政府以及公务员日益重要的工作角色，这就需要政府创立相应的制度和提供方便快捷的渠道，促进公众与政府之间对话，推动公众民主参与。

无障碍环境的其中一个特征是安全便利性，其最大用家是残疾人等特殊人群，需要从他们的真实需求出发才能建设出真正适合、方便特殊人群的无障碍环境。广州建设爱心公园，市政府、市残联等部门多次联合与视力残疾人、肢体残疾人、听力残疾人等召开座谈会，在公园开放前，请残疾人代表进园体验，不断根据残疾人的需求修改完善公园的设施，盲文语音导向图、轮椅坡度、语音遥控导赏等等，都是根据残疾人、老年人等特殊需求悉心设计。再看，居家无障碍改造工程，其流程为有需求的残疾人提出改造申请后，工作人员上门评估确认，并与申请人商讨改造方案，最后由工程人员上门改造。民主协商，共同参与才能建设出适应社会发展、适应特殊人群需求的无障碍环境。

政府需要尽快建立无障碍环境建设的公众表达及反馈机制，搭建沟通平台，公众可以通过此平台反映自身的需求，并在日常生活中对身边的无障碍环境监督，遇到设施损坏、不按《条例》执行的情况可及时通过沟通平台向政府反映，以便政府及时有效监督，以维持并完善无障碍环境。

2.4 政府指导，社会参与，建立共同治理格局

新公共服务理论强调，不能只靠单一的现存政府机构来实现政策公共目标，而需要努力建立公共、私人和非营利机构之间的联盟，进而满足相互一致的需求。政府的治理方式将以服务代替控制，政府、私人组织与公民组成的各种志愿组织共同构成社会的治理体系，发挥合力，共同完成社会治理。

在我国，无障碍环境建设是政府相对薄弱的领域，因此更需要公众以及第三部门的参与。一些残疾人专门协会、公益组织、权利倡导团体等社会组织或团体可以发挥第三部门的作用，作为政府的“智囊团”，集中民情、民意、民智，把分散的个人意见和利益诉求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反馈，为政府在无障碍环境建设的决策过程中提供咨询和参考，使政府的决策和管理更加符合民意和反映实际；同时，把政府的决策及时传递到公众中间，促进公众学政策、懂政策、用政策，避免无障碍环境的政策停留于制定层面。此外，无障碍环境中涉及很多不断更新的技术，尤其是信息无障碍与服务无障碍，需要使用者不断学习使用辅具或软件的能力，所以，社会组织也可以承担无障碍环境的培训、普及和推广任务，以弥补政府在此方面的“缺位”、“不到位”现象。

2.5 提高公民意识，构建全社会的无障碍人文环境

在人性的根本假设上，新公共服务理论认为，人非单纯的“经济人”，人具有服务与贡献的人本美德。从当前实际情况来看，我国包括领导干部在内的全体公民的无障碍环境意识还比较薄弱，首先，领导干部、建筑设计和信息产业领域人员等与无障碍环境建设有直接联系的人们，对无障碍环境建设的认识还不到位，认为无障碍环境可有可无或是无障碍环境只是供残疾人所用；其次，大部分一般公众对无障碍环境建设更是缺乏认同，普遍认为无障碍环境与自己没有关系；再者，相当部分残疾人、老年人等特殊人群长期处于社会的边缘，对于生活的不便早已习以为常，听之任之，而忽略了无障碍环境的重要性，导致对无障碍环境概念的一无所知，更不用说去争取或享用。

[7] 邓昱. 论公共物品视角下的无障碍环境建设主体[J].新西部旬刊, 2013, (12)：6.

[9]李炜冰. 无障碍环境建设中的政府责任[J]. 苏州大学学报：哲学社会科学版, 2010, (2)：25-30.

[8][10] 陈晓辉, 李紫薇, 古长乐等. 公共产品视阈下城市无障碍环境建设——以南昌市为例[J]. 经济研究导刊, 2012, (4)：249-250.

The barrier-free environment construction under the new Angle of view of public service path- in guangzhou as an example

ZHANG Qian-xin.
South China Agricultural University, Institute of Public Administration, Guangdong Province,Guangzhou 510000, China

This paper draw lessons from the new public service theory, the idea of building a service-oriented government, surrounding the update administrative concept, transform government functions, to broaden public opinion expression mechanism, establishing the common governance structure, improve citizen consciousness, such as connotation of the core, combined with the practice of guangzhou in the aspect of barrier-free environment construction experience, put forward the new public service under the perspective of barrier-free environment construction, the new path for the current to speed up the perfect barrier-free environment, build the "equality, participation and sharing" civilized, the harmonious society has important guiding significance.

The new public service; Barrier-free environment; People with disabilities; A service-oriented government

F205

A

1009-5624-（2016）03-0068-03