行政事业单位内部控制探讨

甘德义

（安徽省地震局 安徽 合肥）

行政事业单位内部控制探讨

甘德义

（安徽省地震局 安徽 合肥）

本文以财政部2012年印发的《行政事业单位内部控制规范(试行)》和2015年印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》为依据，结合工作实际，对行政事业单位内控控制建立建设现状，对存在的主要问题进行分析，结合行政事业单位内部控制管理相关理论进行深入浅出的剖析，并为更好实现内部控制的管理目标，提出切实可行的建议和措施。

行政事业单位；内部控制；建立；完善；探讨

内部控制是单位为了防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统，是通过单位制定规则制度、实施有效措施和执行既定程序，为实现控制目标和应对风险而采取的自我约束和规范的过程，是保障行政事业单位权力和职能规范有序、科学高效运行的有效手段，也是合理保证目标实现的长效保障机制。自财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）（以下简称单位内部控制）印发实施以来，各级财政部门和行政事业单位积极推进内部控制体系的建立，取得了初步成效。但也存在部分单位对内控制度体系建设重视不够、规章制度和流程不健全、框架体系构建不合理等问题。为此财政部在2015年印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）（以下简称内部控制指导意见），从指导思想、基本原则、总体目标、主要任务和保障措施等多方面对下一步做好行政事业单位内部控制建设提出明确要求。

一、目前行政事业单位内部控制建立建设的现状

2012年财政部发布《单位内控规范》以来，各级财政部门都相应的提出实施要求，并进行了多方面的政策宣传，要求行政事业单位做好内部控制建立和完善工作。目前，内部控制规范适用范围虽然包括行政事业单位在内，但主要还是在企业单位特别是大中型上市公司中实行，也一直没有关于行政事业单位的内部会计控制度详细解释和配套指引，而且行政事业单位控制的理论研究也相对较少，主要还是停留在对内控制度的基本原则和理论等概念的解释层面。行政事业单位自身对内部控制范围、内涵及重要性的认识上普遍还存在不足，有关主管部门对内部控制框架机构体系的建立缺乏指导性，很多单位的内部控制建设推进缓慢。

二、行政事业单位内部控制建设和运行存在的问题。

（1）行政事业单位对内部控制认识不足，对于内部控制的概念仍停留在传统意义的内部控制上，认为只是财务部门管理事项，基层单位对内部控制建立和完善缺乏积极性、主动性。

（2）内部控制监督评价机制不到位，内部评价机构权威性和独立性不够，受事业发展需要和内部环境影响，监督作用不能充分发挥。

（3）未形成内部会计控制制度与绩效考核相挂钩的良性监督机制，内部控制建立后，得不到有效贯彻执行，存在内部控制只停留在文件层面，无法充分发挥风险防范作用。

（4）基层单位内部控制环境和制度建立受其上级主管部门和财政部门影响较大，部分行政事业单位过分参照上级出台的内部控制指引而忽视单位自身特点，存在上级部门尚未建立有效内部控制体系而自身又不能创造性开展工作的现状。

（5）内部控制管理信息系统和沟通机制建设还不成熟。

三、行政事业单位建设和完善内部控制的建议和措施

1.领导机构 建起来

行政事业单位要充分认识全面推进行政事业单位内部控制建设的重要意义，提高单位领导班子对内部控制重要性认识，加强对单位内部控制建立和完善的组织领导，建立由单位一把手为组长，各部门主要负责人参与的单位内部控制领导小组，为本单位内控控制制定总体要求、主要任务和分阶段工作时间表。建立健全由财务、审计、监察和重点领域等部门参与的领导小组协调机制，作为单位内控制度建设的日常运行机构，承担具体工作，并协同推进内部控制建设和监督检查工作开展。通过两个工作机构的建立健全，能有效做到明确组织体系工作分工，通过配备专业工作人员，健全工作机制，并充分利用现代化的信息手段，有效、有序的组织、推动本单位内部控制建设。同时要特别注意强化单位主要负责人对内部控制建立的重要性和职能职责，其对本单位内部控制建立与实施的有效性承担领导责任。

2.内控框架 搭起来

内部控制框架结构的搭建，主要是解决行政事业单位内部控制需要管控哪些方面活动的问题。在框架结构的搭建前期，我们要进一步的明确行政事业单位内部控制目标主要是合理保证单位经济活动合理合法、单位资产安全和使用、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败以及提高公共服务的效率和效果。这就需要单位从全面性、重要性、制衡性和适应性四大原则来统筹考虑，从行政事业单位的单位层面和业务层面内部控制两大方面入手，着重从预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理六大经济活动业务层面的风险评估情况来构建控制体系。只有将上述框架提炼出来，才能够建立一个单位内部控制的基本框架。

3.控制风险 找出来

内部控制框架搭建完成后，下一步就应该对框架结构的内容进行丰富。单位层面主要从工作组织架构、机制建设情况、制度完善情况、关键岗位管理、信息披露等方面来寻找控制风险点。业务层面主要从预决算管理、财务收支管理、政府采购管理、资产管理、专项资金管理、合同管理等方面来寻找控制风险点。随着新预算法的实施，行政事业单位的经济业务活动更能体现以预算资金为主线，通过预算的编报和审批、预算的执行与监督、预算的绩效与评价等环节形成完整、清晰的支出脉络，要顺着主线逐步分析查找控制风险点。要将财政财务管理要求与本单位的工作实际有机结合，关注重点领域和关键环节的风险分析。

4.控制措施 立起来

在认真分析和查找出框架结构中所涉及的各个层面的风险点之后，我们应当结合单位自身的管理要求、业务性质、业务范围、管理架构特点，按照决策、执行、监督三权相互分离、相互制衡的要求制定措施。在控制措施制定时，要结合风险识别和分析情况，灵活有效运用归口管理、预算控制、内部授权审批控制、不相容岗位相互分离、财产保护控制、单据控制、会计控制、信息内部公开等内部控制基本方法，提高控制措施的可操作性和有效性。逐步形成一个具有单位自身特点、权责一致、制衡有效、执行有力、管理科学、运行顺畅的内部控制体系。

5.监督问责 活起来

自我评价和监督检查，是内部控制得以有效实施的重要保障，通过内部控制自我评价，能从内部控制的设计有效和运行有效两大方面全面的检查内控控制的效果。通过日常监督和专项监督的实施，能查找出内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，对进一步改进和加强内部控制具有十分重要的意义，同时要严格奖惩制度和责任追究制度。单位的内部控制监督要具有独立性和公正性，要灵活运行各种方式和手段，实现对内部控制实施监督无死角，要采取定期和不定期检查，发现问题及时上报，同时融入外部监管，充分发挥监督作用。

总之，内部控制建立和完善是一个长期的系统工程，需要行政事业单位高度重视，加强领导，并且按照内控控制原则和要求，一步一个脚印，分级推进，逐步完善，确保制度健全、执行有力、监督到位，确保权力规范有序运行，真正为单位事业健康发展提供合理保证。

1.财政部.2012年11月发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》（财会〔2012〕21号）.

2.财政部.2015年印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）.

3.任凤红，黄宝钧.行政事业单位内部控制探析.中小企业管理与科技，2015（9）.

（责任编辑：王文龙）