“一带一路”背景下基础设施项目PPP 模式的现状及对策

李秉坤 刘 钰

（哈尔滨商业大学 黑龙江 哈尔滨）

“一带一路”背景下基础设施项目PPP 模式的现状及对策

李秉坤 刘 钰

（哈尔滨商业大学 黑龙江 哈尔滨）

“一带一路”战略构想是由习近平总书记于2013年9月访问东南亚各国时提出的，指的是 丝绸之路经济带 和 21世纪海上丝绸之路 。“一带一路”的建设，资金问题是重点和关键点，从国内外经验来看，PPP是一种较好的项目安排方式，可以丰富投资主体，吸引更多的社会资本。本文在对相关理论内容和2016年10月13日公布的第三批 PPP示范项目相关信息进行分析归纳的基础上，提出“一带一路”背景下我国发展PPP模式的对策。

一带一路；PPP模式；对策

一、“一带一路”概况

“一带一路”指 丝绸之路经济带 和 21世纪海上丝绸之路 ，是中国为推动经济全球化深入发展而提出的国际区域经济合作新模式。2013年9月和10月，国家主席习近平在访问中亚四国和印度尼西亚时，分别提出建设 丝绸之路经济带 和 21世纪海上丝绸之路 的构想。2014年12月，中央经济工作会议将这一战略纳入全年工作任务。2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪上丝绸之路的愿景和行动》，一带一路 战略进入实施阶段。2015年7月21日，一带一路 建设推进工作会议正式划定新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国

中亚 西亚、中国 中南半岛、中巴、孟中印缅六大国际经济走廊作为今后“一带一路”的重点推进方向。

一带一路 战略的核心在于合作，它追求的是和平发展、互利共赢。“一带一路”战略为PPP模式在我国的发展提供了良好的机会，以PPP投资带动基础设施建设将成为“一带一路”战略的重要内容。

二、PPP模式概况

PPP是英文Public-Private-Partnership的简称，中文译为 公私合作伙伴关系 ，我国政府文件中将其称为政府和社会资本的合作 ，是指政府部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种公共产品提供方式，其最早由英国政府于1982年提出。PPP有狭义和广义之分。狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，可分为外包、特许经营和私有化三大类。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。PPP具有多样性，它是一个总称，包括BOT、TOT、ROT、PFI等诸多形式。PPP具有复杂性，一个PPP项目需要签订非常详细的合同，说明其实施的复杂性。PPP具有长期性，PPP项目多为基础设施项目，而基础设施的建设周期通常都比较长。

三、PPP模式的现状分析

（1）行业分布广、行业集中度高。截至2016年9月30日，全国PPP综合信息平台项目库入库项目10471个，入库项目金额124830.92亿元，覆盖19个行业，包括市政工程、交通运输、片区开发、生态建设和环境保护、水利建设、保障性安居工程、政府基础设施、旅游、能源、农业、林业、教育、科技、文化、医疗卫生、体育、社会保障、养老和其他。2016年10月13日，财政部会同20部委公布了第三批政府和社会资本合作示范项目，共有516个项目入选，其中仅市政工程和交通运输两项的合计数量就为285个，占比高达55.24%。这些都显示了PPP示范项目涉及的行业非常广泛，且行业分布相对集中。

（2）地域覆盖广泛。第三批PPP示范项目涉及全国22个省、4个自治区、3个直辖市、4个计划单列市以及新疆生产建设兵团共34个地区。与第二批PPP示范项目相比，新增地区4个，进一步加大了分布区域，表明PPP模式在全国范围内的广泛应用。从项目数量上来看，位居前五的分别为山东42个、云南40个、安徽32个、河北31个、内蒙古与湖南、湖北并列第五均为27个，合计占项目总数的43.8%。就全国范围来看，中西部省份的项目数量要多于东部省份的项目数量，这是由于中西部省份的财力相对薄弱，更倾向于通过PPP模式引入社会资本来缓解地方政府的财政压力，从而更好地提供公共产品和服务。这显示PPP示范项目在我国覆盖的地域广泛，且更多地集中在中西部地区。

（3）资金需求巨大。第三批PPP示范项目，入选的516个项目的计划总投资金额高达 11708亿元。从各行业的投资金额上看，交通运输类项目位居第一，总投资规模超过5000亿元，第二为市政工程类项目，总投资额超过3000亿元，两者合计占比超过70%。从地区的投资规模上看，位居前五的分别为河北1704亿元、云南1702亿元、安徽774亿元、贵州529亿元、山东495亿元，合计占总投资额的44.4%。中西部省份投资额高于东部省份，与项目数量分布情况一致。这显示PPP项目资金需求大，需要社会资本的投入。

（4）运作方式多样。PPP是一个总称，拥有诸多形式，包括PFI（私人融资计划）、MC（管理合同）、O&M（经营和维护）、BOT（建设 运营 移交）、TOT（移交 运营 移交）、ROT（扩建 运营 移交）、BOO（建设 拥有 移交）等。此外，在实务中，还存在不同运作方式与财政补贴的混合使用。PPP模式拥有如此多样的运作方式，将导致各种意想不到的风险，也会使对不同运作方式的监督管理存在差异。

四、“一带一路”背景下发展PPP模式的对策

1.充分调动社会资本的积极性

“一带一路”的建设，基础设施建设是重点，而基础设施的建设，资金问题又是重点和关键点。在“一带一路”战略实施过程中，仅仅依靠财政资金根本无法满足建设资金的需要，通过PPP模式引入社会资本可以减轻地方政府的债务压力，有效缓解“一带一路”建设资金的需求。但是由于PPP项目具有资金需求大、建设周期长和项目收益低等特点，且各地各部门开展PPP工作的进度缓慢、地方支持性政策不明朗，导致社会资本的投资信心不足、热情不高，仍处于观望状态，因此，为弥补PPP项目巨大的资金缺口，缓解财政资金的压力，需要各级政府采取一系列措施调动社会资本的积极性。一是加速出台激励性政策：对于参与PPP项目的企业，政府可以给予贴息、担保及其他措施，提高社会资本的融资能力；在征地、税收等方面给予社会资本一些优惠政策。二是建立创新性融资平台，联合各级政府拓宽融资渠道，吸引社会资本，引导非财政资金投入，降低融资成本，优化债务结构。三是设立省PPP项目资金，由省财政出资，按1：N的比例，引导社会资本出资，以股权或提供 担保风险补偿金 等方式鼓励和支持社会资本参与到PPP项目中来。四是加强对PPP项目信息的披露和宣传，通过网站或电视台等新闻媒介对PPP项目的动态进行及时的披露和报道，对政府制定的激励性政策进行宣传，一方面便于公众了解和监督，一方面可吸引鼓励社会资本的积极性。

2.建立合理的风险分担机制

一带一路 战略为PPP模式在我国的发展提供了良好的机遇，然而由于PPP项目规模较大且运行方式的多样性，可能存在很多意想不到的风险，包括政治风险、市场风险和社会风险等。有效地识别并合理规避风险是PPP项目成功的关键。为规避风险，一是增强地方政府的风险管理意识，将PPP项目风险管理贯穿整个PPP项目周期中，构建全过程的风险管理机制，此外，还要增强PPP项目主管部门的风险意识，提高风险管理能力。二是建立合理的 PPP风险分担机制，通过科学的机制将PPP项目风险进行平衡、转移和分担。三是加强PPP人力资源建设，地方政府要加强PPP专业人才培养，打造一支专业化、高素质的人才队伍，更有效地在风险防范、应对和评估方面进行管理和应对。

3.健全PPP法律法规体系

健全的法律法规体系，可以增加社会资本的投资信心，也是PPP项目成功的基本保障，因此需要针对PPP模式制定一套适用于“一带一路”建设的法律法规，做到每一步都有法可依。一是提高法律级次，制定PPP的指导性、纲领性法律。二是针对不同领域和行业PPP项目的特点，有侧重地制定适用于本领域和行业的专门性法规，增强法律法规的适用性、专项性和有效性。三是提高政府相关部门PPP规范制定的具体性，为PPP项目的每一步骤、每一环节制定可依据的操作规范，可以颁布PPP项目管理条例，PPP项目管理条例基本框架应包括：PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理、争议解决方式以及适用法律等，在具体操作方面应予以明确规范。

4.加强PPP项目监督管理

“一带一路”战略所涉领域的各个项目具有建设周期长、过程复杂和资金需求量大等特点，未来收益也存在很大的不确定性，此外，“一带一路”所涉区域广泛且存在跨区域项目，如若缺乏有效的监督管理，在项目建设过程中难免出现各种各样的问题和困难，PPP项目中的利益相关者可能会遭受很大的损失。因此，政府部门在推行PPP模式时应该加强对项目的监督管理。为了能够使PPP项目顺利进行，获取成功，可以选取一些典型的项目作为建设的试点，借鉴国内外成功经验来管理“一带一路”战略所涉及的PPP项目。此外，还应设立专门的PPP管理机构，包括国家级的中央管理机构和地方级的分支机构，对PPP项目进行垂直管理。

1.薛文广，张英明.PPP模式推动“一带一路”建设的融资机制创新.财经视线，2015（7）.

2.张天舒.PPP模式存在的风险及规避对策思考.中国财政，2016（17）.

3.孙洁.管理视角下的PPP：特点、构成要素与基本原则.财政与税务，2016（2）.

4.周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策.财政与税务，2016（2）.

（责任编辑：王文龙）