香港特首超然地位的宪法学述评

李　雷



香港特首超然地位的宪法学述评

李雷

摘要：香港作为我国的特别行政区，按照基本法的立法原意，实行行政主导，行政与立法相互制衡又相互配合，司法独立的政治体制，而不是西方“三权分立”体制。根据基本法的相关规定和其立法本意，可以推断出特首超然于行政、立法、司法三机关之上。在当前香港政治实践中，特首的超然地位还无法完全实现，遇到了种种困难，这既有内部阻力使然，也有特殊的历史背景。总之，回溯到基本法并严格遵循其立法原意，维护特首的超然地位，乃保持香港稳定的关键，也是香港民主政治成熟发达的标志。

关键词：特首；超然；占中；基本法

2015年9月12日中联办主任张晓明在纪念《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称基本法)颁布25周年的座谈会上，面对香港各界人士，首次明确提出特首超然于行政、立法、司法三机关之上，处于特别行政区权力运行的核心位置，在中央政府之下、特别行政区三权之上起着连接枢纽作用。①张晓明：《正确认识香港特别行政区政治体制的特点——在“基本法颁布二十五周年研讨会”上的致辞》，来源于香港中联办网站，http://www.locpg.hk/jsdt/2015-09/12/c_128222889.htm，2015年9月13日访问。在立法会否决政改方案，香港发生“占中”事件之后，香港社会对特首普选既有期待又有分歧的背景之下，张晓明高调提出特首地位超然，是为了向港人厘清基本法的政治体制尤其是设立特首制度的初衷。

一、对特首“超然”地位的理性认知

(一)从词源上准确理解“超然”的含义

正确理解特首地位“超然”的意义，首先必须明晰“超然”一词的内涵和外延，按照字面解释，“超然”是指超脱世俗受人尊重，不置身于对立一方的任何一方。现实中领导人超然地位最常见的为君主立宪制国家，国家元首超然于行政、立法、司法等机关之上，也超然于任何党派之外，不介入任何机关的纷争，也不介入党派的权力冲突，此种模式下，国家元首受到广泛的尊重是国家的象征。在亚洲最典型的莫过于泰国国王普密蓬，国王自1946年登基以来，超然于各种政治势力之外，在位期间经历了多次党派冲突甚至军事政变，但国王基本不干预这些事情，经常置身事外。*现任泰国国王，1946年登基，1950年5月5日加冕。此任泰国国王深得泰国各族国民的爱戴，也是目前全世界在任时间最长的国家元首。在普密蓬国王统治泰国60多年的历程中，泰国共发生了19次政变(其中13次政变成功)，20位总理相继组建了48届内阁。普密蓬国王以平静的心态见证这些政治变迁，始终屹立不倒。所以无论政局如何变化，国王仍然能够得到冲突各派的支持，冲突各方都打着尊重王室的旗号，使国王始终处于国家核心的地位。泰国民众敬重国王这种中立的不偏不倚的政治态度，将其作为泰国独立团结的象征。故但凡领导人地位超然的国家，领导人在国人心目中必定享有非常高的威望。

(二)本文所指“超然”意指地位尊贵受到广泛尊重

“超然”无论是按照字面解释还是依据政治实践，基本包含以下两层意思：一指不介入任何纠纷，与世无争的处事态度；二指地位崇高，受到广泛的尊重，本文所指“超然”重在强调后者。作为特别行政区和特别行政区政府的“双首长”，行政长官是香港贯彻落实“一国两制”方针政策和基本法的第一责任人。*国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书第五部分第四节：坚定支持行政长官和特别行政区政府依法施政。特首在香港政治体制中扮演着至关重要的角色，发挥着不可替代的作用，特首作为特别行政区的首长位居行政、立法、司法三机关之上，是港人团结的象征，是凝聚人心的关键，理应受到各个机关和全体港人的尊重和拥护。不得不承认每个公民的文化素养差别较大，价值观念形态各异，政治取向不尽相同，对政治制度的认可度也不完全一致，希冀每个公民都不约而同全心全意的爱护拥戴特首也不现实，但无论如何特首作为特区的首长，其超然地位必须得到所有港人最基本的尊重。但现实中特首时常受到不礼貌的对待，如2014 年5 月，梁振英特首出席立法会答问大会期间，立法会议员陈伟业向特首做出掷物动作。*梁振英参加立法会问答会遭反对派议员扔“诚实豆沙包”，来源于凤凰网， http: / / www.greatwuyi.com/xwzx /content /2014 - 05 /24 /content_ 1077343．htm， 2015年9月28日访问。反对派议员的行为对普通公民都不礼貌，更遑论对特首的尊重，更有甚者，在2014年“占中”游行中，有人还打出了“梁振英下台”的标语，此举严重践踏了特首的权威，缺乏对特首超然地位最起码的认知。

(三)特首地位超然也必须在基本法框架内行事

特首地位之所以超然来源于基本法的制度设计和相关规定，基本法作为香港地区宪制性法律，具有最高的法律效力。特首要保持超然地位，首先，必须按照基本法对特首职权的规定，在其权限范围内，依法行使权力，积极发挥作用，体现特首超然的正当性。其次，超然地位并不意味着特首可以毫无顾忌，为所欲为，特首的行为必须始终遵守基本法和相关法律的规定，恪守司法独立，不干涉司法审判是对特首的基本要求，司法独立是基本法确立的重要原则，不论回归前后都必须一以贯之始终坚持。最后，特首地位超然并不是特首个人地位的超然，其体现的是特首制度设计上的超然，超越于三机关之上。超然论只是一种在法律上解释香港政治体制时相对形象的说法，并不排除香港管治中立法民主与司法独立的宪制地位与价值，更不意味着特首可以借助法外权威凌驾于其他权力之上。*田飞龙：《特首在基本法秩序内之“超然”地位》，《大公报》2015年9月16日。

(四)行政主导、强势特首与特首超然之间并不矛盾

有学者认为基本法所设计的“行政主导”政体，在实践中既可以成为强势政府，也可以成为弱势政府。*陈弘毅：《行政主导概念的由来》，《明报》2004年4月23日至26日。也有学者认为强调行政主导，加强行政力量，提高行政效率，必然需要强势特首，而强势特首将会过多的介入行政事务，强力推动行政政策和事务的执行，造成行政机关与立法机关、司法机关的冲突扩大，有可能陷入各种烦恼的行政争议中无法自拔，难以使特首实现超然地位。

这其实是对基本法的片面理解，实行行政主导，建立强有力的政府，以保障香港特区安定有序，繁荣日上，是十分必要的。*许崇德：《香港特别行政区行政长官的法律地位》，载《法学杂志》1999年第4期。一方面，在双首长的模式下，特首作为特区政府的行政首长，必须足够强势，才能更好的维护行政主导的格局，执行中央政策。但本文所指特首地位超然是指特首作为特区首长时，特首代表整个香港特区，需从行政、立法、司法之外，站在更高的视角来理解特首的地位。另一方面，如果某位强势特首能够很好的贯彻基本法的精神，施政合理，提高效率，满足市民对政府的各项期望，那么这位强势特首不仅不会陷入无休止的行政争议，相反会得到市民的拥护和支持。港人对特首的支持，不仅仅体现在对特首作为行政机关首长的支持，无形之中也会加深港人对特首超然地位的支持。

二、特首超然地位的理论现实依据

(一)特首超然地位的法理解析

依据基本法第43条的规定：香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区，香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。香港作为我国的特别行政区，严格意义上是没有完整的行政权和立法权，并且香港的政治制度并非三权分立。之所以说特首超然于三大机关之上，是因为特区的主要治权，当下为特区政府、立法会和司法机关所掌握，当需要一个机构能够代表整个特区时，其地位必然会超然于三大机关。从基本法的体例安排中对行政长官的重视程度也可见一斑，基本法第四章第一至四节，分别按照行政长官、行政机关、立法机关、司法机关，将行政长官列在三大机关之前，并且将行政长官从行政机关中剥离开来，作为单独的一节来规定。

基本法创制过程中，吸纳了港英政府的管治经验，并结合“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”的原则和精神，在政治体制设计中提出“立法和行政分开，互相制约，行政主导”的原则。*肖蔚云：《关于香港特别行政区基本法的几个问题》，载《法学杂志》2005年第2期。之所以将行政长官作为特区首长，从各个机关的法律性质上来分析，是因为行政首长较之立法会主席和终审法院首席大法官有着天然的优势。特区实行的是行政主导的模式，行政首长相对于其他两个系统本应更为强势；立法系统通常内部争议较多，较难形成统一的政策，缺乏行政机关的高效和便捷，立法会主席在立法会的权威也远逊于行政首长在行政系统的权威；司法系统通常独立于其他两大系统之外，司法权力一般备而不用，不主动介入冲突，更多的是作为幕后的平衡者，而不适宜作为领导者，故行政系统长官成为特区首长具有制度设计上的必然性。

(二)特首超然地位的现实依据

香港作为特别行政区，践行“一国两制”的伟大创举，实行不同于我国内地的政治体制。在大陆地区实行人民代表大会制度，在省一级存在作为权力机关的省人民代表大会，由省人民代表大会选举全国人民代表大会代表作为省级人大与全国人大的衔接。在行政机关层面，省级地方政府与中央人民政府存在隶属关系。在司法机关层面，省高院接受最高人民法院的指导，省检察院受最高人民检察院的领导。由此可见大陆地区中央与省级权力机关、行政机关、司法机关之间都有衔接或领导关系，省级地方政府的首长只是作为省级地方的行政首长，而不是整个省的首长，不能代表整个省的其他机关向中央负责。

香港实行特殊的政治制度，我国中央国家机关中没有单纯的立法机关，无法直接领导特区立法会。基本法第82条规定：香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。因此中央司法机关也无法指导特区司法机关。故全国人大，最高人民法院与香港地区的立法会、终审法院之间缺乏对应权力属性而没有衔接和领导关系，只有特区政府需要向中央人民政府负责。但特区作为我国的地方行政区域，特区的治权不能只有行政权力，还必须包括立法和司法方面的权力。为了保证中央对特区管辖的完整性以体现我国对香港的主权，必须有某一机关能够代表整个特区对中央负责，因此在政治制度设计上，只能将行政首长作为整个特区的代表，使其超然于行政、立法、司法之外，与中央联系沟通。

三、实现特首超然地位面临的现实困境

(一)香港的区域定位决定了实现特首超然地位的难度天然较大

纵观各国政治运行模式，领导人地位超然仅限于君主立宪制国家，且仅存于主权国家。虽然基本法规定，香港实行“港人治港”、“高度自治”，但香港仍然是我国的一个地方行政区域，并不是独立国家，主权仍然属于我国。因此在主权国家内部的行政区域内实现地方领导人的超然地位，其难度远远大于主权国家国家元首实现超然的地位，需受到多种因素的制约。

首先，地位超然在某种程度上是国家领导人的专属。在民族国家成立之后，不管是单一制国家还是联邦制国家，地方并不是国际交往的主流，国际交往主要是以国家为载体，因此国家领导人代表整个国家，具有最高地位，理应获得国民的尊重，在国内较容易获得超然地位。但地方领导人并不能代表本地区的主权，因为主权是专属于国家所有，地方不能分割，在国际交往中，地方往往只能以某国某区域的身份进行交往，在本区域内难以获得有如国家领导人般当然的崇高地位。超然的身份本身就要求领导者与当地民众具有较多的共性，但地方领导人并不一定是本地区的居民，更难获得本地居民的天然尊重与亲切感，如纽约州的州长，有可能是德克萨斯人，很难想象一个外地人作为领导者在本地获得超然的身份。

其次，地位超然往往具有历史上的传统。大部分民主政治较为发达的君主制国家，因为传统上存在着“主权在君”的意识，其君主在国人心目中历来地位崇高，普遍得到国民的爱戴，如英国女王、日本天皇。有些甚至在宪法中开宗明义的宣示其地位，如《日本国宪法》第1条：天皇是日本国的象征，是日本国整体的象征，其地位以主权所在的全体日本国民的意志为依据。特首难以实现超然的地位，部分原因来自于英国殖民统治时期，港督作为英国王室的代表，集行政、立法等大权于一身，港督本身决不会超然于三权之外，相反会深深的介入香港各项事务，港督的性质决定了其某种程度的独裁，难以获得港人普遍的尊重。*1843年，《英王制诰》颁布，宣布设置香港殖民地。英王是香港的最高统治者，总督则是英王的全权代表，兼任香港三军司令。港督的权力很大，主持香港的行政机关行政局和立法机关立法局，两局的议员都是由港督任命。港英时期港督领导的行政机关服务于英国对香港的殖民统治，在一百多年的时间里，经历了一个由港督行政独裁，到逐渐减少行政集权，再到有限度开放选举条件下相对行政主导的过程。*杨建平：《论香港实行行政主导的客观必然性》，载《中国行政管理》2007年第10期。当然，在基本法秩序下，特首地位超然论不可能导致特首制倒退回总督制，不可能产生香港社会疑惧的行政专制，不可能在制度上排除香港管治中的民主论(立法会)和法治论(司法独立)。*同前引〔5〕。

最后，单一制国家地区领导人身份的特殊性。在单一制国家地区领导人往往是作为中央政府在当地的代表，既需要向当地民众负责，又需要向上级政府负责，更显其实现超然地位的不易。香港作为我国的特区，特首经中央人民政府任命，向中央人民政府负责。在某些港人眼中，会不自觉地将特首当做中央的代表，误认为特首不能完全代表香港的利益，特别是在央港关系紧张时，他们过分强调香港的本土性和高度自治地位，监视特首的言行是否维护香港本地的利益，削弱了特首的超然地位。与此种认识相对应的是在香港社会存在的“城邦论”，香港学者陈云2011 年出版了《香港城邦论》一书，明确主张香港应采取中港区隔的措施，捍卫香港本土利益，并认为香港有一百七十年的独立城邦发展历史，即使在回归之后，根据基本法，享有高度的自治权，犹如欧洲古代的城邦。*陈云：《香港城邦论》，香港天窗出版社有限公司2011 年版，第12、67页。

(二)当前特首未经普选致使威望略显不足

到目前为止历任香港特首都是经过选举委员会选举产生，虽然符合基本法的规定，遵循了香港政治发展循序渐渐的原则，也得到了中央的任命，其合法性和权威性不容置疑。理论上遵循基本法的规定，符合特首产生的法定程序，由选举委员会选举产生的特首，也应该超然于行政、立法、司法三机关之上，得到所有港人的充分尊重。但我们不得不面对一个事实，随着香港民众民主意识的不断提高以及回归以来香港民主政治的不断发展，由选举委员会选举产生的特首其权威性逐渐被港人对普选特首的期望所稀释，并可能导致港人把不能实现特首普选的不满无端的发泄到现任特首身上，更加削弱特首的威望。回归前后香港民众民主意识的崛起，特别是末任港督彭定康时期的加速民主化，使中央政府曾经希望的用较高的行政效率换取港人对渐渐民主化的谅解变得越来越困难，再加上现实经济文化条件的变化，使得香港民众对普选特首抱有极高的期望显得尤为迫切。

香港民主发展应该遵循循序渐进的原则，早日实现特首普选是中央政府的一贯方针，也是基本法精神的体现。虽然全国人大已经确定香港在2017年可以普选产生特首，但是少部分香港反对派妄图直接照搬西方的选举模式实现特首普选，这与中央的普选方案以及大部分香港民众对中央普选方案的认同相违背，也不符合“港人治港”的界限和标准，邓小平多次强调必须以爱国者为主体的港人来治理香港。由此使得政改方案夭折，导致随后的“占中”运动，政改方案在立法会的否决更成为反对派发难的借口，他们不仅反对中央，也反对特首，将特首当做中央利益的代理人。照此发展特首普选一日未能解决，反对派的诘难一日不会停止，特首权威都难以保障更遑论超然地位。

(三)香港民主政治发展尚不成熟使特首地位难以超然

现阶段特首难以超然于政治之外，权威得不到保障，在一定程度上是因为香港回归时间较短，民主政治的发展还不成熟。基本法确立了特首双首长的政治地位，然而在现实政治生活中，香港民主政治运行尚不完善，特首多数情况下仅被视为行政机关的首长，其权力行使经常受到立法机关和司法机关的限制(立法机关和司法机关部分人士很少将特首当做特区首长予以尊重，而仅仅从权力制约的角度将其作为行政首长)，有时甚至还发生激烈冲突，难以超脱于立法机关和司法机关的掣肘和制约，更难以充分发挥其作为特区首长的作用。

特首地位超然于行政、立法、司法三机关之上，存在一个隐含的前提条件，即行政、立法、司法三大机关都能在基本法的框架内有序运行，遵循其设定的政治运行模式，使行政、立法、司法减少摩擦争议，扩大共识认同，维护特首权威，保障其超然地位的实现。作为一个治理模式，行政主导在香港有着深厚的历史背景、制度基础和现实需求。*同前引〔10〕。三大机关可以存在不同的观点，产生争议，但绝不能一味的对立对抗。不可否认当前立法会中少数反对派对行政机关特别是特首的诘难已经超出了民主政治的基本范围，成为了无休止的攻击，甚至对政府高官屡次提出“不信任案”(超越了基本法的规定)，立法和行政之间的紧张关系已然存在。*立法会议员对特区政府高官最早提出不信任案是1999年，吴霭仪议员对律政司司长梁爱诗提出的不信任动议。最著名的不信任案动议是2003年3月，民主派利用财政司司长梁锦松“购车事件”，提出对梁的不信任案，虽然没有通过。但随后廉政公署完成对梁的调查，并随时可能起诉梁，这也直接导致了梁的辞职。但是按照基本法，立法会无权过问主要官员和政府公职人员的任免，立法扩权的现象已然出现。在部分案件的判决中，司法机关也罔顾行政机关当初提交立法草案的原意，甚至有类似于“违宪审查”之举动。奉行普通法传统的司法机关，通过在诉讼中对基本法有关条文做出解释，实际上取得了一些在回归前不可能拥有的立法、修改法律、制定和改变政策的权力。*孟楼：《刘兆佳论回归以来的行政、立法和司法关系》，来源于香港成报网，http: / /www．singpao．com/xw/yl /czjt /201304 /t20130417_ 429934．html，2015年9月14日访问。这种紧张对立的关系使得相互之间的协作配合减少，争议对抗增多，不利于行政机关合理行政，提高行政效率，使特首经常被无休止的行政立法争议占用宝贵的精力，无形中强化了特首作为行政机关首长的形象，降低了特首在立法会的威望，使港人误以为特首仅仅是行政机关的首长，难以完全体现其作为特区首长的身份。

四、完善特首超然地位的方式

(一)早日实现特首普选，满足港人民主诉求

2014年香港爆发“占中”事件，部分“占中”人士高呼特首下台，虽然以破坏社会秩序的行为来满足政治诉求的先河绝不能开。但反思此事，“占中”行为的背后，也反映出部分港人的民主诉求，特别是对行政长官普选的希冀。实现特首普选不失为一个凝聚港人共识，消弭分歧的好办法，现阶段中央与部分港人虽然在特首普选的方式上存在差别，但一人一票普选特首却是中央与所有港人的共识，是基本法循序渐进推进香港民主的具体体现，也是香港民众的整体利益诉求。*《全国人大常委会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016 年立法会产生办法的决定》( 2014 年8 月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过) 。会议认为，实行行政长官普选，是香港民主发展的历史性进步，也是香港特别行政区政治体制的重大变革，关系到香港长期繁荣稳定，关系到国家主权、安全和发展利益，必须审慎、稳步推进。并决定从2017年开始，香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生。饶戈平教授认为，香港社会围绕普选议题产生的困惑表现为对一国两制的认识存在着三个误区：一是重 “两制”，轻 “一国”，二是重高度自治，轻中央权力，三是忽略、漠视宪法，选择性适用基本法。*饶戈平：《通向香港行政长官普选的必由之路》，载《港澳研究》2014 年第3 期。港人必须珍视中央授予的高度自治的权力，但必须正确认识这一授权，需要厘清误区分清特首普选与普选方式的差别。

普选是一种政治权力交替的方式，普选产生的领导人支持度合法性都毋庸置疑，通过普选交接权力更能促进社会的稳定。特首唯有具备较高的支持度，才能真正超然于政治纠纷之外，居中调和，化解冲突。现阶段要讨论的不是特首普选还是不普选的问题，而是找到一个合理的令中央和香港都能接受的特首普选方案，早日实现特首普选，这才是对中华民族政治智慧的考验。香港社会不容撕裂，而特首普选是香港各界都能接受的最大公约数，特首普选成功，必将在最大层面凝聚港人共识，团结绝大部分港人，立法会少数反对派议员将会失去借民主、普选指责特区政府的根源。香港不是像英国、日本那样王位世袭的君主制国家，在英国、日本，王室的权威和超然属性天然的通过王位继承而得以延续，香港并不存在世袭的王爵，唯有通过普选，获得最大程度的选民支持方能维护领导人的权威。在基本法的框架之内，普选的特首定会获得多数选民的认可，施政将更加自信，赢得大部分港人的信赖。

(二)分享治理权力，完善党团立法

从中央与地方关系的视角来看，香港特别行政区行政长官的选举，相较于国家领导人的换届，涉及的政治问题似乎更为复杂，更为令人感到困惑。*李兴：《香港特区行政长官普选背后的制宪建国问题》，载《西部法学评论》2015年第4期。领导人地位超然大部分是民主政治比较发达，宪法秩序运行较为成熟，权力分享体制较为合理的国家。权力虽有制约，然大体上能在宪法规范之内合理运作，不同机关在议事时虽有争议，但都能理性解决，以较为绅士的方式求同存异。唯有如此才能保证行政、立法、司法各司其职，有效运作，共同维护领导人的超然地位。在当前香港政治制度的运行之中，还没有对党团行为进行立法，没有法案规范党团活动。成立政党的目的是为了获取治权，目前香港立法会有半数议席可供直选，各党派均有机会获得立法会一定的席次，但在特首还无法普选的情况下，各党派还缺乏获取行政权力的有效途径。如果不能规范党团活动，建立专门针对党团的立法，完善不同党派获取行政权力的机制，必然会造成部分党派的不满，违背其建党结社的初衷，稍有不慎，还可能导致其在立法会恶意阻挠政府施政法案的通过，妨碍政府的有效运作。

按照全国人大对基本法的释法精神，在特首普选实现之后，立法会所有议员也将通过普选的方式产生。如果能顺利实现此目标，那么各党派在基本法的框架下都有获得行政权力、立法权力的机会，形成成熟完善的民主机制。因此更需要完善对党团行为的立法，规范政党的活动原则，行为方式等，使其行为能够受民主政治自由竞争的约束，减少立法会“拉布”*拉布或者“拉布战术”是议会政治的专业术语，指在议会故意发表冗长演说，以拖延表决。有部分议员将该策略发展为通过不断要求清点法定人数拖延会议进程，香港立法会曾出现7个多小时会议期间，清点人数以及等待人数时间长达4个小时。此外通过故意缺席会议导致法定人数不足而流会，迫使会议顺延至下一会议日，亦是该策略的一部分。的乱象。还有必要进一步规范立法会的议事程序，尤其是特首在立法会做施政报告接受质询时，需约束立法会议员的过激行为，防止立法会可能出现的混乱情况。

(三)最大限度谋求内外共识，建立执政联盟

特首双首长的性质决定了有必要加大对特首双重身份的支持力度，以获得最广泛的政治认同，使特首有机会能超然于三机关之外。归根结底特首要获得超然的政治地位，一方面离不开香港民众的支持，深入了解港人的实际需求，最大程度凝聚香港社会共识，尽可能获得普通港人的支持，是特首保持超然地位的内部动力。另一方面特首作为国家特别行政区的首长，要获得超然地位，更需要中央政府的帮扶。特首必须更好的扮演香港和中央之间沟通联系的桥梁和纽带，依靠基本法贯彻中央的治港方针，维护香港地区的整体利益，将双方之间可能存在的分歧降到最小，不断增加央港共同利益，才能获得中央政府的全力支持。

特首必须构建广泛的执政联盟，使执政联盟能够尽可能多的包含各个阶层各个行业的利益，获得更加广泛的执政基础。如特首可以在不影响行政会议效率的情况下，使行政会议的组成人员范围更加广泛，代表的利益群体更加多元化。以便特首的执政方针、执政政策在实施之前能考虑得更加周全，实施之后能被更多的港人所接受。当港人对整体的社会秩序、行政效率的满意度较高时，社会必然较为稳定，任何其他势力妄图将民意的不满情绪转嫁到特区政府的企图都无生存的土壤，特区政治的稳定更易于催生超然的领导人。

(四)特首个人加强政治修养，提高自身素质

特首个人较丰富的政治经验，较强的政治决断力，良好的外部形象，丰富的文化内涵也有助于特首获得广泛尊重实现超然地位。

香港回归之前作为英国的殖民地，港人在经济上的确比较独立自由繁荣，但在政治上却属于二等公民，几乎难以获得执政从政的机会。尽管极少数华人富商巨贾和权势人物有可能幸运地获得参政、议政的资格，但绝大多数华人则被排除在政治之外，沦为纯粹“经济的动物”。*吴增定：《行政的归行政，政治归政治》，http: / /www. cuhk. edu. hk /ics /21c /supplem/essay /0211020. htm，2015年10月3日访问。英国最高统治阶层是不可能让殖民地人士进入的，港人极少能够进入英国中央政府或英国议会两院的最高阶层获取政治经验；从香港本地来说，香港当地的最高长官必须由英国女王委派，英国女王从来不会委派香港本地人担任总督，也不会允许香港人自由选举产生总督，港英政府从根本上来说是为了维护英国统治，不会有意培养港人的政治实践。回归以来香港历任特首总的来说，由于特殊的历史背景，相对缺乏政治历练，面对重大复杂问题时，政治决断力稍显不足。如关于基本法第23条的立法*基本法第23条规定香港特区应自行立法，禁止危害国家安全的行为，体现了中央政府对香港市民的信任。立法落实基本法第二十三条是香港必须履行的宪制责任，也是市民应该履行的公民义务。董建华特首推动对23条立法，提出了立法草案，却引起香港部分泛民主派人士的激烈反对，迫于压力，2003年9月董建华特首决定撤回《国家安全(立法条文)条例草案》，时至今日，仍然没有完成对23条的立法。，以及政改方案被否决等，特首在这些关键问题上暴露出政治经验不足，政治决断力不强。回归之后，面对新的政治形势，特首肩上的责任更为重大，特首需要不断的增加政治经验，掌握政治技巧，从容应对各种突发政治问题，既能有效平息政治难题，又能赢得各方的尊重。

良好的气质、正面的形象必将助推特首的高支持率，促进特首超然地位。在选举政治模式下，特别是实现特首普选之后，特首较高的综合素质，良好的外部形象，充实的内涵气息，丰富的文化素养有助于特首集聚人气，获取选民支持。特首作为特区首长，在工作生活中，要做到以身作则，以更高的标准要求自己，谨记自身肩负的重任，提高个人素质，杜绝负面新闻。

五、结语——追本溯源化危机为契机

香港回归以来在基本法的框架内，政治体制运行基本上井然有序，大体现实了基本法当初的构想。但围绕特首普选却引发了香港内部不小的争议，特别是在特首普选的方式上，在香港社会内部还存在一定的分歧，甚至引发了冲突，导致“占中”事件的爆发。香港市民对政改方案的高度关注，也从侧面体现了特首的核心地位，超然于行政、立法、司法三机关之上。

部分香港民众缺乏对民主政治的正确认识，认为只有西方式的民主才是真正的民主，特首普选一定要按照西方普选的标准，他们对民主政治的片面理解，导致其对当前政治运行模式的不满，愈发不会支持现任特首的权威和超然地位。殊不知民主虽然具有普适性，但实现民主的方式则各有不同，选举制度必须符合一国的国情，尤其是特首普选根本不存在任何国际惯例，因为“一国两制”、特别行政区制度是我国的首创，任何西方国家都不曾具备，根本就没有可资借鉴的国际标准，反倒是以爱国者为主体的港人治港，是香港选举必须遵循的基本准则。

要从根本上解决此问题，早日实现特首的超然地位，最重要的是保持香港的政治稳定，将香港政改的矛盾消化在特区内部，防止任何外国势力的介入。

对于历经150多年风雨沧桑、克服千难万险、回归祖国的香港来说，既然围绕特首普选引发的这场风波一定要来，那就必须勇于面对，直面挑战。从基本法制定背景的视角来看，“爱国者治港”这一政治伦理要求早在中英谈判以及基本法起草的过程中就一直作为一条基本原则而存在，作为“港人治港”背后的伦理标准而主导香港回归的进程。*同前引〔8〕。在强烈谴责“占中”事件的同时，也需要从制度层面来解决香港社会的分歧，在基本法的框架下，通过中央和香港的共同努力，一定能够找到双方都接受的契合点，顺利通过政改方案，经特首普选及随之而来的立法会普选，定能够缓和香港政改的矛盾。

构建行政主导，行政与立法即相互制衡又相互配合，司法独立的政治体制，是保障香港社会稳定的关键，也是特首实现超然地位的法律基础。香港立法会内部少数反对派，应依照基本法设定的政治框架行事，规范自己的过激言行，尊重特首的权威；所有香港市民也应该自觉维护特首的超然地位，使之成为整个特区的核心，凝聚港人的粘合剂。“一国两制”这艘巨轮前行的航路必定布满荆棘，经历这场风波洗礼的特区，一定会转危机为契机，迎来香港民主的成熟与进步。

作者简介：李雷，中南财经政法大学法学院研究生。