推行满编动态管理办法加强新常态下事业单位机构编制管理创新

张卫峰



推行满编动态管理办法加强新常态下事业单位机构编制管理创新

张卫峰

为认真贯彻落实“财政供养人员只减不增”的要求，今年以来，滑县编办以被列为全省机构编制总量控制动态调整试点为契机，在机构编制管理新常态下，紧紧围绕盘活现有编制存量做文章，创新探索“满编动态管理办法”。该办法草案在征求河南省编办相关处室、县编委成员和组织、人社、财政等相关部门的意见建议后，以滑县编委印发〔2015〕1号文件精神为指导，在全县探索推行了满编动态管理办法。该办法运行一年多来，滑县编办初步摸索出了一条在新常态下对事业单位机构编制创新动态管理的新路子。

一、具体做法

（一）实行满编动态管理

自2015年1月1日起，滑县编办在滑县各行政、事业单位推行满编动态管理办法，以2014年底各单位实有人员数为基础，对全县行政、事业单位的所有空余编制全部收回，使各单位均处于满编或超编状态。超编单位编制暂保持不变，人员只出不进、只减不增，直至处于满编状态；满编状态单位申请进人的，由单位正式提出用编申请，统一纳入全县年度集中使用编制计划。经县编委会研究，对因民生需求、职能加强等确需增加的，在全县编制总量内，通过公开招聘、选调、内部调整、特殊人才引进等方式集中使用编制，实行“带编进人”“编制随人走”的办法，进人单位的编制随进人数量相应增加，且始终处于满编状态。同时，满编状态单位人员退休、调出等减员的，其编制相应调减，始终保持满编状态。

（二）严格控制机构编制总量

滑县编办认真贯彻落实“财政供养人员只减不增”的要求，滑县机构编制实现总量控制和动态调整。一是机构总数保持只减不增。滑县通过自然减员、“减员减编”等办法，逐步将一些职能明显弱化、工作任务量明显减少的单位撤、并、整合；对涉及民生和县域经济发展确需增加、加强的机构，坚持在现有机构总量内实行“撤一建一”、“撤多建一”。二是控制编制总量实现动态调整。县、乡两级行政编制，政法专项编制不突破河南省核定的编制总额；事业编制控制在河南省下达的总量限额内，五年内只减不增。对确需加强的重点领域和关键环节，在全县编制总量内实行动态调整，确保将有限的机构编制资源用在经济发展和民生需求上。三是锁定机关工勤编制。按照机关后勤服务社会化的总体要求，逐步推行政府购买服务，收回全县空余的工勤编制，冻结现有机关工勤编制，人员只出不进，编制随人减，减人减编，实行锁定管理。

（三）科学使用收回的编制

收回的各类编制由县编委统筹分类管理，实行总量控制和动态调整，主要用于满足教育、卫生、食品药品、安全监管、生态发展等涉及民生领域事业发展需求。使用编制一般遵循三个原则：第一，专编专用原则。政法专项编制、义务教育编制、乡镇行政事业编制、乡镇卫生院编制等实行专编专用，不得挪作他用；行政机关的工勤编制一旦收回即不再使用，直至全部退出。第二，科学用编原则。根据行业核编标准确定用编上限，对有明确核编标准的行业按核编标准核定的编制数作为单位的使用编制上限，一律不得突破。编制数在20名以上的单位用编上限还要减去预留总编制的10%。对目前尚无明确核编标准的行业，采取实地调研、测算工作量和横向比对等办法严格确定用编数量，从紧从严掌握，一般不得突破现有人员基数的10%。根据职能调整确定用编情况。单位编制控制在合理的范围内。第三，“人随事走、编随人走”的原则。编制使用计划随需要相应变化，对于单位职能未发生变化，用编数量根据累计减员人数确定，人员基数在20名及以下减员人数达到基数的30%的，人员基数在20名以上减员人数达到基数的20%的，可以列入当年集中用编计划，提交县编委会研究审批。根据财力确定用编情况。加强与财政部门横向沟通，除编制限额内用编外，用编计划同时应控制在县财力可承受的范围内。

（四）加强机构编制基础工作

加强机构编制实名制管理，严格执行入、减编管理制度，实行编制预警制度，严禁超编单位进人，严格满编状态单位带编进人管理。一是压缩机构编制需求。坚持向改革要编制、向管理要编制、向信息技术要编制。各单位不能因为改革什么、加强什么或上级部门的要求，而随意提出增加机构和人员编制。各单位要充分挖掘现有机构和人员潜力，用好用活现有机构编制资源，按照“一岗双责、一岗多责”的要求，进一步明确和细化职责，实现机构编制资源使用最大化。二是清理“吃空饷”和“空占编”人员。定期开展“吃空饷”和“空占编”人员清理（“空占编”指占用编制但实际不在岗且未领工资的空头人员），分类作出处理，健全预防惩治措施。凡有“吃空饷”人员、“空占编”等情况的单位要积极主动向纪检、组织、编制、财政、人社等部门上报，否则，一经查实，除相应减少其所占编制外，该单位三年内不得申报使用编制计划、申请增加工作人员。三是规范借调人员管理。按照管理权限，行政、事业单位确需借调人员帮助工作的，必须先到组织、人社部门履行审批手续，严格履行借调程序，且不得超过批准的借调时限。今后，在例行机构编制核查和审计中，凡未履行相关借调手续或超过借调时限的，按“在编不在岗”处理。四是加大信息公开力度。凡不涉及国家秘密的机构编制事项和编制使用情况，经机构编制部门审核确认后，应通过有效形式及时向本单位工作人员公开，并创造条件通过门户网站等逐步向社会公开，接受社会监督。

（五）强化部门协调配合约束机制

进一步强化机构编制管理与组织（人事）管理、财政管理等综合约束机制。只有在机构编制部门审核同意设置的机构、核定的编制范围内，组织、人社部门才能按用编计划录用、聘用、调配人员并核定工资，财政部门才能按在编人员预算并核拨经费。县直处于满编状态的单位确需公开招聘事业单位工作人员的，应当先提出用编申请，滑县编委通过召开编委会会议或会签的方式，在核准用编计划、确定用编数量后，由县人社部门制作、发布招聘简章。乡镇使用行政、事业编制的，还需事先上报省机构编制部门核准备案。

（六）建立与重要奖惩事项挂钩机制

建立机构编制事项与全县创业竞赛活动、政风行风评议等全县重要活动奖惩和机构编制执行情况审计、事业单位信用等级评定、事业单位年检、中文域名注册等与机构编制密切相关活动的挂钩机制，实行奖优罚劣。

二、主要成效

（一）有编可用，增强活力

目前滑县机构编制部门掌握并可随时使用的行政编制207名，事业编制5191名。俗话说：“手中有粮，心中不慌。”通过实行满编动态管理，有限的编制资源得到了盘活再生，能够及时并源源不断地用于经济和民生发展需求。在2015年食品药品监管体制改革中，滑县在河南省率先成立了23个乡镇食品药品监管所，并通过划转、选调、公开招聘、退伍安置等多种形式补充基层执法监管人员121名，仅三个月时间内机构、编制、人员全部到位。包括之前的巡察机构，从机构组建到人员、编制到位也仅仅用了一个月时间。在有些地方这些感觉很棘手很困难的工作，滑县之所以能得心应手、游刃有余，无不得益于满编动态管理办法。

（二）有章可循，减少阻力

滑县编委1号文件第一次明确提出了使用编制的原则和具体流程，使得各单位申请使用编制有章可循、有规可依，减少和避免了不必要的阻力和矛盾，使用编形式和数量逐步趋于更加合理，对促进机构编制法制化起到了积极的促进作用。承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位编制，以及行政单位的工勤编制全部实行只减不增，人员只出不进，各单位在执行起来没有任何疑义。如：在新印发的政府部门“三定”规定中，凡原工勤编制缺编的，根据1号文件严格按现有工勤人员数量核定，共核减掉11个部门的14名工勤编制，这些编制永久收回，不再投入使用，为这一编制类型逐步淡出机构编制管理范畴奠定了坚实基础。同时，通过每年定期公布各单位最新编制情况，让各单位切身感受到原来空余的编制已经不属于自己了，减少了“因有空编而强烈要求进人”的阻力，这种传统观念和意识的逐步转变，从一定程度上消除了“单位有空编就缺人”的畸形观念和误区。

（三）阳光操作，缓解压力

用编流程公开透明，具体用编单位及数量通过事前调研评估和编委会集中研究，全程阳光操作，公开公平公正，这在一定程序上缓解了强势单位和领导等多方面给予编办的压力。同时，从2015年起，为尽可能地减少财政供养人员，针对年度用编总量滑县开启了集中使用编制用于县内公开选调（聘）的先例，今年以来共组织县内公开选调（聘）6批次77人，占年度用编总数的近三分之一，缓解了目标压力，减轻了财政负担，保障了全年财政供养人员只减不增目标得以顺利实现。

该办法运行一年多来，虽然取得了一定的成效，但也遇到了一些矛盾和问题。一是随着各单位两单（责任清单、权力清单）建设步伐加快，尤其是执法执纪单位监管责任和意识的增强，面对责任压力大、人员编制少的现状，各单位要求增编进人的呼声日益高涨，总量控制与日益增长的人员编制需求矛盾日渐突出。二是由于事业单位编制标准体系尚不够完善，目前还很难科学合理量化一个单位最确切的核编数量。三是条条干预情况仍时有发生，作为基层机构编制部门，上有总量控制、机构编制限额红线，下有部门红头文件和领导指示批示，“不能办又不得不办”的尴尬处境堪忧。针对上述问题，滑县编办下一步将对症下药，重点做好以下几个方面的工作：一是进一步加大满编动态管理办法的执行力度，制定更加详细的具有可操作性的实施细则和流程，通过收、控、减等调控手段，从严从紧掌握机构编制事项，在现有机构编制总量内满足民生发展需求。二是结合县情实际，采取蹲点调研、测算工作量等方式，尽可能合理地确定部分事业单位编制数量，为河南省建立科学统一的事业单位编制标准体系建言献策。三是认真落实中央编办综合司〔2015〕572号文件精神，带头抵制、举报部门条条干预现象，同时建议河南省编办能参照中央编办572号文件模式，逐项列出各部门不得作为审批机构编制依据的清单，以缓解基层编办压力。

责任编辑刘钊

作者单位：（河南省滑县编办）