征地留用地使用权物权化研究*

2016-02-27刘国臻罗伟洲

学术研究 2016年2期

刘国臻　罗伟洲

征地留用地使用权物权化研究*

刘国臻罗伟洲

[摘要]征地留用地安置作为我国地方征地实践中探索的多元化补偿方式，是自下而上的制度创新，有利于被征地农民分享到城市发展的土地增值收益，一定程度上解决了被征地农民长远生计。但是留用地安置制度由于缺乏法律层面支持，在各地实践中也存在不少问题，亟待研究和解决。征地留用地使用权的物权化，不仅有利于被征地农民更好地实现土地财产权，确保被征地农民长远生计，而且对我国土地权利法制建设大有裨益。

[关键词]留地安置征地留用地使用权物权化

*本文系中央高校基本科研业务费资助项目“我国土地权利法律制度发展趋向研究”（2014HQPY03）的阶段性成果。

党的十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要赋予农民更多财产权利，探索农民增加财产性收入渠道；要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期收益”，首次将“留地安置”作为征地补偿的重要方式写入中央文件。因此，检视留用地安置出台的制度背景与成效，揭示征地留用地使用权缺乏物权化之不足，探讨征地留用地使用权物权化的路经，以及加强征地留用地使用权物权化配套制度建设，不仅有利于被征地农民更好地实现土地财产权，确保其长远生计；而且对我国土地权利法制建设大有裨益。

一、留用地安置出台的制度背景与成效

土地是农业生产最基本的生产资料，也是农民最信赖的社会保障。农村建设用地制度建设是我国目前土地制度建设的重中之重。从历史上看，我国农村土地制度的每次变革，几乎都是围绕农民土地财产权这个核心问题来展开：[1]然而，无论从历史还是从现实看，农民的土地财产权利问题尚有许多问题有待破解，其中被征地农民的征地留用地使用权的物权化亟待解决。

（一）法定的征地安置补偿制度无法有效保障被征地农民的土地财产权

我国现行征地安置补偿制度具有以下缺陷：第一，征收补偿办法为产值倍数法，补偿标准低。土地补偿费和安置补偿费均采用土地被征收前三年平均年产值的6—10倍。目前的状况是，被征地农民平均每人获得征地补偿费约7万元，这一数字仅是当年城镇居民人均可支配收入的2倍多。[2]第二，按照被征收土地的原用途给予补偿，未体现土地增值收益。土地价值很大程度上与被征地用途、所在区位、区域经济社会发展状况等条件密切相关，与土地年产值的关联性并不相干。征收转用后的土地，政府通过土地市场出让，能所产生远高于土地补偿费用的巨额土地增值收益。有调查数据显示，耕地、未利用土地转为商业用地时，政府与集体、政府与农民所得收益比最高可分别达到49∶1和197∶1。[3]第三，被征地农民养老保险制度存在较多问题，难以保障被征地农民的长远生计。[4]由于征地补偿标准较低，大部分被征地农民征地补偿费在扣缴基本养老保险费后所剩不多，造成部分失地农民无力投保。覆盖范围还比较小，有相当数量身处经济不发达地区的被征地农民因自身经济水平较差、当地财政收入较低等原因没有被纳入被征地农民养老保险制度中享受制度保障。

农村集体所有土地被征收的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，理论上应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大城乡差距。[5]但是，由于目前我国征地补偿标准总体偏低，现行土地征收补偿也没有关注土地发展性利益的分配问题（国外为此而设置了土地发展权制度），农民不仅没有因失去土地而获得发展利益补偿，也因此失去了发展机会，[6]失地农民长远生计无法得到保障，这也使得全国因征地引发的社会矛盾和群体性事件多且频发，影响了社会的和谐稳定。尤其是自上世纪末以来，随着我国城镇化发展进入快车道，在城镇扩张中伴随着大量农村集体土地被征收，因征地引发的矛盾进入高发期。据有关部门统计，我国群体性上访事件的60%与土地有关，其中征地补偿问题又占到84.7%。[7]

（二）留用地安置有益于增加被征地农民的财产性收益

各地针对引起被征地农民较大意见的征地补偿标准和安置方式进行制度创新。广东、福建等东部沿海经济发达省份在征地过程中自发地实施了留用地安置，探索被征地农民的土地财产权补偿问题。早在1993年，广州市在规划建设珠江新城过程中，实行了留地安置的做法，同年，广州市出台的《广州市国家建设征用土地和房屋拆迁管理若干补充规定》规定，征用（实际为征收）土地应按所征土地总面积5%至10%的比例，留地给村发展第二、三产业，安置剩余劳动力。1995年，杭州市提出了留地建设工业厂房的思路。上述做法，在为失地农民建立长远的生产和生活保障方面取得良好的成效，得到了中央层面的认可。①国土资源部1999年印发《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号），同意各级土地行政主管部门预留土地给被征地农村集体经济组织使用。2000年，国土资源部又下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2000〕96号），明确采取多元安置途径保障被征地农民生产生活，可结合本地实际采取留地安置方式。截至目前，全国共有广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、海南、北京、广西等省市、自治区实施了留地安置。

从已实行留地安置地方的实践效果来看，通过留地安置，被征地农民集体在法律规定的补偿费用之外额外增加了一部分实物补偿，透过留用地项目开发，农村集体经济组织“以地生财”，培育了稳定的收入来源，从而使被征地农民能够分享到城市经济发展的土地增值收益，被征地农民土地财产权得到了彰显，增加了被征地农民的财产性收益，一定程度上解决了被征地农民长远生计。因此，广受被征地农民集体和被征地农民个体的欢迎。以杭州市江干区四季青街道为例，该社区被征地后共获得130亩留用地，利用这些留用地建设了6大项目，总建筑面积27万平方米。2012年这6个项目收入达到了1.2亿元，占社区总收入的50.2%，该村农民集体资产由2002年撤村建居时的2.6亿元增至17.18亿元。[8]

总的来说，留地安置是在现行土地制度背景下我国地方政府的制度创新，极大缓解了由征地所引起的冲突和矛盾。[9]因此，2014年中央1号文件首次将“留地安置”作为征地补偿的重要方式。

二、征地留用地使用权物权化不足

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第十二章所规定的具有用益物权性质的建设用地使用权仅限于国有建设用地使用权。同时《物权法》第一百五十一条将农民集体建设用地使用权交由《土地管理法》处理，这可能是“基于农村土地使用制度的创新还正在探索之中，作出规定的时机还不成熟的考虑”。[10]据此，有学者认为，“《物权法》总体上说对土地权利特别是农村土地权利问题解决得不够理想”，[11]意味着农民集体建设用地使用权的出让、转让、抵押等均不适用于《物权法》有关建设用地使用权的规定。留地安置在各地实施中暴露一些问题，印证了其不具备物权属性。因留用地使用权不具备物权属性，使得其在保障被征地农民土地财产权实现方面存在先天不足，其表现如下。

（一）留地使用权权利主体单一化

2009年《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办[2009] 41号）（以下简称《留用地管理办法》）第九条规定，留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记，严禁将留用地分配到本村村民。其他已实施留用地安置的省份颁布的规范性文件大都如此规定。这样的规定在现实中导致三方面的后果：第一，在留用地选址、用途界定、留用地价值的核算等方面，被征地农民只有简单的知情权，没有真正的参与权和决定权，无法确保自己的利益。第二、容易导致被征地行政村和内设经济社之间的经济利益纠纷。目前农村集体经济组织实行村、社两级管理，村集体经济组织（行政村）具有独立的法人资格，经济社（自然村）虽缺乏独立法人资格，但目前农民集体土地所有权一般是按规定具体确权登记在经济社名下。留用地按行政村管理是当前行政管理的常态，如《留用地管理办法》第八条规定，留用地指标的管理以村为单位；但另一方面经济社对被征土地又具有法定的权利，两者的不统一导致了征收一个经济社名下的土地，留用地却由行政村享有的怪胎，村与社之间对留用地权益的争议时有发生。第三，留用地一般由村集体经济组织负责经营，能否取得良好收益主要取决于村集体领导班子的综合水平。按照目前的留用地实践做法，留用地选址多为与项目挂钩就近分散选址，规模一般较小（多为被征收土地面积的10%—15%），大多由各村独立开发利用，但由于大部分农村集体经济组织不同程度存在自我开发能力较弱、开发资金不足、经营管理水平不高等问题，对留用地的招商比较难进行统筹规划和整合包装，导致留用地多用于出租或转让，而选择本村自己引入投资主体进行开发的比例较少。

（二）留用地使用权权能受限

物权原理要求，集体所有性质的征地留用地完整的制度权能应该包括占有、使用、收益和处分四大权能，但根据目前的法律规定和具体实践，留用地使用权的权能受限较多：第一，在留用地使用权能方面，政府严禁留用地进行商品住宅开发。但是，对一些土地市场相对发达、城区范围内住宅用地日益减少的城市而言，部分位于城市外围地区的留用地也一律禁止商品住宅开发确是不明智。如果考虑一些城市住宅用地供应日益减少的实际，在城市外围新区有条件的放宽留用地进行商品住宅开发的限制，一是可以把留用地的潜能释放出来，解决城市居住用地不足的问题，二是也有利于实现城市人口分散布局的发展战略。[12]第二，在处置权能方面，留用地不能出让、抵押和租赁，使用权的流转严重受限。对国有建设用地使用权，《物权法》明确规定:“设立建设用地使用权,可以采取出让或者划拨等方式。”“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。”而对于农村集体建设用地，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）则明确指出，除法律另有规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这意味着农村集体土地直接进人建设用地市场被法律禁止，鉴于农村集体建设用地数量较大，且现实中农村集体建设用地使用权流转的需求十分强烈而普遍，因此，我国农村土地市场尤其是农村建设用地市场至今没有建立，既严重侵害了村农民集体的土地财产权，也不利于节约集约利用土地，严重制约了城乡统一土地市场的建设和发展。

（三）留用地兑现严重受制于政府的行政安排

目前留地安置，其被创设的核心缘由是地方政府基于《土地管理法》关于“保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”原意，是为更大程度上减少土地征收难度而进行的一种制度创新。留地安置的实施表明，一方面，这种做法大大减少了被征地村集体和被征地农民对征收土地的阻力，使得政府可以较快完成征地任务；另一方面，也减轻了政府对被征地农村集体经济组织和农民进行货币补偿和住房补偿的巨额资金负担。因此，有关留地安置制度并没有真正从集体经济组织作为土地所有者因土地被征收而享有土地财产权的补偿去进行制度设计，抑或说，征地留用地作为集体建设用地使用权的一种，其物权属性没有得到彰显，因此，导致留用地的兑现处处受制于政府。政府在土地利用总体规划、城乡规划、新增建设用地指标安排等方面不主动作为，村集体经济组织要真正享有征地留用地使用权难之又难。尤其是高速公路、铁路等线性工程项目，由于牵涉被征地农村集体较多，落实留用地的难度更大。很多留用地兑现涉及集体农用地转为集体建设用地，这需要新增建设用地指标。而在城市快速扩张的过程中，出于地方发展的考虑，政府一般都将新增建设用地指标优先安排给城市发展用地（经营性土地、产业用地和基础设施用地），从而导致应安排的留用地未能落实。由于各地留用地的历史欠账越来越多，被征地农民的合法权益被“打白条”，政府依法征地的公信力日益受到质疑，导致引发的信访维稳问题日益增多。近年来，广东省国土资源领域信访中，留用地问题所占比重越来越大，2005至2009年，这一比例在18%左右；2010至2013年，这一比例已达到37%。[13]

（四）留用地使用权的权利救济办法与程序缺失

集体土地所有权的主体是“农民集体”。“农民集体”是一个抽象而虚化的主体，不能真正承担起所有权主体的责任。但由于现行法律法规并没有对“集体经济组织”的内涵和外延作出明确的界定。在现实中，最普遍的现象是农村集体经济组织与村民委员会合二为一，一套人马，两块牌子。根据我国现行立法规定，村民委员会属于自治组织，它不能成为农村集体土地的所有者，但实践中，村委员会基本作为村集体经济组织的显化，在行使着集体土地所有者的权利，村干部则成为村集体土地的代言人，在土地征收中经常侵害农民土地财产权。留用地以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，但当村民对留用地开发管理中自身权益被侵害时，按照目前的法律规定，村民不具备起诉资格，不能起诉村集体经济组织，留用地使用权的权利被侵害没有司法救济制度安排，只能通过内部抗争，或向政府部门信访。

（五）与留用地开发管理密切相关的一系列配套制度缺失

根据目前已实施留地安置省市颁布的有关规范性文件，对留用地开发利用，如在土地储备、土地供应、融资抵押、土地价格评估等关键环节一般都没有明确规定。实践中，留用地用途多为工业、商业，对应的供地方式主要是划拨和协议出让，这与经营性用地必须实行“招拍挂”政策相违背，如果采取“招拍挂”方式供地，会导致供应对象唯一性的问题难以解决，不可能保证由被征地集体取得。厦门市为减轻被征地村集体留用地的取得成本和开发成本，规定国有性质的留用地可以划拨方式供地。宁德市被征地村集体留用地规定采取协议出让方式供地，但不收取土地出让金，即所谓“零地价协议出让”，同时免交市本级及以下地方政府应收的税费。[14]

三、征地留用地使用权物权化实现路经

留地安置制度在制度层面和实践运作中面临不少法律障碍,总的来说主要是法律依据不足。因此，解决的途径是在法律上作出相应的调整，尽快从法律层面赋予征地留用地使用权物权属性，推进征地留用地使用权的物权化，规定留用地使用权的权利主体、客体、内容，以及留用地使用权的权利保护与救济制度，使得留用地使用权从发生、变更、到消灭都具有确定性。保障留地安置在法律上有法可依，在实践中得以规范、有序的运行，确保被征地农民的长远生计。推进征地留用地使用权物权化，主要在以下几个方面展开。

（一）厘清留用地使用权法律关系

首先，明确留用地使用权的主体。坚持被征地农村集体经济组织作为留用地使用权的主体，通过留用地使用权资产量化形式分配到农民个人，实现从集体权到成员权转化，达到总资产在集体持有的基础上，按照现代企业经营管理理念统一经营管理，个人依据股份实现分红目标。[15]既可以解决前文所述的留用地使用权权利主体单一化带来的问题，又可以应对土地资产显化引发的农村集体经济组织和农民个体利益分配矛盾问题，从源头上确保被征地农民的土地财产权。

明确留用地使用权的客体。留用地使用权的客体为征地留用地，但因留用地的兑现受制于政府行政权力，使得留用地经常被打白条，因此，必须从法律上明确，无论留用地的“实物”是否兑现，都不影响留用地使用权客体的存在，征地后对农民合法取得和使用的留用地，无论国有还是集体所有，都应依照规定确认建设用地使用权；确因客观原因无法安排留用地或安排留用地后出现调整的，应充分尊重和保护原有的经济利益和法律权利，提供不低于原有权利价值的可替代的选择或补偿方案。

明确留用地使用权的内容。（1）占有权能。留用地使用权的主体占有依法取得的留用地，可排除他人的非法侵占。结合目前不动产统一登记，认真做好留用地使用权的确权登记工作。（2）使用权能。前文所述，禁止留用地进行商品住宅开发，既不合理也不科学，应该废除这个限制，充实留用地使用权的权能。（3）收益权能。为了确保村民权益，对于登记在村集体经济组织名下的留用地进行开发所得收益的分配必须严格界定，包括明确分配模式（按户分配、按人分配、按被征地面积分配等）、分配形式（股东分红、福利分红、公积金）、集体和个人的比例等问题，从而确保村集体经济组织经济实力不断壮大，村民有稳定的收益。（4）处分权能。处分权能主要涉及留用地使用权的流转问题，见后文。

（二）建立留用地使用权流转制度

抓紧修改《土地管理法》和《物权法》等有关法律，为留用地使用权流转提供法律层面的依据。就总体思路而言，应结合此次民法典编纂，总结《物权法》实施至今各地关于集体建设用地使用权使用、管理的成熟做法，尽快修改完善《物权法》。基于“同地同价同权”的原则，将集体建设用地涵摄于建设用地使用权的同一概念之内，全面构建集体与国有土地所有权与使用权权利体系一致、权能内容相衔接的统一的土地权利制度。就近期策略而言，为了解决现实的迫切需要，可以通过《物权法》司法解释的形式，补充确定集体建设用地使用权的用益物权性质，规定集体建设用地使用权的权利内容与国有建设用地使用权一致，即“集体建设用地使用权是依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，适用《物权法》关于建设用地使用权的规定。”[16]在《物权法》修订或者相关司法解释出来后，对《土地管理法》有关条款进行修订，主要做法是有针对性地增加有关留用地使用权流转方面的内容，如在《土地管理法》第四十三条增加一款，其内容为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是因被政府征收土地的农村集体经济组织而需要在安置的建设用地上进行开发建设的除外。”通过上述内容的增补，征地留用地用于非农建设便有了法律的依据。在《土地管理法》第六十三条增加一款，其内容为“但符合土地利用总体规划并用于安置被征收土地的集体经济组织的集体建设用地，经依法取得建设用地使用权后可以依法转移。”经此修改，留地的流转有了法律依据。在《土地管理法》第五十四条中增加一项规定，其内容为“用于安置被征收土地的集体经济组织的建设用地可以通过行政划拨方式取得。”地方政府采用划拨方式安置国有留用地给被征收土地的农村集体经济组织也有了法律保障。通过以上内容的增补与修改，大大加速征地留用地使用权物权化进程。

制订集体建设用地使用权流转的规范性文件。主要内容包括：明确流转范围和形式、规定流转条件、规定流转的决策和程序要求、明确流转的平台载体、流转的行政主管部门，规定流转的地价、土地收益和税费管理以及法律责任等。上述规定的目的在于，保障集体建设用地使用权流转全过程依法公开、透明有序，稳步推进集体建设用地流转。此外，国土等行政主管部门为此应制定统一规范的流转合同示范文本、操作程序等行政配套措施。可喜的是，我国已有一些地方正在实践。①广州市早在2011年就颁布实施了《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》（穗府办〔2011〕37号）；2015年7月份，广州市对试行办法进行了修订，颁布实施了《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》（穗府办〔2015〕39号），在流转的决策程序、流转平台和流转收益等主要方面进行了全面规定，在地方层面推进集体建设用地流转的制度创新方面进行了富有意义的探索。

（三）完善行政和司法救济措施，切实保护留用地开发利用中当事各方的法律权益

一方面，要强化对被征地农民的私力救济权，坚决抵制来自政府和基层经济组织对被征地农民在行使留用地开发利用中的知情权、参与权、决定权等权利的干预和侵犯；同时通过建立健全相应的民事诉讼和行政诉讼机制，确保农民的公力救济权。另一方面，针对留用地使用权流转后的收益问题，村集体经济组织和农民对土地使用权的权益要求应当严格限制在法律和合同约定允许的范围内，避免随意插手和破坏相对稳定的土地流转关系。

四、征地留用地使用权物权化配套制度之建设

征地留用地使用权物权化是一个系统工程，单靠一部法律和单一制度难以奏效，必须全盘考虑，对相关配套制度进行建设。

（一）制定安排留用地政策文件，确保留用地加快落地，科学合理安排用途

这方面制度建设目的在于约束政府行为。既可以通过在现有的留用地管理办法中设专门章节加以规定，也可以单独制定规范性文件予以明确。其内容如下：一是强化规划方面的融合，杜绝因不符合规划没法安排留用地。我国农民土地财产权保障不足的一个重要制度原因是，我国土地管理实施的土地用途管制制度导致农民只有农用地而无可作其他经济发展的建设用地。给农民留用地的规划保障，主要从当地国民经济和社会发展规划、城乡规划与土地利用总体规划三方面的衔接入手来统筹安排留地。具体而言就是，国土部门在编制留用地专项规划时，应该会同发展改革委员会、城乡规划等部门做好具体行政措施方面的衔接与协调。在区域土地利用总体规划、产业发展规划和城乡控制性详细规划三方面进行对接，确保留用地可以顺利落地，有条件的地方可以实施政府统一留用地。二是安排专项新增建设用地指标，杜绝因指标不足导致没法安排留用地。国土部门应在每年年初制定年度土地利用计划时，根据全年的项目征地情况，按照留用地比例安排好一定数量的新增建设用地指标专项用于留用地。三是在办理用地手续方面，应规定留用地与主体项目同步办理农用地转用和征收转用手续，如果属于政府储备项目的用地，必须在储备用地范围内安排留用地。四是规定政府办好留用地用地手续的期限，建立政府加快落实留用地的倒逼机制。

在科学安排留用地用途、提高留用地利用效率方面，要明确以下规定：在土地市场发育程度较好的区域，按照让利于民的原则，尽量安排商业用途的留用地给被征地农民，符合政府规定的安排住宅用途条件的，应尽可能满足被征地村集体的要求，予以安排住宅用途。在土地市场发育尚不理想的区域，尽量安排厂房、仓储等工业用途的留用地给被征地农民，方便被征地村集体用相对较小的投资建成厂房进行出租获利。实行货币化兜底保障。对因客观原因确实无法安排实物留用地或者被征地村集体放弃实物留用地的，指导被征地村集体选择货币补偿、物业补偿等方式，并同步兑现留用地指标。

（二）完善村集体经济组织资产管理运营机制

留用地作为征地后村集体固定资产的重要组成部分，同时也是壮大村集体经济实力实现可持续发展的重要载体，其开发利用水平的高低直接决定着收益的高低，而这其中，资产管理运营机制的优劣直接影响到留用地的开发、使用和管理。建立留用地资产绝对保护机制，防范留用地资产被非法转移。在引入社会资本合作经营留用地时，在合作协议订立中必须确保村集体占绝对股权份额，以防止外来投资者通过产权调整、转让等手法架空村集体的地位，从而给村集体经济组织带来不可挽回的损失。借鉴现代资产经营管理体制，结合农村集体经济产权特点和乡村治理模式，实行决策、执行和监督权力三分运行机制。决策方面，优化和改进村集体内部重大事项决策机制，保障普通村民对留用地开发的知情权、参与权，涉及留用地开发利用的重大问题，比如出租、抵押等，必须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意才可实施。执行方面，采取招聘职业经理人的方式，选取专才进行专门管理，比如村集体经济选择自行建设、经营留用地物业的，从策划、招商到经营诸多环节都需要专业人才。监督方面，可以采取以村民代表组成监督委员会的形式，赋予实质否决权，以此来监督村干部可能的以权谋私或漠视农民权益的做法。建立留用地资产的财务公开机制，确保资产变动阳光透明，便于村民实施监督。

（三）制定留用地开发经营、管理以及收益分配等办法

要明确投资主体、投资模式、权益分配等等，避免村集体盲目招商，也便于开发企业有清晰的投资预判。建立项目与退出机制，引入优质开发项目，并确保不符合引入规定的项目及时退出。这方面还需要村集体经济组织经营管理的水平不断提高，以及村民自主决策管理能力的提升来保障和匹配。发挥政府的引导、服务职能，建立健全有利于农村土地物权制度运转的服务机制，特别是要完善土地流转市场，建立相应的中介服务机构，[17]如牵头搭建留用地招商引资的交易平台。明确留用地的开发经营收益的分配管理办法。平衡好村集体和被征地农民收益的比例以及行政村与经济联社（或自然村）的收益比例问题，尽可能做到在村集体经济组织通过留用地收益不断壮大村集体经济组织经济实力、提升村集体公共服务水平的同时，使被征地农民有稳定的预期收益，改善自身生活生产条件。这方面，有的地方政府已经进行了有益探索。①杭州的做法：提取留用地收益的20%用于公积金，作为留用地的后期发展基金；提取收益的30%作为公益金和福利费，用于村集体的日常开支和村民的保险费用；剩余的50%用作股东红利进行分配。

综上所述，留地安置作为我国地方征地实践中探索的征地补偿方式，其制度功能在于使被征地农民分享到城市发展的土地增值收益，其存在的不足主要源于现行法律法规滞后而导致的物权化缺乏，而非留用地安置制度本身的制度设计缺陷。此项制度在解决了法律障碍后，完全可以成为征地安置补偿的法定方式之一，并在全国推广实施，从而从源头上减少征地安置补偿引发的各类信访维稳事件的发生。

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