群体性事件的社会治理研究

韩敏

【公安理论与实践】

群体性事件的社会治理研究

韩敏

（甘肃警察职业学院公安管理系，甘肃兰州730046）

党的十八届三中全会将“治理”确立为新时期全面深化改革的执政理念和治国方略，这对群体性事件的应对具有重大意义。在社会治理背景下，群体性事件面对的难点问题主要是矛盾纠纷排查化解机制不健全、群众维权意识增强而利益诉求机制不健全等。应加强顶层设计、疏导教育，整合信访资源、完善法律救济，并构建快速高效的现场处置机制。

社会治理；群体性事件；应对策略

党的十八届三中全会《关于全面深化改革重大问题的决定》中，在“创新社会治理体制”标题下阐述了一个新的执政理念——社会治理，并对其体制改革的论述有两个不同以往的新提法:一是在总体上用社会治理来代替社会管理；二是全面强调中国社会治理方式的改进，提出“四个治理”，即系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团的审议时亦指出:“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。随着改革开放地深入推进，经济建设飞速发展，社会利益格局深刻调整，社会分化的加速演进使得不同利益群体之间的矛盾和社会冲突日益加剧，由此引发的群体性事件在全国各地都有所增加，并且呈现出一些新特点、新情况、新动向和新问题，有效预防和处置的难度不断增大。在社会治理创新背景下，如何科学认识并有效应对群体性事件，是当前的一项重要任务。

所谓群体性事件主要是指“由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。”

一、群体性事件的诱因分析

当前诱发群体性事件的原因是错综复杂的，既有历史原因，又有现实原因；既有国内小气候的原因，又有国际大气候的原因；既有民族与宗教、伦理道德、价值观念的原因，又有人际交往、生活际遇、个体心理等原因。

（一）群体性事件主体的心理特征

1.失信心理。一些基层组织在工作上不主动，对那些表现并不突出、一时又难以解决的问题不愿意耐心细致地做解释工作，从而引发信任危机。

2.造势心理。群体性事件参与者往往存在“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的心理，认为只有将事情闹大闹凶，引起社会的关注和重视，才有利于问题的解决。因此，为扩大事件影响，往往邀集众多群众制造声势。

3.侥幸心理。有的地方、单位在处理矛盾纠纷时，为了尽快息事宁人，往往倾向于“花钱买稳定”，不讲法律、不讲原则地妥协让步，从而使群众产生“闹事有利”“不闹白不闹”“闹了不亏、不闹吃亏”的侥幸心理。

4.仇视心理。由于社会竞争、生活节奏的加快，一些人心理失衡明显，有了“仇官”心理、“仇富”心理。如陇南的“11·17事件”就是典型的“仇富”心理在起作用，一旦受到诱发因素的刺激，这种心理就会集中爆发出来，成为酿成群体性事件的重要诱导因素。

（二）群体性事件的形成条件

1.社会矛盾的积聚。社会矛盾是一种客观存在的社会现象，社会矛盾是社会生存、运动与发展的根本动因。美国著名学者亨廷顿指出：“现代化孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”各地区在加速发展和城市化进程当中，积累了大量的矛盾和问题。从群体性事件的发生诱因、发展过程、处置结果来看，基本上都是由于利益矛盾和冲突积累到一定程度而没有得到合理解决，或者利益受到了直接侵害但利益诉求渠道阻塞，“求告无门”，利益无法得到切实保障。当矛盾不断加深，新旧矛盾交织，涉及群体利益的广度和深度不断扩大，超出了一些社会成员的心理承受能力，就极易引发群体性事件。

2.参与群体的形成。群体性事件参与者通过业缘关系（同一社会组织、部门或行业）、地缘关系（居住于同一或相邻地区）、亲缘关系（同一宗族），以及相同的民族、宗教、经历等关系而集结在一起。他们利用群体的力量来实现自身利益、达到目的，或者满足自认为的“正义感”、受挫折感、受到不公正待遇感、同情感等心理需求。最后，领袖型、骨干型人物的出现，成为群体性事件形成的关键。

3.情境因素的催化。主要包括：（1）某些时机。某些特定日子或时期，会触发特定群体不满、怨愤或冲动的情绪，借机宣泄或扩大影响，挑起事端。（2）重要场合。选择党政机关、交通干道、中心广场、体育场馆等重要部位和场所制造事端，希望借此增强辐射力与影响力。（3）突遭侵害。在突遭对立方物质或精神方面的损害后，立即会引起群体成员的强烈的情绪反应，激发事件形成。（4）心理刺激。在一定条件下，某些心理可以刺激群体行为，催化事件的萌生。如“行为合理”心理、从众心理、好奇心理、幸灾乐祸心理等。（5）流言传播。一些流言的传播，不仅混淆视听、误导群众，而且推波助澜。（6）处置失措。在处理已近爆发状态的矛盾纠纷或者群体性事件时，因言行、方式不当，促使事态进一步恶化，一些人甚至以此为口实，火上浇油，挑起事端。

二、应对群体性事件的难点问题

随着城镇化进程的加快，带来了许多引发群体性事件的社会矛盾，在应对群体性事件的过程中也遇到一些问题和困难。

（一）矛盾纠纷排查化解机制不健全

随着经济改革地不断深入，打破了传统的利益格局，各种利益诉求相互交织，一些维权群体的组织性和对立性越来越强，加之一些群众反映的问题是历史遗留问题，其中又夹杂着一定的合理性诉求，使得矛盾排查化解的难度不断加大。针对容易引发群体性事件的重点领域、重点行业、重点问题，有的地方和部门尚未形成完善的排查不稳定因素、化解消除矛盾的工作机制，责任主体和责任措施没有完全落实，给群众造成“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的错觉，导致集体上访、聚众造势成为一些人谋求解决问题的主要方法，使得矛盾不断升级。

近年来，基层组织建设不断加强，各地各部门通过尝试各种措施、做法，有力地解决了许多长期困扰基层综治工作的问题和困难。但是，极个别基层组织也存在作用发挥不够、在群众中威信不高、在服务改革、服务发展、服务民生上办法不多，效果不好等问题。由于基层组织在排查化解矛盾纠纷工作中存在的不足，少数基层干部对当地群众关注的热点、难点问题知之甚少或知之不管不问，致使一些本该在本地本级解决的问题难以解决或无法解决。时间一长，对抗性群体力量随之形成，开展工作的难度日益增大。

（二）群众维权意识增强而利益诉求机制不健全

据中国社科院法学院研究所发布《2014年中国法治发展报告》显示，过半数以上群体性事件是因平等主体间纠纷引发。具体而言：“因平等主体间的纠纷引发的群体性事件占五成以上，因公民、社会组织与政府或官员之间的矛盾引发的群体性事件占四成。环境污染是导致万人以上群体性事件的主要原因，在所有万人以上的群体性事件中占50%；劳资纠纷是导致千人至万人群体性事件的主要原因，在此类群体性事件中占36.5%。”从报告可以看出，目前我国发生的群体性事件几乎都与群众生产、生活中的利益密切相关。面对群众反映的利益诉求，有的部门和领导干部群众工作能力不强，政策业务水平不高，对如何引导、消除群众对政策的误解，缺乏有针对性的方式方法，对疏导、化解群众的利益冲突，还缺乏足够的措施。让有些人时常感到意见表达途径不完善，利益综合协调机构不健全，在这种情况下，他们就可能采取不正常的手段和途径来表达，一旦有人挑动极易形成群体聚集、上访等问题。在现实的很多情况下，利益诉求者都是被逼成为“维权申诉暴民”。

（三）公安机关的职能与处置权力不一致

公安机关在处置群体性事件的过程中，总的原则是积极主动当好参谋，实际处置中必须是“到位”而不能“越位”。特别是处置群体性事件所涉及的各项重大方针、政策，一定要由党委、政府作出决策，决不能自作主张，擅自行动，严防激化矛盾，授人以柄。公安部制定的《公安机关处置群体性事件规定》中，对调用警力参与群体性事件处置限定了严格的情形、条件和程序。公安机关在群体性事件处置中的职责主要是掌握社会不稳定情况和群体性事件动态，迅速向党委、政府和上级公安机关报告，并及时通报涉事单位及其主管部门，维护现场治安秩序和交通秩序，协助有关部门做好疏导化解工作等。但是个别地方一旦发生群体性事件，不管性质如何，也不认真深入做群众工作，简单地把公安机关推到前面，这样不但不利于问题的解决，反而容易产生对立情绪，导致矛盾激化。面对群众，公安机关无力回应和解决群众的要求，经常处于“两难”境地。

三、应对群体性事件的对策

群体性事件的根本治理之道是“为之于未有，治之于未乱”，在社会治理背景下应着重于防而精于治，以科学、理性的方法积极应对。而减少群体性事件的根本途径是坚持发展，推动经济社会快速健康发展，为统筹协调各方面利益关系，妥善解决各种社会矛盾奠定的物质基础。在坚持发展的过程中要全面适应依法治国新要求，合理制定改革发展措施，不断促进科学发展、协调发展、和谐发展。

（一）完善矛盾纠纷排查调处机制

开展矛盾纠纷排查调处是预防和减少群体性事件的重要途径，对把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态具有积极意义。从当前的实际情况看，应当坚持“调防结合、以防为主”的原则，积极构建党委、政府统一领导，综治部门综合协调，有关部门分工负责、互相配合，社会力量广泛参与的矛盾纠纷排查调处工作机制。重点是要完善工作运行机制，对矛盾纠纷做到统一领导、归口管理、集中梳理、依法处理，提高矛盾纠纷排查化解工作的水平和实效。

第一，加强顶层设计，健全矛盾纠纷调处的组织领导。化解矛盾纠纷必须有一个强有力的组织领导机构，形成化解矛盾的组织体系，才能真正将化解社会矛盾工作落到实处。各地各部门应在党委、政府的领导下，建立矛盾纠纷的组织领导机构，由政法综治部门牵头，公安、司法、检察、法院、信访、财政等部门参加，建立长效工作机制，定期研究矛盾纠纷排查调处工作，切实解决不稳定因素，从而使矛盾纠纷化解工作从上到下形成一个强有力的组织领导体系。

第二，加强疏导教育，建立化解矛盾纠纷法律机制。在深入开展依法治国和社会治理的大背景下，排查化解矛盾纠纷也应当纳入到依法治理的框架下，加快建立和完善相关法律、法规及规范。首先，应围绕突出的矛盾纠纷，由党委、政府分类研究制定有针对性的应对规范，切实明确具体责任、工作机制和处理程序。其次，应加强对群众的普法教育，使群众学法、知法、懂法、信法、用法，运用司法程序解决矛盾和纠纷。各级司法机关在处理各类矛盾纠纷时，严格依法裁判，让群众信仰法律、信任司法机关，习惯通过法律途径解决矛盾纠纷，逐步将矛盾纠纷化解引入法治化轨道。

第三，前移工作关口，构建排查矛盾纠纷预警机制。各级政府在强化专门工作的同时，充分发挥公安机关分布广、直接接触群众的优势，广泛建立信息员，广伸触角，努力拓宽情报信息渠道。做好情报信息工作。一是建立信息网、完善预警信息工作机制，通过收集、分析情报信息，做到对事件发生的苗头性信息早发现，掌握排查矛盾的主动权；二是对已经掌握的信息要及时的上报党委、政府，然后充分发挥公安机关的职能作用，避免群体性事件的发生。

（二）完善群众利益诉求机制

如果一个社会的政治制度无法给公众提供政治参与的渠道，那么，随着社会利益的不断分化，一旦到了矛盾激化的时刻，社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。因此，一个合理的政治制度设计，必须安排一定的利益表达渠道并兼顾社会各方面的利益为前提。社会治理要重视弱势群体利益的保护，必须建立多元顺畅的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使社会矛盾和问题不断得到及时化解。

第一，整合信访资源。按照“统一、便捷、高效”的原则，对信访工作机构、人员、网络、流程进行整合，建立“大信访”工作格局。在各地建立信访投诉调处中心，负责“一站式”受理、分流、调处、督办群众提出的信访事项，负责组织开展社会矛盾排查、评估、预测、调研，避免群众“一事多访”，防止跨部门信访问题投诉无门、化解不力，提升信访工作的效率。顺应信息技术发展趋势，建设信访工作综合信息系统，将分散在各层级、各部门中的信访业务流，整合成首尾相接、完整连贯的“电子信访工作流程”，实现受理、告知、转办、答复“一网办”。信访问题所涉当事各方均能通过受理代码等方式，在网络上对办理情况进行全流程监控，增加办信办访过程中的群众参与。上级信访部门可以通过系统对某个地域范围内访民的诉求进行分析研判，就一些共性诉求向下级政府提出工作建议、开展专项监督。

第二，拓展表达渠道。进一步坚持各级党政领导定期接访机制，确立制度化的利益诉求表达途径。推广视频接访、律师连线等方式，为群众表达诉求提供便利。科学调整信访工作的绩效考核办法，通过考核的引领作用，促进基层政府将信访工作的重点放在拓展完善利益表达渠道上、放在解决实际问题上。严肃责任追究，对信访问题查处中发现的不作为、乱作为现象，要一查到底，严肃追责，促进规范行政，达到源头预防的效果。保持法律刚性，对在信访过程中采取扰乱社会秩序的方式缠访、闹访和采取过激行为的，依法追究法律责任，维护正常的信访工作秩序。

第三，完善法律救济。有关部门应当畅通行政诉讼、行政复议、行政调解、仲裁等法定救济渠道，形成科学的权利救济系统，畅通群众利益诉求渠道，减轻信访所承载的压力。应建立“穷尽行政救济”为原则的行政纠纷解决机制，逐步让与信访同样具有便捷、不收费特点的复议成为解决行政纠纷的主渠道；应建立完善大调解工作机制，综合运用行政力量、司法力量和道德伦理、村规族约化解矛盾、调处信访；应将法律工作者、心理咨询师、慈善机构等社会组织纳入信访框架，对各类信访人群进行心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀，形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

（三）完善群体性事件的现场处置机制

一旦发生群体性事件，应当以“发现得早、控制得住、处置得好”为目标，因情施策，针对性地开展现场处置工作。

第一，紧紧依靠党委、政府，各部门通力协作进行处置。群体性事件辐射面广、人数多，处置群体性事件工作政策性强、难度大，稍有不慎就可能造成悲剧性后果。只有在党委、政府的统一领导下，相关领导和部门各司其职，多管齐下，密切配合，多方施策，形成整体合力，才能确保妥善处置群体性事件。群体性事件发生后，应由党委、政府统一牵头协调，各责任部门在稳定现场群众情绪的同时，按照职责分工分头做好矛盾化解和事件的处置及善后工作。党委、政府要发挥好在群体性事件处置机制中的核心作用和最高的领导作用，公安机关要充分发挥控制整合作用、行政指导作用、规范引导作用和强制作用。

第二，建立网络舆情监测引导机制。完善各部门之间的舆情信息监测应对机制，加强信息互通和联动反应机制建设，全面收集网上各类负面信息，通过分析信息及时掌握事件发生的态势。加强舆情信息自动监测与分析的技术手段建设，实时进行海量网络信息自动抓取，分类聚集和热点监控，确保第一时间捕捉到负面信息。建立舆情信息评估机制，及时对搜集的舆情进行分析研判和评估，对评估后认为负面舆情风险较高的案（事）件，要严密监测舆情发展情况，并适时采取有针对性的措施进行跟踪处置、动态引导，最大限度地将舆情控制引导在健康理性的轨道上。建立网络舆情分级响应制度，完善网络负面舆情分级响应预案体系，一旦发生舆情事件，迅速开展风险评估，确定舆情等级，启动对应级别的应急预案，保证处置工作有条不紊、高效实施。

第三，构建快速高效的现场处置机制。“所谓制度，即稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，而制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。在社会治理背景下处置群体性事件，必须要在合理的制度下进行，有效控制事态的发展，规范引导，防止矛盾激化。首先，要指挥靠前，严密组织。在处置群体性事件过程中，现场指挥员一定要靠前指挥，全面掌握事态发展状况，准确把握群众的心理和情绪，做到统筹全局，有针对性地及时调整处置措施，控制事态的蔓延和恶化。其次，要讲究策略艺术，因情施策。要认真研究事情的起因、动机和诉求，制定应对方案、措施，有的放矢地处置，把握好打击孤立极少数挑头者和教育争取大多数一般群众的关系。最后，抓住时机，依法果断处置。要精准掌握情报信息，抓住有利时机，采取必要的法律措施，根据事件的性质和危害程度，正确判定是否使用警力。

第四，健全网下落地处理机制。网络事件虽然来源于虚拟世界，但根源还在现实社会。首先，应查清事件真相。对网络炒作的负面新闻，有关部门要立即成立调查组，对事件的起因和网民质疑的问题展开深入调查，第一时间查清事件真相，做出相应处理。其次，应查处散布谣言人员。对借机渲染暴力、煽动滋事、恶意制造传播谣言等网络有害信息，要及时删除、封堵，防止形成现实危害。必要时，要依法落地查人，依法追究谣言制造者和主要传播者的法律责任。

第五，构建群体性事件新闻舆论宣传机制。有利的舆论环境是群体性事件处置效果的倍增器，一个健康有利的舆论环境可以促进事件的尽快解决。首先，应当保持公开透明的舆论宣传，让不明真像的群众知晓事实，尽可能多地争取更多群众站在政府一方，正确看待事件。对群体性事件的处置结果，要适当通过媒体公布，并说明原因，在震慑少数别有用心者的同时，教育广大人民群众通过合法途径反映自己的合理意愿，逐步缓解群体性事件危机的形成和爆发。其次，应当积极开展舆论引导工作。及时通过网络及媒体发声，抢占舆论先机，防止极少数别有用心的人利用维权等旗号炒作群体性事件，误导社会舆论，造成不利影响和后果。

总之，在社会治理背景下，有效应对群体性事件是当前全社会应当高度重视并认真进行研究的一项重要工作，全力以赴防止群体性事件发生，是有效应对群体性事件的重中之重。各级各部门应在充分分析认知当前群体性事件的产生、发展基本规律的基础上，通过积极探索和完善矛盾纠纷排查调处机制、预警机制、调解机制以及疏通群众利益诉求表达机制等，不断减少和预防群体性事件的发生。

［1］宋宝安，于天琪.我国群体性事件的根源与影响［J］.吉林大学社会科学学报，2010，（5）：15．

［2］［美］塞缪尔·P.亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平等，译.北京：华夏出版社，1988.

［3］观察者.社科院统计14年间群体性事件：广东居首，劳资纠纷是主因［EB/OL］.（2014-02-25）［2016-11-10］.http://www.guancha.cn/society/2014_02_25_ 208680.shtml.

［4］周光杨.论群体性治安事件［J］.公安研究，2001，（6）：74-75．

［5］刘振华，欧阳耀祥.湖南省社会矛盾纠纷排查化解工作的调查和思考［J］.湖南公安高等专科学院学报，2007，（4）：97．

［6］本书编写组.预防与处置群体性事件党政干部读本［M］.北京：人民日报出版社，2009：139.

［7］靳江好，王郅强.和谐社会建设与社会矛盾调解机制研究［M］.北京：人民出版社，2008：155-156.

［8］张继东，唐慧玲.网络涉警群体性事件之研究［J］.公安研究，2013，（10）：16-17．

Study on Social Governance of Civil Disorders

Han Min
（Department of Public Security Management，Gansu Police Vocational College，Lanzhou，Gansu 730046，China）

"Governance"was confirmed as the ruling idea and strategy of administering the country for comprehensive deepening reform in new period in the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee，which is of great im⁃portance to deal with civil disorders.In the background of social governance，there exist some urgent problems as in⁃complete disputes resolving system and interest demand system with increasing consciousness of people's rights protec⁃tion.This thesis suggests to reinforce top design and persuasive education，integrate petition resources，perfect legal remedy，and establish fast，efficient site disposal mechanism.

social governance;civil disorders;strategies

D630

A

1672-1195（2016）04-0024-（05）

责任编辑：张咪

2016-11-12

该文系2016年度甘肃省公安厅科研项目“我省民族地区‘维稳’新机制研究”（2016GLR05）阶段性研究成果

韩敏（1974-），女，甘肃灵台人，甘肃警察职业学院基础部副教授，硕士，主要研究方向：法学。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.04.005