城镇化基础设施建设投融资机制探讨——以黑龙江小城镇建设为中心

李若冰，郑文鹏

(1.黑龙江省寒地建筑科学研究院，哈尔滨 150000；2.黑龙江省人民政府发展中心，哈尔滨 150001)



经济学研究

·新型城镇化研究专题·

城镇化基础设施建设投融资机制探讨
——以黑龙江小城镇建设为中心

李若冰1，郑文鹏2

(1.黑龙江省寒地建筑科学研究院，哈尔滨 150000；2.黑龙江省人民政府发展中心，哈尔滨 150001)

城镇化是伴随工业化和现代化进程出现的发展趋势。有效解决城镇化建设的资金投入问题，仅仅依靠财政资金远远不够，迫切需要针对基础设施建设投融资机制进行改革和创新融资模式。以黑龙江小城镇建设投融资为例，借鉴国内外城镇化进程中的投融资模式和经验，力求探索健全和完善城镇化发展的投融资之道。

小城镇；基础设施建设；投融资机制

一、引言

新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项非常重要的民生工程，是优化城乡结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。2016年2月，国务院正式发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出九个方面36条具体措施，全面部署深入推进新型城镇化建设。其中，“创新投融资机制”备受资本市场瞩目。意见强调，创新投融资机制，深化政府和社会资本合作，加大政府投入力度，强化金融支持，多渠道保障城镇化资金需求。

在城镇化建设中需要财政资金、银行信贷、社会资金的有效融合，充分发挥财政资金的引导作用。黑龙江省十分重视小城镇建设，把城镇化试点工作纳入全省“十大工程”加以推进，启动“百镇”建设工程，以此带动全省小城镇发展，取得了一些成效，城镇化率达到58.8%，高于全国平均水平。各级党委、政府为推进小城镇基础设施建设做了大量卓有成效的工作，对拓宽投融资渠道进行了有益的探索，但小城镇基础设施建设资金短缺仍然是目前制约黑龙江小城镇发展的瓶颈。积极探索小城镇建设投融资机制创新，有利于促进黑龙江小城镇可持续发展，提高城镇化质量。

二、黑龙江小城镇基础设施建设投融资现状

据黑龙江省住建厅百镇办数据，黑龙江现有小城镇1 012个，其中，县(市)城关镇64个，县(市)城关镇以外小城镇948个。近年来，黑龙江十分重视小城镇建设，把城镇化试点工作纳入全省“十大工程”加以推进，启动“百镇”建设工程。2011年至今已累计完成小城镇建设投资526.19亿元，其中基础设施71.59亿元，使小城镇基础设施日趋完善，人居环境得到较大改善，也为繁荣县域经济、垦区经济、林区经济发挥了重要拉动作用。2015年全省城镇化率达到58.8%，高于全国平均水平。

由于各地的资源禀赋和发展基础不尽相同，黑龙江小城镇基础设施建设投融资状况差别较大，可以划分为以下五种类型：一是农垦森工型。农垦、森工小城镇占全省小城镇总数的13.4%。2009年以来，农垦、森工系统抢抓国家保障性住房建设、农危房改造的有利契机，通过引资、合作、贷款等多种形式，千方百计拓展融资渠道，保证建设资金足额及时到位，从而使小城镇建设获得突飞猛进的发展。二是工矿带动型。这类小城镇主要分布在油、煤等矿产区或大型企业、林区等，数量不足全省小城镇总数的5%。基础设施建设中涉及资金主要是以各类专项扶持资金、各级财政投入为主。三是商贸流通型。这类小城镇依托良好的地缘、资源优势应运而生、应势而起，数量占全省小城镇的10%左右。以东宁县绥阳镇为例，该镇全力推进木耳、木材“两木”产业发展，财力得到极大改善，以此加快城镇基础设施与公共服务设施建设。以县城投资公司为平台，申请农发行贷款，加大镇级财政投入，镇基础设施得到明显改善。四是边贸旅游型。这类小城镇主要分布在边境口岸和景区、景点附近，数量占全省小城镇总数的10%左右。此类小城镇经济发展迅速，财力得到极大改善，为基础设施建设打下良好基础。五是单一农业型。这类小城镇在黑龙江最为典型，数量占全省小城镇的60%左右。由于财力有限，此类小城镇普遍存在建设资金缺口大、严重依赖上级政府资金扶持等问题。

三、黑龙江小城镇基础设施建设投融资存在的问题及资金需求

尽管各级党委、政府为推进小城镇基础设施做了大量卓有成效的工作，对拓宽投融资渠道进行了有益的探索，但制约小城镇基础设施建设的资金瓶颈问题并未从根本上得到解决。主要表现是：

1.基础设施建设难以吸引投资。为实现人的城镇化，不仅仅需要考虑市民对于吃、穿、住、行、教育、医疗等方方面面的需求，同时，更重要的是如何将其需求最大化实现。因此，必须着力于供热、饮水、保障性住房、道路、学校、医院等基础设施建设，以保障市民需求的实现。基础设施建设由于其具有外部性经济的特点，即建设需要花费大量资金，但很难对享受其服务的大众收取足够的费用，而且基础设施建设投资大而回收期长，这些都使得基础设施投资难以获得商业金融机构及民间投资的青睐，其中学校等纯公益性、按目前政策不可收费的基础设施获得融资最难。

2.整体实力不强，投融资能力弱。目前，小城镇建设的投资主体还是政府，在吸引社会资本上缺乏有效的手段，不能充分调动各类资金投入小城镇建设中来。金融机构对小城镇建设投融资力度不够，集体经济不断走弱，集体投资能力不足。黑龙江小城镇除56个县城关镇以外，3万人以上的小城镇只有24个，呈现规模小、基础差、布局散、产业弱等特征，无法发挥集聚功能和规模效应。

3.融资渠道狭窄，难以满足城镇化建设资金。与城市相比，小城镇融资渠道狭窄，各类机构投融资意愿不足。以黑龙江县城关镇为例，2011—2014年国内贷款分别占黑龙江县城基础设施固定资产投资资金来源的7.92%、2.4%、1.79%、0.06%，基础设施建设资金的来源主要为国家预算资金和自筹资金。在当前社会环境下，信贷规模一度被控制，政府收入的增长速度也逐渐缓慢，面对日益增长的固定资产投资需求，如果不通过发行债券、鼓励企业上市以发行股票、吸引民间资本等手段来丰富固定资产投资资金来源途径，城镇化建设将因极大的资金压力及巨大的资金缺口受限，事实证明，仅靠财政自有资金和银行信贷资金的投入不能满足小城镇基础设施建设需要。

4.依靠地方财政预算收入推动城镇化步履维艰。财政投入一直是城镇基础设施建设的资金来源之一，但是地方政府特别是基层政府财力薄弱，能投入到城镇化建设中的资金十分有限。黑龙江省财政收入近年来持续负增长，与之相对应的是全省全社会固定资产投资保持正增长，由此会带来巨大的资金缺口，依靠财政资金投入显然不能满足城镇化基础设施建设快速发展的需求。

5.金融机构支持力度有限，导致城镇化建设项目发展缓慢。城镇化基础设施建设项目本身不会产生资金的流动，大多都是公益性项目。因其资金投入额大、建设周期长、成本回收时间长，政府要为其提供财政补贴或者优惠政策，以保证城镇化建设项目顺利进行。此类项目难以选择承贷单位、不易落实担保、还款来源也受到限制，因此，金融机构对城镇化基础设施建设项目信贷投入的积极性不高。

6.政府融资平台遭遇规范整顿，难以满足城镇化建设资金需求。政府融资平台是地方政府城镇化建设资金的主要来源,从产生到发展，有其必然性，为地方经济发展发挥了巨大的推动作用。但随着融资平台债务总规模的飞速增长，加之融资平台本身运作的不规范等原因，引起政府和学界的足够重视和广泛争议，从2010年开始，规范和清理地方政府投融资平台的政策法规纷纷出台，持续通过融资平台进行融资的难度加大。

7.金融创新不足，过于依赖传统融资方式。当前黑龙江省城镇化建设融资还是以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以土地出让收入作为偿债来源、以银行信贷作为主要资金来源的融资模式。但随着国家将地方融资平台风险作为高度关注的潜在风险之一，未来平台融资会面临越来越大的压力。同时，由于土地出让金下滑态势不可逆转，土地财政模式亟须改革已成共识，依靠土地支撑城镇化建设的方式难以为继。

黑龙江省人民政府于2015年3月发布《黑龙江省新型城镇化规划(2014—2020年)》，明确指出全省常住人口城镇化率将在2020年达到63%左右。2015年全省常住人口城镇化率58.8%，由此计算约有160万人转移到城镇。按《规划》提供的数据：2013年在全省进城农村劳动力中，20%进入哈尔滨市，27%进入地级城市，53%进入县城和小城镇。由此计算，大约有85万人进入县城和小城镇。中国社会科学院发布的2013年《城市蓝皮书》关注农业转移人口市民化的问题指出，如果仅靠改善公共服务和解决社会保障来实现农业转移人口市民化，那么我国东部、中部、西部地区的人均成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国人均成本约为13.1万元。

综合以上情况，加之考虑价格指数因素，按照15～20万元/人的标准计算，从2016—2020年，黑龙江小城镇城镇化建设资金需求预计达1 275～1 700亿元。黑龙江省2015年全年地方财政收入为1 165.2亿元，显然，单以自身财力很难为如此庞大的建设提供资金保障。

四、国内几种典型投融资模式经验

1.国内PPP模式。政府和社会资本合作(即PPP模式)，成为新型城镇化建设的重要融资渠道。目前国家发改委和财政部已分别建立PPP平台项目库，审核入库项目约1万个，涉及总投资超过10万亿元。黑龙江省成立了省级PPP联席会议制度并设联席会议办公室，负责制定相关政策和制度,建立全省统一PPP项目库。2015年黑龙江PPP储备项目353个，总投资2 333.7亿元。其中，抚远东极小镇等3个项目，纳入财政部第二批全国PPP示范项目。抚远东极小镇项目已于2015年8月成功落地，由抚远县政府与江苏高达创业投资有限公司等社会资本采取PPP模式合作建设，总投资70亿元人民币，为拓宽黑龙江小城镇建设投融资渠道开创先河。

2.组建城镇化基金模式。由于国家政策对政府投融资平台的限制，城镇化建设基金的融资模式主要有两种：一种以山东、山西、河南、北京等省市为突出代表，即省级政府率先出资成立引导资金，在此基础上吸引金融机构投资，两者合作成立城镇化建设的母基金，与此同时，在县域范围成立子基金；另一种模式的特点是，基金直接与地方政府的基础设施项目对接，比如，浙江省在2014年10月成立浙建股权投资基金，设置基金规模为50亿元，主要投向包括保障性住房、道路建设等在内的省内县域基础设施建设项目。

3.政银合作模式。2013年，安徽省政府与国家开发银行在北京签署了《综合推进安徽省新型城镇化建设试点合作备忘录》，明确提出双方将于2013—2015年之间，在安徽省的9市、21县内启动新型城镇化建设试点工作。并强调到2020年之前，国家开发银行和安徽省政府将在总结试点经验的基础上，全面合作并持续推进安徽省新型城镇化建设试点工作，积极探索打造开发性金融机构推进新型城镇化建设的“安徽模式”。

五、创新小城镇基础设施建设投融资机制思路

小城镇基础设施建设对资金规模需求量大，必须进行投融资机制创新。要以创新小城镇基础设施建设投融资机制为目标，尽快建立以政府资金为先导、以社会多元化投资为主体、以银行信贷为支撑、以其他资金为补充的多元化小城镇建设投融资机制。

(一)总体思路

在探索总体思路的过程中，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，坚持市场化的改革方向，按照“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，拓展资金筹措渠道，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。逐步放开地方政府的举债权，可以依靠自身信用直接向社会融资，壮大政府融资能力，在融资工作中，充分发挥政府示范作用，并进一步引导社会投资。改革城镇能源、公共交通等产品的价格形成机制，按照市场经济规律引入社会资本参与经营，为市政基础建设筹集资金，真正实现政企分离，促进资本合理流动，为新型城镇化发展提供资金支持。

(二)投融资模式

1.组建小城镇建设基金。建立各种形式的小城镇建设基金，吸引金融机构进入，放大资金杠杆。由政府出资引导，吸引机构出资共同组建，在此基础上争取银团授信放大资金规模，重点投放小城镇基础设施建设。选择部分县、镇成立产业发展基金、私募股权基金，引导民间资本投入城镇建设，吸引合作机构，撬动银团贷款，拉动社会投资，发挥杠杆效应。山西省城镇化建设基金模式可供黑龙江省借鉴。山西省于2013年启动“山西新型城镇化建设股权投资基金”，为全省城镇化建设提供资金保障。同时，山西省成功组建三只县域城镇化建设基金，通过政府引导、基金吸引的创新融资方式参与地方城镇化建设，支持财政困难的地方拓宽市场化融资渠道，减轻政府和平台公司负债压力，防范金融风险；对于财政收入较好的地方，指导其利用财政杠杆聚集民间资金和拉动银行贷款，加快建设速度，摆脱单纯依赖地方财政收入搞建设的局面。

2.积极吸引社会资本。建立多元化投融资机制，中央城镇化工作会议指出：“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，为社会资本介入城镇化创造有利的政策环境。”探索社会资本参与小城镇基础设施建设的有效途径，要大力推进PPP模式，在授予特许经营权的基础上，引入市场竞争和约束机制，最大能力体现政府与社会资本两者的优势，发挥市场在资源配置中决定性作用。财政部、发改委、人民银行及相关金融部门已经启动相关研究，推进和落实这项改革举措。社会资本参与公共设施建设运营称为PPP模式(公私合作关系：Public-private Partnership)，由于地方融资依靠融资平台和土地收入的模式已经难以为继，PPP模式被许多地方政府视为化解地方债务和解决城镇化融资的重要渠道之一，目前全国多个省份都在酝酿成立PPP中心，黑龙江也将成立省级PPP工作机构，负责制定相关政策和制度。哈尔滨市作为PPP试点城市之一，已经通过多个项目先行实践。各级政府应系统梳理适合PPP模式的项目，加快项目库建设，关注城关镇、重点百镇的重大基础设施建设项目，积极争取以PPP模式投入建设。

3.充分发挥政策性金融作用。基础设施建设具有公用性、福利性和长周期性等特性。政策性金融是更适应基础设施建设融资要求的一种有效的手段。黑龙江省应全面加强与国家开发银行、中国农业发展银行的合作，在全省推进新型城镇化建设融资试点，效仿2013年安徽省政府与国家开发银行合作的做法。双方签订《综合推进安徽省新型城镇化建设试点合作备忘录》，并在安徽省9市、21县内启动新型城镇化建设试点工作，在此基础上，通过及时总结经验，保证2020年前实现全省范围内新型城镇化建设。国家开发银行秉着“科学规划、创新驱动、政府主导、市场运作、整合资源、多元平台、专项支持、试点先行”的原则，积极与安徽省政府合作，形成独特的开发性金融机构支持新型城镇化建设的“安徽模式”，此外，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出，我国即将“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务”，可积极关注政策实施节奏，把握时机加强合作。

4.创新商业银行参与城镇化建设的融资模式。城镇化建设是一项长期持久的工作，并且需要巨大的资金投入。银行在整个金融系统中占据核心地位，无论是过去、现在还是未来，来源于银行的资金都将是整个城镇化建设投融资系统中的主要部分。不过，目前银行只能以信贷资金的形式参与城镇化建设，城镇化基础设施建设的主要融资方式是银行贷款。银行参与城镇化建设的融资模式在资金使用的长期性和银行资金来源的短期性之间存在矛盾，易导致商业银行资产错配。银行可以在城镇化投融资体制改革下，根据自身风险管理的需要来选择合适背景的政府或民营企业，再根据城镇化建设中基础设施建设的具体情况，选择有利项目建设的融资方式，以降低商业银行的经营风险。

5.通过资本市场获得投资。一是发行地方政府债券。市政债券是由地方政府或其授权机构发行的，筹集资金用于城市基础设施建设和社会公用项目的有价证券。具有信用等级高、流动性好、免交所得税的特点，能为地方政府城镇化建设开辟重要的资金来源。国家新型城镇化规划明确提出：“在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。”过去地方政府债券融资主要借助于国家融资平台来发行城市投资债券，即“城投债”，被看成我国的“准市政债券”。未来我国将借鉴国外发达国家基础设施建设投融资经验，积极探索发行市政债券。黑龙江2015年发行地方政府债券792亿元，小城镇重大基础设施建设项目可通过地市向省政府提出发行政府债券申请，统一发债。二是发行城投债。城投债是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，为地方基础设施建设或公益性项目融资。2014年新《预算法》和国发43号文出台后，城投债发行一度萎缩，但在需求强烈和经济下行双重压力下政策又走向宽松，预计未来城投债仍将是地方政府融资的重要途径。黑龙江小城镇重大基础设施建设项目也可以通过县、市融资平台发行城投债进行融资。三是进行资产证券化。资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式，可以将缺乏流动性的建成项目通过资本市场融资，再投入新的建设。黑龙江小城镇建设过程中，可以将具有良好现金流的建成项目作为资产证券化产品推向市场，获得资金后投入新的基础设施建设上，如建成运行的集中供热项目、供排水项目等。

6.尝试打捆组合等方式处理棘手难题。一是把部分没有收益、缺少市场吸引力的项目，可以尝试将其与收益项目打捆组合成综合收益项目。二是供水及污水处理、集中供热等要求规模效益的项目(由于黑龙江小城镇规模小且分散，单独在一个小城镇建设不经济)，可以联合两个或更多小城镇，跨区域共同建设和运营。

六、创新小城镇投融资的保障机制

小城镇基础设施建设投融资创新不仅涉及理念的转变，还关系模式的转型以及路径的出新，是一个战略性、全局性、系统性的变革过程。新型投融资方式不再是政府单方面的投入，更强调政府的引导和调度，创造有利于融资创新的体制机制和政策环境，由此建立多元化、多层次、多渠道的融资体制，以保证建设资金的持续性。因此，要着力破除体制机制障碍，进一步研究制定有利于创新的政策措施，完善市场监管体系。

1.积极争取国家支持，允许黑龙江省在小城镇城镇化建设融资方面先行先试。建议梳理城镇化建设思路，及时向国家有关部门汇报，努力争取外部支持，允许在金融方面进行融资创新。在此基础上，与国内外相关金融机构合作，通过直接融资和间接融资，探索新型城镇化建设融资的“龙江模式”，并努力将其打造成拉动经济增长、社会进步的推动剂。

2.明确政府融资管理部门。建议成立由发改委、财政、金融办等部门共同参与的融资管理委员会，主要负责领导全省的政府融资活动，并对地方债务活动合理监管，进一步结合黑龙江省实际情况，制定适宜本省的政府融资计划。

3.加大对省级融资平台的扶持。在理顺管理体制、加大整合力度的基础上，把省级融资平台进一步做强做实，丰富融资渠道，并保证其在新型城镇化建设中的引领作用，同时，建立健全“借、用、管、还”机制，提高城镇化建设项目的市场化融资能力。

4.出台城镇化融资扶持政策。推出《黑龙江省推进城镇化融资工作方案》及其配套政策，明确不同时期的工作目标、重大项目以及扶持政策，在全国城镇化建设中把握有利时机。

5.建立城镇化重大项目工作机制。针对支持全省城市基础设施建设、现代化农业、产城结合、小城镇建设、场县共建等方面，建议黑龙江省政府指定相关部门梳理城镇化工作思路，详列重大项目清单，并建立工作小组，可以跨部门指导并落实重大项目的建设。

〔责任编辑：刘 阳〕

2016-10-08

李若冰(1967-)，男，黑龙江肇源人，党委书记，院长，高级工程师，博士，从事城乡建设管理、新型城镇化研究。

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