公安机关行政执法过程中执法相对人权益保障问题研究

李毅

【法学论坛】

公安机关行政执法过程中执法相对人权益保障问题研究

李毅

（新疆警察学院政治部宣传教育处，新疆乌鲁木齐830013）

在我国，由于公安机关行政执法中一些法律法规不明确，民警执法水平及自身素质存在差异，执法监督不完善，导致公安机关行政执法过程中存在侵犯相对人权益的现象。应加强和改善公安机关行政执法过程中对执法相对人权益的保障，坚持“理性、平和、文明、规范”的执法新理念，推进执法规范化建设，完善责任追究体系，推动公安民警队伍将“立警为公，执法为民”落到实处。

行政执法;相对人权益保障

我国公安机关是具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，在治安、交通、消防、户政、出境入境等公安行政执法工作中，有行政处置权、行政强制权、行政处罚权等，公安机关上述权力涉及并影响到公民的权益和生活的方方面面。公安行政执法作为公安机关的一项基本执法活动，其职责任务是与此统一的，公安机关越是依法公正有效地行使行政执法权，相对人权益就越能得到充分的保障，而在具体的行政许可、行政处罚、行政强制等公安行政执法实践中，还普遍地存在着“重实体轻程序”“重管理轻服务”的观念，主要表现在违反法定时限、超越法定权限，违反程序办案，存在只要行政相对人的违法事实存在，按不按程序办都无所谓的现象。程序是法治与恣意的分水岭，执法程序违法会造成公安机关侵犯相对人权益，也会导致人民群众对公安机关行政执法的公正性和合法性的质疑。

一、公安机关行政执法侵犯相对人权益的情形

（一）在行政许可领域存在行政不作为现象

行政许可与公民的生活息息相关，尤其是公安行政许可中的治安行政管理，内容涉及易燃易爆危险物品的管理、户籍管理许可（户口审批、身份证颁发等）、交通管理许可（驾驶证、行驶证的颁发）、消防管理、外事管理等。在公安行政许可领域侵犯公民权益最突出的表现就是行政不作为，具体表现为：一是公安机关对执法相对人提出的申请不予答复或推诿。在行政管理过程中，公安机关对申请人提出行政申请在法律规定的时限内，或者在合理的期限内不作出合理的答复。例如某组织或法人向公安机关提出办理特种许可证申请，公安机关必须在法定期限内予以答复能否办理，并告知理由，如不予理睬或推诿，不表明能否受理，能否办理，就构成了行政不作为。二是公安机关拖延履行法定作为义务。公安机关由于在主观上的拖延，或者存在某种过失，对当事人合法申请受理虽然在程序上采取了行政审查、审批的一系列行政程序行为，但在法定期限内未能完成公安机关对当事人法定的作为义务，门好进了、脸好看了，但事仍然难办，构成行政不作为。三是公安机关不履行法定职责（职权）。公安机关作为国家的政府行政机关，开展的行政行为体现的是国家赋予的行政权力，而公安行政主体的行政职责（职权）的权利和义务是同时存在的，不能放弃、转让及推脱承担的法定职责，更不能不履行法定的必须承担的义务，而公安机关在行政执法过程中出现的不行使其行政职责情形即为不作为。

（二）行政强制领域存在侵犯相对人权益的现象

在行政强制措施中，公安机关侵犯相对人权利的表现有：一是违反法定程序滥用公安行政强制措施。法律赋予了公安机关和民警在执法过程中相应的行政强制措施确保执法的顺利进行，由于这些强制措施在一定程度上会损害执法相对人的人身安全和财产权利，因而法律规定了严格的适用条件、程序以及滥用的责任。然而，在公安机关行政执法过程中违反法定程序滥用行政强制措施的事件仍有发生，严重损害了公民的合法权益。比如有的民警常常对不具备《人民警察法》规定符合盘问情形的当事人进行盘问，有的公安机关民警在没有填写《延长继续盘问审批表》和未报县级以上公安机关批准的情况下，就随意延长继续盘问时间，并将其作为一种限制人身自由的惩罚手段。还有些民事纠纷本来可以民事调节解决的，但采取了行政拘留强制措施，严重侵犯了公民的人身自由。在行政案件中没收强制措施的适用上，法律也有严格界定。《行政强制法》第23条有明确规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”但在公安机关行政执法过程中，仍存在违反《行政强制法》规定对公民合法场所、财产进行扣押、没收，对执法相对人合法财产权利产生了新的侵害。

（三）行政处罚领域存在侵犯相对人权益的现象

公安机关在治安行政管理过程中，对违反治安法律、法规者，有权裁决和执行治安处罚。公安行政处罚由于涉及面广，权力过大，成为侵犯公民权利最大的治安管理领域。在处罚过程中对于公民权利的侵犯主要表现为以下几个方面：一是取证手段违法。《治安管理处罚法》第79条和《公安机关办理行政案件程序规定》第24条均明确排除了非法证据的证明效力，明确规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、欺骗等非法方法收集证据。而公安机关在行政执法中还存在违反收集证据的主体、手段、时间、地点、形式等法律规定，采取刑讯逼供及威胁、引诱、欺骗、非法搜查等非法手段收集证据的现象。而采用刑讯逼供等非法方法收集的违法嫌疑人的陈述和申辩以及采用暴力、威胁等非法方法收集的被侵害人陈述、其他证人证言，不能作为定案的根据”。二是违反法定程序。公安机关在行政执法过程中，先做什么，后做什么是有法律规定的，违反了法定执法程序就是违法。比如公安机关治安管理处罚的程序是传唤、讯问、取证、裁决。办理治安案件应该是经过这四个步骤，而先裁决，后讯问，先裁决，后取证等都属于公安机关警察行政执法中的程序违法。在现实生活中，许多民警往往是先裁决，后取证（还一般发生在当事人提起行政复议和行政诉讼之后），严重侵犯了公民权益。根据我国行政复议法与行政诉讼法的规定，这类行为属于违反法定程序的行为，应予撤销。三是不依法向当事人告知权利。按照《行政处罚法》第31条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。而公安机关个别民警在行政执法中对裁决理由和法律依据不公开，并存在处罚决定书不依法送达当事人，不依法告知当事人行政处罚的事实、理由及听证、复议、诉讼的权利，或者存在告知内容不全、不规范等问题。

二、公安机关行政执法侵权的原因分析

（一）法律法规不完善

公安机关行政执法中一些法律法规不够明确，执法标准弹性大、可操作性较差，导致公关机关在实际执法过程中难以操作和把握，而影响到执法的公正和时效。我国现行的行政法律法规与公民所需要的公正执法、严格执法的要求还有一定的差距。公安机关行政执法虽涵盖范围广泛，但操作起来不够细化，一些法律法规概念界定不够清晰，难以遵循，过于笼统，难于操作。由于一些行政法在起草和制定时缺乏足够的超前意识且比较笼统，各地方制定法规和规章时，其相互间缺乏系统性，存在矛盾冲突，使得民警在执法时操作困难，常常处于难以断定的尴尬境地。同时，我国目前的公安行政法相关的法律法规跟不上当今时代的发展要求，难以适应我国行政执法具体实践的需要，特别是在立法和法律的解释工作方面还不够完善。

（二）执法主体的素质和法治理念因素

部分民警的执法水平及其自身素质较低，一些民警在执法过程中缺乏执法必要的法治和人权意识，保障公民权利观念较为淡薄，使得执法过程中常出现侵犯公民权利行为。部分民警没有牢固树立执法为民、公正执法的理念，以执法权力拥有者自居，缺乏对公民最起码的尊重，服务态度差，冷、硬、横，摆架子、开小灶、结帮派，任意贬低与侮辱执法相对人，有时为了维护公共秩序，一味粗暴执法，擅用拘留权、强制权，甚至对执法相对人恐吓威胁。如果民警在执法时主观意愿上不愿意或者能力上不能够正确执法和准确使用法律，那么再好的法律法规也难以合理、公正的处理相关案件，难以保障公民的权利。民警行政执法的主体素质和法治理念方面的因素对公安机关的执法公信力影响很大。从当前法治社会对执法的要求来看，警察个体的素质与当前社会发展要求的“坚持底线思维、法治思维，全面提升执法公信力，使每一起案件、每一个执法环节都成为公平正义”不相适应。

（三）执法监督机制不完善

公安机关内部执法监督机制不够完善，监督职能没有充分发挥，达不到应有的监督效果。一是监督制度过于空泛缺乏易于操作的实施细则，与具体执法实践脱节，可操作性不强。二是纪检、监察、信访、法制、督察等监督部门多元化的监督体系容易造成“多头管理”，使得部门职能交叉监督职责不清，职责范围不明，导致权力缺乏统一的协调，无法形成一个运转高效、科学分工、密切协作的监督体系，不能形成相互配合、协作一致的监督合力，容易出现监督权力的横向交叉和监督区域空白地带，造成了公安机关内部执法监督力量松散。三是在执法监督过程中没有监督权利的行使及责任的倒查，监督权对执法权的系统性压力不够，没有充分有效行使监督权利，降低了内部执法监督的威信。

三、公安机关行政执法保障相对人权益的途径

（一）确立保障人权的现代价值观

尊重和保护人权，是创造以法治文明为核心的政治文明的内在要求，是促进社会和谐健康发展的重要保障。我国公安机关在行政执法中要牢固树立尊重和保障人权的现代价值观，促进法律效果和社会效果的统一。要摒弃“重管理轻服务”“重实体轻程序”的不规范执法观念。随着依法治国进程的加快，对人权的保护程度成为衡量行政执法活动文明程度的重要标志。这就要求民警在行政执法过程中，一定要转变观念。要认识到，加强对执法相对人权益的保障不是为民警执法职能设置障碍，而是促进警察执法权在一个更加公正公平的条件下正确规范严格地实现，警察执法才能取得最佳的法律效果与社会效果。在我国，国家依法治国，行政部门依法行政，现已作为国家的大政方针，必将持续贯彻实施。国家行政执法机关中最为重要的机关之一的公安机关，必须牢牢抓住国家的政策方向，坚决在执法过程依法行政，将法律作为自己办任何事的唯一标准。因此，我们应通过思想道德教育，促使他们树立尊重和信仰法律的意识。只有法律在广大民警内心占首要位置，他们才会在执法过程中自觉地遵守法律，才会以法律标准来对照自己的执法活动，最终才能真正做到依法行政，严格执法。

（二）加强公安机关行政执法规范机制建设

执法规范化建设，是确保公安机关严格、规范、公正、文明执法的重要途径，也是提高公安机关执法公信力的重要举措。开展公安机关执法规范化建设，采取有效举措强化公安机关民警的整体素质，健全和完善执法制度，规范和加强执法监督管理，规范执法办案场所，从而实现严格、规范、公正、文明执法。一是开展执法培训。对公安民警进行社会主义法治理念和法律知识特别是新法律法规为重点的大规模执法培训，不断提升公安机关警察的执法素养和执法水平，适应社会主义民主法治建设发展对公安执法工作的新要求。二是全面实行执法资格等级考试制度。严格执行民警基本级执法资格考试作为公安民警的准入考试，公安机关民警如达不到基本级执法资格不得执法办案，公安机关内设执法勤务类机构和派出所主要负责人必须取得中级执法资格，切实做到以考试促进执法两不误、两促进。三是不断完善具体执法制度。公安机关要根据《公安机关执法细则》，围绕当前公安机关在执法过程中出现的执法不严、执法不公和随意执法、粗放执法等问题，对执法中的重点领域和薄弱环节，制定受立案、调查取证、行政处罚裁量标准等操作规范，确保各项执法活动有据可依、有章可循，有效规范警察执法活动。四是全面推行重大案件法制部门审核把关制度。严格开展执法质量考评，强化对执法重点环节、执法安全等情况的考评，强化平时的执法检查，及时查找并纠正执法过程中存在的突出问题。五是对公安机关执法办案场所进行规范改造，对办案场所按照接待群众、办案、内部办公和生活等不同场所进行分区设置和管理，对办案区实施全区域覆盖监控，并与其他功能区实施物理隔离，按照执法办案流程设置各功能室，将各项安全防范措施切实落实到位。加强对执法办案场所使用管理，并对讯问过程全程录音录像，将安全管理责任落实到位，有效推动民警规范执法的习惯养成。六是推进执法行动公开，推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的执法办案新模式，把执法活动置于阳光之下，保障群众的知情权、监督权、参与权。七是为一线民警配发执法记录仪，对执法现场进行同步录音录像，强化对执法办案活动的监督制约。八是深化公安行政执法改革，按照“便民利民”“简政放权”的原则，进一步规范行政执法工作流程，提高信息化应用水平，努力使行政执法工作更加规范、高效、便民、公开，不断提升公安机关执法公信力和人民群众满意度。

（三）加强执法监督

通过加强执法监督建设不但可以提高公安机关执法行为的透明度和公信力，加强公安机关执法力度，而且能够有效监督公安机关和人民警察执法过程中的相对人权益保障。通过建立通畅的执法监督反馈渠道，有效避免执法人员“知法犯法、执法犯法”的现象。一是建立公安机关内部、公众媒体、社会监督等多渠道的执法监督机制，对公安机关民警执法行为进行有效监督。二是完善公安机关内部执法监督机制，将法制部门的职能监督与公安督察部门的不定期督察、信访部门的群众投诉、纪检监察部门的查处违法违纪工作紧密的结合起来，形成监督合力，及时查处和纠正违法违纪行为。三是加大内部监督。形成执法监督、执纪监督、违法违纪进行处理的监督模式，将执法监督延伸到公安执法活动的各个环节。四是推行警务公开，实行执法职责、执法程序、法律法规、处理过程、处理结果和投诉途径公开，积极争取党委、人大、政府、政协、检察、法院、新闻媒体和社会群众对公安机关的执法监督。接受群众、当事人的监督，更深层次地了解公安执法存在的问题和不足，确保严格公正执法，让人民满意。五是强化公安机关外部监督。根据《公安机关执法公开规定》，在执法过程中利用手机短信、互联网、微博、微信等媒介依法依规向社会公众和特定对象公开执法的依据、流程、进展、结果等信息，提供在线服务，广泛听取社会各界的意见建议。

（四）完善责任追究体系

根据《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，严格执法过错责任追究，明确追责程序启动的主体、时间、流程，建立完善执法责任清单制度，全面落实民警执法责任，实行民警办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；完善民警执法质量考评指标体系，按照质量与效率并重的要求科学设立考评标准，有效引导公安机关民警多办案，办好案；责任追究不但追究直接责任人，还要追究公安机关领导管理松懈、监督失察、保障乏力等间接责任，以强化执法主体的责任意识。建立和完善常态化监督制度。通过开展日常检查与集中评查、网上巡查与实地检查相结合的督查方式，对执法活动现场和执法办案场所加强督导检查，加大执法监督力度，确保公安机关行政执法权力在法治轨道和制度框架内运行。

我国公安机关拥有其他任何行政机关都无法比拟的广泛职权，这使得其在执法过程中能够广泛深入地介入社会生活与公民的私人生活，这种职权范围的广泛性和地位的重要性决定了公安民警执法权具有比其他国家权力更强的攻击性、扩张性和侵犯性。法治国家的警察执法不但要体现法律的权威，而且要体现法律的关爱；依法惩罚之中有关爱，关爱之中有惩罚。只有这样，才能大力加强和改善公安机关民警执法过程中相对人权益保障状况，我国的公安队伍才能成为一支真正的公正文明执法力量；才能在以人为本的科学发展观指导下，坚持“理性、平和、文明、规范”的执法理念，推进执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化建设，把“立警为公，执法为民”落到实处，以促进社会的和谐稳定。

［1］王丽英.公安机关适用行政强制法规范与指引［M］.北京：中国法制出版社，2011：5.

［2］公安部法制局.公安机关办理刑事案件程序规定［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2013.

［3］姜明安.行政法与行政诉讼法（第五版）［M］.北京：北京大学出版社，2011：137.

［4］吕建波.论公安行政执法与人权保障［J］.法学论坛，2014，（3）：293.

［5］惠生武.警察法论纲［M］.北京：中国政法大学出版社，2000:132.

A Research on Rights and Interests Protection of Private Parties in Administrative Actions of Public Security Agencies'Law Enforcement

Li Yi
(Publicity and Education Office,Xinjiang Police College,Urumqi,Xinjiang830013,China)

In China,some laws and regulations are not clear in public security agencies'law enforcement.The level of law enforcement and quality of police are different,supervision is not complete,and infringement on private parties of⁃ten occurs.The protection of rights and interests of private parties in administrative actions should be strengthened. Such concepts as rationality,mildness,politeness and standard are be insisted on.And at the same time,to impel stan⁃dard law enforcement and complete responsibility assigning mechanism are essential to make a"just and people loved" police force.

law enforcement;rights and interests protection of privateparties in administrative actions

D631.4

A

1672-1195（2016）03-0059-（04）

责任编辑：张咪

2016-09-10

李毅（1978-），男，四川绵阳人，新疆警察学院政治部宣传教育处教育科科长、助教，硕士，主要研究方向：法学。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.03.012