文化政策的四种模式及其启示

2016-02-27张红岭

学术论坛 2016年7期

张红岭

文化政策的四种模式及其启示

张红岭

构建中国文化政策体系是文化领域改革的重要内容，反思和借鉴国外文化政策的模式选择和实施路径对于我国文化政策选择和路径创新具有重要现实意义。以美国为代表的提供便利型、以英国为代表的庇护人型、以法国为代表的建筑师型，及以原苏东为代表的工程师型四种文化政策模式均立足不同的国情和文化传统，以不同的文化政策模式展现了文化政策的制定过程中政府、社会和文化相关部门之间的关系。解析和探讨文化政策的四种模式对于推动我国的文化政策创新发展具有诸多启发意义。

政府；文化政策；四种模式；启示

中国文化政策创新发展需要立足本国文化发展实际，但同时也需要世界视野，通过反思不同国家的文化政策模式，为我国的文化政策创新提供“他者”的借鉴。综观全世界主要国家的文化政策，不同文化政策均离不开相应的文化发展理念、国家政治制度、历史文化传统、文化体制机制演进，以及其他相关文化构成要素。加拿大文化经济学家哈瑞·希尔曼·查特兰德和克莱尔·麦考吉在比较分析二战以后欧美各国政府文化政策的基础上，提出了四种文化政策模式，即提供便利型（Facilitator）、庇护人型（Patron）、建筑师型（Architect）和工程师型（Engineer）［1］。这四种文化政策的模式背后其实是四种制定文化政策的理念和政府文化职能的呈现形式。四种文化政策模式的分类，侧重于政府在文化发展的作用和地位，其大体可以囊括世界主要国家在制定和实施文化政策过程中如何处理政府、市场、社会及文化部门之间关系之诸种形式。

笔者结合几个代表性国家的文化政策，讨论四种类型的文化政策模式的具体内容和各自特点，并分析这些文化政策模式对于我国文化政策体系的创新完善有何启示和意义。

一、提供便利型文化政策：以美国为代表

从政府对文化发展担任的角色来看，“提供便利型的文化政策是指政府不进行直接的艺术资助，也不制定法规管理文化艺术活动”［1］；同时，“政府也不承担规定文化价值、引导文化潮流的发展”的责任［1］。甚至政府不专门设立文化管理部门，而是将文化发展之职责更多地归之于社会和个人，政府不直接参与文化，而是承担为不同文化充分自由发展提供便利的角色。

实施提供便利型的文化政策的代表性国家是美国。下面笔者以美国为例，分析这种文化政策理念的基本内涵和特点。

学界一些人依据美国政府不直接实施文化政策，就认为其没有文化政策。其实我们深入分析，就可发现美国的文化政策更加注重把政府放在背后，政府以不直接参与、“政府远离文化”的方式来满足“文化发展的现实需求”［2］。但政府为文化发展承担提供便利的角色，以便对文化发展发挥政策效用。

提供便利型的文化政策，其特征表现在如下几个方面：其一，对多元文化采取尊重中立的立场；其二，给文化充分自由发展的政策环境；其三，通过间接的方式管理文化。

1.对多元文化，采取尊重中立的立场。美国对不同族群、阶层和不同政治派别的文化主张采取多元主义、尊重和中立的立场。这种立场意味着国家在文化立场上，不能偏向某个种族、族群、阶层或政治派别，而是采取多元包容方针，使不同种族、族群、阶层、政治派别的文化都能得到尊重和发展。众所周知，美国是个新兴的移民国家，针对多元移民组成的社会必须尊重不同文化的存在，国家和政府对多元文化，在价值观上必须采取包容中立的立场，否则这个国家就无法解决宗教、种族、文化冲突等一系列问题。因而，多元主义、包容中立的文化发展理念是根植于美国社会和文化发展实践之中，也是美国文化政策的基本原则。

2.给文化充分自由发展的政策环境。给文化充分自由发展的环境根植于美国的宪法精神。根据美国的宪法，国家对个人的思想表达、信仰、社团和政治观点必须加以尊重，国家不能干涉个人的宗教信仰，也不能确定国教，必须保证公民的文化方面的自由权利。同时，禁止文化方面的宗教歧视、种族歧视和文化自由权利的不平等。

给文化充分发展自由立足于美国自由主义政治传统。根据自由民主的精神，社会和个人的自由发展需得到尊重，必须约束政府的行为，“政府管得少些，自由就多些，政府管得多，自由就少了”［2］。这一自由主义的政治传统，要求政府给社会、给个人更多的自由，更少的干涉，更少的介入，把文化选择、文化方面的自由创造“留给个人和私人领域”，以及社会多元团体和组织。在此，政府远离文化，不参与、不干涉文化的自由发展，就是对文化发展的最大贡献。其职责就是保证自由的权利，为文化的自由发展提供便利，创造法律保障和政策环境。

3.通过间接的方式管理文化。政府不能直接干预和参与文化生产和消费，但并不意味着政府无所作为，而是采取间接的方式管理文化。譬如，利用各种基金会，对艺术文化机构和文化事项进行资助；利用政策优惠，包括税收优惠、减免等方式，引导和鼓励私人对文化发展的投入或捐赠；利用各种法律和税收政策，为文化产业的发展创造有利的法律保障和经济政策条件。政府采取间接的方式管理和引导文化发展的理念，其实也是用间接的方式为文化发展提供便利，创造更有利于文化发展的政策和法律条件，从而调动社会的各种力量推动文化的发展。

总之，提供便利型的文化政策，就是对多元文化发展采取尊重中立的立场，从自由主义的政治传统出发保障文化创造、文化生产和消费的充分自由发展，并在管理和引导文化发展方面，采取间接管理的理念和做法。这种文化政策往往把文化政策化为无形，限制政府直接干预和参与文化发展，但又使政府的文化职能通过间接的方式得到充分的发挥。

二、庇护人型的文化政策：以英国为代表

庇护人型文化政策的核心就是政府在文化发展中担任“庇护人角色”，庇护、保护、扶持文化的发展，但不是直接干预文化的发展；政府的文化投入、补贴等通过文化和社会中介组织来运作和实施。政府是庇护者、扶持者，但不是实施者、操作者。这种文化政策的典型国家就是英国。以英国为代表的“庇护人型文化政策”有如下几个基本特点。

1.政府不能直接干预文化活动。英国有专门负责管理文化的机构。二战前，英国政府对文化艺术参与度并不显著。1946年，英国成立国家艺术局，负责国家文化管理；1997年，成立文化传播体育部，负责政府部门对艺术、体育、休闲、图书馆、博物馆、美术馆和广播等文化活动的管理和支持［3］，明确政府文化职能是“重视对文化遗产的保护和开发利用，鼓励艺术活动的创新和多样化，推动对外文化交流和英国文化教育在全世界的传播”［4］，同时“扩大公民参加文化生活的渠道，保证其能够获得最好的公共文化服务，以及通过开展文化活动提升人民生活质量等多个方面”［5］。

英国虽有专门文化管理部门，但是它根据英国二战以来的多元文化的发展，政府放权、放手，这就使政府从具体的文化事务中脱身而出成为庇护者，而不是执行人。

2.中介组织是具体的文化政策、文化发展项目和政府文化资金使用的实施者和操作者。英国的文化政策、文化项目、文化资金的使用和分配，都需要中介组织来完成。中介组织包括半官方的非政府公共机构，譬如各类艺术委员会负责执行文化政策，具体分配文化经费，像英格兰艺术委员会、英国电影学会、大英博物馆等。还包括各类行业性的协会组织和基层民间文化组织，譬如各种艺术团体、协会等。这些非政府公共机构、各类行业协会和基层民间文化组织，在管理和运作上是相互独立的，与政府无行政领导关系和隶属关系。但是，非政府公共机构，可以“接受政府委托，为政府提供文化政策咨询、向政府提供文化政策设计、策划具体的文化政策实施”［5］，并负责把政府的部分文化拨款，落实到行业协会和基层民间文化组织。非政府公共机构承担了文化政策实施的中介功能，使政府藏在背后，不直接干预具体的文化政策和文化项目。

3.“一臂间隔”原则运用于文化政策的全过程，且贯穿于政府、文化项目和文化单位之间关系处理中。英国为代表的“庇护人型”文化政策的实质就是依循政府、非政府公共机构、各行业协会基层文化组织之间设定“一臂间隔”的距离。按照“一臂间隔”的原则，文化政策的具体操作和实施归之于非政府公共机构、行业协会等众多的中介组织。这样带来的好处则是：保持中介组织的中立性，使中介组织自己制定行业内项目的实施标准，使各种行业自行决定本行业文化政策的取向和标准。这样可以充分调动中介组织力量，既减轻了政府直接制定具体文化政策的负担，又能使政府的文化发展意图得到体现。

总之，庇护人型的文化政策，限定了政府的文化职能，使政府从直接文化政策制定中脱身，减轻了负担，克服了政府制定文化政策的盲目性、官僚性和易滋生腐败等不足。同时，既通过“一臂间隔”的原则，借助中介组织制定和实施文化政策，使政府庇护文化发展的功效既得到了充分的发挥，又保证了各行业文化政策的自主性和独立性。这种文化政策实现了政府、非政府公共机构、各行业协会基层文化组织在文化政策制定、实施、角色分工与协调，促进了各自文化职能的充分发挥，在体制机制上为文化发展繁荣营造了独立自由的氛围。

三、建筑师型的文化政策：以法国为代表

建筑师型的文化政策，就是在制定文化政策时，政府担任建筑师的角色，参与文化政策的制定，直接介入文化发展规划和政策框架的制定，具体的文化规划和政策目标和执行都离不开政府。在这里，政府在文化政策制定和实施中扮演的角色就像建筑师，规划建筑蓝图，参与和监督建筑过程。建筑师型的文化政策，相比于提供便利型和庇护人型的文化政策，其政府介入和参与更多、更直接。这一类型的文化政策典型是法国。以法国为代表的建筑师型的文化政策之模式选择和实施路径具体表现在如下几个方面。

1.政府主导文化发展的理念。建筑师型的文化政策模式所依循的基本理念，就是在文化发展中政府起主导性作用，国家不仅要有专门的文化行政部门，而且国家在文化政策领域承担绝对主体作用。这主要表现在：“国家在全国范围内引领文化导向，在文化领域建立价值标准，对文化领域的工作人员进行管理和培训”［6］。譬如，作为建筑师型文化政策模式的法国，明确规定了文化部的职责，就是“作为国家在文化领域的化身，文化部代表国家发挥四个主要职能：立法与限制的职能；直接管理文化机构的职能；分配资金的职能以及活跃文化氛围的职能”［6］等。

从这些职能不难看出，政府在文化政策制定和实施方面发挥主导性作用。这与法国具有丰富的历史文化传统有关，也与法国历来重视政府在文化政策制定中发挥主导性作用有关。

2.文化保护主义的立场。因法国历史文化遗产丰厚，这些文化遗产作为公共资源，其保护的主体责无旁贷地落在政府身上。因而，在文化政策制定中，政府把历史文化遗产保护作为文化政策的首要目标，政府必须承担为民众提供公共文化服务和产品的职责。在文化产业方面，法国认为不能仅仅将文化产业作为和其他产业一样的产业，它认为“文化产业关系到国民素质、民族传统和凝聚力、国家形象及国家文化安全等，是与其他产业有着巨大区别的特殊领域”［6］，因而，对于文化产业的发展也应当加以保护。从这种理念和思想出发，以法国为代表的建筑师型的文化政策理念就带有浓厚的文化保护主义立场。

3.国际文化贸易中提倡“文化例外”原则。在经济全球化背景下，文化产业的全球化、商品化影响了各国的文化政策。针对美国大众文化的强力攻势，法国采取了反制措施，提出了国际贸易中的“文化例外”［7］原则。法国认为，大众文化产品是一种特殊的商品，美国的大众文化在强势资本的推动下，对于法国本土文化带来的冲击会严重威胁法国文化安全，所以，法国在国际贸易谈判中，反对文化市场的自由贸易原则，主张“文化例外”原则。这一立场也被大多数欧洲国家所采纳，以应对美国大众娱乐文化的扩张。其实，“文化例外”的文化政策是法国文化保护主义在国际文化贸易中的延伸。

总之，以法国为代表的建筑师型的文化政策其核心，就是凸显政府对于文化发展的主导地位和作用，使政府直接参与文化政策框架和文化规划的制定和实施。这一文化政策还内在包涵着文化保护主义立场和“文化例外”原则。

四、工程师型文化政策：以二战后苏东为代表

工程师型的文化政策模式的要义，就是“政府掌管艺术生产和分配的渠道”［1］，政府资助那些符合执政需要和政党政治要求的文化艺术。政府在文化职能的发挥中扮演工程师的角色。这种文化政策模式的代表就是冷战时期的东欧和苏联等国。

这种工程师型的文化政策，较前面三种文化政策模式而言，更加凸显了政府或政党在文化政策制定中的地位和作用。其特点表现在如下几个方面。

1.政治目的高于艺术的自由。工程师型的文化政策理念的基本要义就是把文化艺术作为意识形态来看待，意识形态属性成为文化艺术的主要属性或惟一属性，文化艺术的目的，就是要为政治服务，体现政党的思想观念和主张。文化事业作为执政事业的一部分，文化要服务于政治，从属于政治。在这里，文化领域没有自己的独立性，受制于政治。在这种理念的主导下，文化政策的制定和实施，均来自政党部门或国家机构，且均根据政治需要制定和实施相应的文化政策。

2.政府直接掌控文化生产和分配等全过程。工程师型的文化政策，就是突显文化政策的政治功能，在这种职能定位情况下，文化政策从设计、构建，再到具体实施，都出自执政党的意识形态部门和国家行政机构。而且文化资源分配、文化发展导向、文化产品的生产、流通、分配都处于文化相关部门的监管和控制之下。可以说这种文化政策的主体就是执政党和政府的文化部门，具体文化事业单位没有独立性和自主性。文化单位事业化之后，没有自主权，没有自由市场，也无需面对自由市场的需要和竞争。文化单位的职能主要是把政治意志和执政党的路线方针政策宣传好，引领舆论导向，在国家和党领导下完成思想宣传战线的政治任务。

3.文化政策完全服务于政治需要，文化政策是政治政策的延伸。在文艺从属于政治的基本理念指引下，文化政策往往成了政治政策的延伸，文化部门、单位和团体成了政治部门的延伸。文化政策服务于当前的政治需要，或者说，根据政治形势的发展，确定相应的文化政策。文化政策的政治导向，使文化政策经常干预艺术家和文艺团体的自由创造和自主活动。同时，这种文化政策的实施往往具有强制性和行政力量的刚性支配性。

总之，工程师型的文化政策理念依据文化具有的意识形态属性，文化从属于、服务于政治，文化政策从制定到实施都需要执政党和政府文化部门的控制和监管。这种文化政策的突出特点就是过多强化了文化的意识形态属性，往往忽视了文化的产品属性、商品属性，这样，政党或政府成了文化政策的唯一实施主体，对文化发展的各类事项采取大包大揽做法。

综述以上分析，从政府在文化政策制定实施过程中扮演的角色和发挥的作用出发，将文化政策类型分为四种：提供便利型、庇护人型、建筑师型和工程师型。这四种文化政策模式各有特点、各有利弊，都是各国在文化发展实践中，根据各自国情、历史传统、政治制度、政府职能等因素而形成的。这四种文化政策类型，从提供便利型、庇护人型、建筑师型，再到工程师型，政府在参与、介入文化政策的制定和实施中扮演的角色越来越直接、越来越浓厚。这是从政府在文化政策制定中起到的作用出发，分析出来的四种不同的文化政策模式。

五、四种文化政策模式对我们的启示

这四种文化政策模式对于中国有何借鉴和启示呢？在笔者看来，正因为中国文化政策模式与这四种模式不一样，才有比较研究之必要，也才能从中得出有普遍性的规律认识，以及值得借鉴的有价值的经验。下面，谈谈四种文化政策模式对我们的一些启示。

1.全面理解文化的属性。不同的文化政策制定和实施都包含了事先对文化本身属性的理解。不同的文化理解往往形成不同的文化政策类型。譬如美国，因其移民社会、多元族群、多元文化，因而，政府把文化归之于社会群体自己的事情，对不同群众的文化取向、价值信仰等不作干预。政府应该少管理、少干涉，应给不同文化成长的空间，任其自由发展，但前提必须是遵守法律。所以美国没有专门的文化部，也不设定国教。这就是从自由主义、多元主义出发理解文化的属性。因而，其政府的文化政策必然是提供便利型的。而法国是历史文化传统比较深厚的国家，它将文化理解为历史传统的东西，政府必须介入加以保护，否则法国的历史文化就无法传承下去。法国“文化例外”的文化主张和文化政策，其实也就是要政府干预文化，保护法国的历史文化传承和文化创意产业。

这启示我们，在文化政策制定之前，就需要全面理解文化的属性。在改革开放之前，在革命时期，我们都是将文化理解为意识形态，理解为从属于、服务于政治的东西。这样理解文化，只能使文化从属于政治，文化唯一的属性为意识形态属性。在这种情况下，根本就没有独立的文化政策，文化政策不过是作用于文化单位的政治政策的延伸部分。政府的文化管理也是完全大包大揽的计划经济模式和高度集中的统一管理运作模式。

改革开放之后，随着市场化改革的推进，文化事业单位逐渐从大包大揽的计划模式中走出来，逐渐进行了分类改革：可以面向市场的，逐渐转变为经营性的文化企业；不能面向市场，为群众提供公益性公共文化服务的，转变为公共文化事业单位。这种分类改革，适应了市场化改革，使国家的文化政策初步成型。同时，支持社会力量投入文化产业，形成文化创意产业和公共文化服务体系两个重要的文化领域［8］。

从改革开放以来中国文化政策演变的历程可以看出，文化产业的发展和现代公益性公共文化服务体系的建设，均表明我们对文化的性质的理解，逐渐从单一的“意识形态”属性中走出来，形成了文化既具有“意识形态属性”，又具有“商品属性”［9］（P5）。

近年来，我国十分重视传统文化和历史文化遗产的保护，文化具有的民族凝聚力和历史传承性得到了尊重。这就需要我们制定文化政策时特别要全面审视和理解文化的多重涵义，完整地理解文化的属性。从完全的文化属性出发制定相应的政策，并使文化的多重属性在文化政策制定中得到协调和整合。譬如，一些文化事业单位是党的舆论喉舌，针对其制定的文化政策应当更多考虑其意识形态职能，不能简单地按照市场的原则加以变革。同时，市场化的文化创意企业所创造出来的文化产品，应按照市场的方式生产、销售和运作，但是其前提就是遵守宪法和法律，不能颠覆党的领导和社会主义制度，不能破坏安定的政治环境。“文化产业是一个特殊的产业”［9］（P27），其相关的政策具有复杂多样的特殊性，这就要求相关文化政策制定、实施要尽可能全面系统把握其文化性质的特殊性的丰富内涵。

2.微观文化政策可借鉴西方成熟的做法。从四种文化政策模式中，我们可以看出政府的文化职能的发挥是多种多样的。有美国式的，政府藏在背后，不直接管理文化活动，不直接出台文化政策，而是通过间接的方式为多元文化发展提供更多的自由空间。像英国，通过“一臂间隔”的原则，把政府的文化意图通过基金会、理事会、行业协会等中介组织来实现。具体的文化项目评奖、资助，以及具体行业的政策，均由中介组织来实施，政府只起到“庇护人”作用。从四种文化政策模式，可以发现政府职能定位和管理文化的形式和方式存在差异，而且各有利弊，有些做法值得我们研究借鉴。

我国政府的文化管理职能正处于重要的转型期。原来的计划经济背景下的文化政策模式已经解体，但是面向市场的、多样化的文化管理和文化政策模式还不成熟，还没有完全建立，政府公共文化职能的发挥还存在许多弊端。譬如各地制定了许多支持文化创意企业发展的政策，但是这些政策还不细致，而且往往缺乏科学的依据。譬如，对动漫文创企业的补贴，采取按制作的分钟数计算，生产了多少集、多少分钟的动漫产品，就可以拿到多少政府补贴，根本不管这种动漫产品是否有真正的市场利润和经济效益。这种粗放型文化补贴政策，不仅无法真正扶持有实力、有潜力的文创企业发展，而且还存在“劣币淘汰良币”后果。同时，“盲目投资”“产业结构不合理”“产业发展基础性、战略性环节薄弱”［10］（P57）等因素也制约了我国文化产业的发展。因而，在这方面文化政策制定中，我们可借鉴发达国家比较成熟有效的具体做法，总结出能适用于我国的文化政策，使我们制定的文化政策更加科学有效。

在公共文化服务体系建设中，我们存在的文化政策弊端也较突出。譬如，政府的公共文化支出的投入缺乏民主参与，使许多公共文化设施依主政者的意志或喜好而建，脱离实际需要，造成了资源浪费。一些公共文化作品的评奖，存在官僚机制弊端，专家和领导评出的作品根本就没有多少受众，这些获奖作品大都被压在仓库，人民群众真正喜欢的文化活动和项目反而在官僚科层体制下无法获得高的奖项。在此情况下，可借鉴西方经验，“引入公共价值概念作为一个衡量政府支出效率的标准”［11］（P66）对公共文化政策具有启发意义。

其实，制定具体的文化政策时可更多地借鉴四种文化政策模式之相关具体做法。譬如公共文化中介组织的培育扶植的政策，文化奖项的评奖体制，更有效扶持有潜力有实力的文创企业发展的政策，等等。我国适应市场化发展的文化政策发展相对晚，发展滞后，研究和参照西方比较成熟的做法有利于推进我国文化政策的创新发展。

3.注重与隐性的、间接的文化政策衔接和配合，构建系统完整的政策体系。纵观各国的文化政策可以发现，除了直接的文化政策之外，还有许多隐性的、间接的文化政策。譬如美国的文化政策表现得最为明显的特征就是隐性的、间接的文化政策为主导。政府通过多种方式为多元文化创造条件，譬如捐赠的优惠税收政策、基金会的免税政策等，都是为文化自由发展创造政策环境。因而，我们在制定文化政策时，不仅要完善直接的、显性的文化政策体系，而且要注重隐性的、间接的文化政策体系的构建，从而形成有利于文化发展繁荣的完整、系统、协调的政策体系。譬如，在教育方面，许多地方教育部门不注重孩子全面素质的培养，忽视孩子文学艺术等高雅艺术的熏陶和培养，使他们只学习文化课或知识课。这不仅造成了儿童全面素质的缺乏，而且也造成了未来高雅文化受众的减少。因而，加强教育体系的改革，制定全面培养学生综合修养的相关政策，提高儿童文化艺术鉴赏水平和能力，就可以为相关的高雅艺术的发展提供更好的受众和条件。所以，教育政策、教学课程体系等内容作为隐性和间接的方面，从长期看直接影响文化的发展。法国的文化政策就很注重长期性和前瞻性的相关政策的规划，譬如，在法国，“学术性、教育性、严肃性节目”［12］（P253）因无市场，私营电台不能做、不想做的，政府通过文化政策鼓励公益性国家电台去做，国家公共电台增加“文化和宗教节目”不仅弥补这类文化节目的空缺，而且提升了国家的文化品质和形象，满足了公众这方面的文化需要，潜在和隐性地培养了国民的文化鉴赏能力和文明素养。

文化政策既内涵着一种教育政策，又是“作为一种形式的社会政策”［13］（P57）和“作为一种形式的经济政策”［13］（P57），它涉及复杂多领域的政策体系。因而，我国的文化政策制定应从总体性出发，系统梳理相关的隐性和间接的文化政策，使其与直接、显性的文化政策相配套、相衔接，使其发挥政策的整体合力。

总之，我国的文化政策体系经过这些年发展，已初步形成了大体的政策框架，但是文化政策模式还没有定型，许多文化领域的政策仍处于改革探索阶段，文化领域的体制改革和制度建设任重而道远。在此情况下，更好地立足本国实际，创造性借鉴和吸收世界范围内具有典型性的四种文化政策模式所蕴涵的基本经验之精华，对于创新和完善国家文化政策体系具有十分重要的现实意义。

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