公平施政研究述评

2016-02-27赵彩英

学术论坛 2016年7期

赵彩英

公平施政研究述评

赵彩英

公平施政是政府公平地施行政务，进行公共治理，以实现经济社会等各个领域公平的活动与过程，是政府承担的公平职能与责任的体现与表达。已有研究表明，公平施政是实现经济社会公平的路径选择；地方政府公平施政是公平施政的重要层面；政府可以从公平施政理念、制度、具体内容等方面寻求公平施政的实现路径。公平施政研究在取得诸多成果的同时，也存在着更广阔的研究空间。

公平施政；公平；政府

伴随着经济、社会等各个领域的巨大发展与进步，各种不公平问题日益凸显并引起广泛关注与重视。在实现公平的过程中，作为代表公共利益、掌握公共权力的政府，其职能与作用的发挥至关重要，而围绕这一问题就形成了对政府公平施政的研究。综合来看，有关研究主要围绕政府的公平责任、不公平与政府非公平施政的相关性、地方政府公平施政、公平施政的实现路径等几个方面展开。本文拟就此对公平施政的研究现状进行概括与梳理，以厘清人们对于公平施政的认识，明确进一步研究的任务。

一、公平施政：一项基本认识

从已有研究来看，对公平施政这一概念或术语的运用主要体现在两个方面：一是对美国杜鲁门总统时期施行的“公平施政”纲领、政策的研究，是一个特指的概念；二是对政府在促进公平方面的职能与作用的论述，是一个内容丰富、范围广泛的概念。就前者而言，它特指杜鲁门时期为了使民众“都有机会在我们日益增长的繁荣中获得他们公平的一份”而施行的涉及经济政策、社会保障政策、公民权利保障等领域的改革。研究者对杜鲁门“公平施政”的提出背景、主要内容、施行过程、作用等方面均作出了较为系统、深入的论述①国外研究成果主要有卡贝尔·菲利普斯的《杜鲁门总统任期：成功的继任史》（1966）、威廉·曼彻斯特的《光荣与梦想》（1979）；理查德·柯肯德尔有关杜鲁门研究的三部综合性专著：《作为研究领域的杜鲁门时期》（1967）、《重评作为研究领域的杜鲁门时期》（1974）、《哈里· S·杜鲁门百科全书》（1989），阿瑟·林克、威廉·卡顿《一九00年以来的美国史》（中译本1983）等。国内研究成果有李存训《论杜鲁门的“公平施政”》（《世界历史》1983年第3期）、《杜鲁门的“公平施政”是“新政”的继续和扩大》（《世界历史》，1986年第12期）、陈建平《在“公平施政”的旗帜下——杜鲁门政府内政研究》（华东师范大学博士学位论文，2004）等。。

本文所说的“公平施政”主要是针对后者而言的。对此，已有研究主要使用“公平政府”“政府的公平职能”“公平与政府责任”等相关概念或术语进行表达。专门使用“公平施政”这一概念表达政府在促进公平正义方面的职能、作用的研究并不多见，主要散见于一些学者的论述和新闻媒体的报道之中。综合来看，上述概念与术语均包含政府公平地推行政务以促进经济社会公平的含义。基于这一研究现实，本文的公平施政即是指政府公平地施行政务，进行公共治理，以实现经济社会等各个领域公平的活动与过程。

二、公平施政：实现经济社会公平的路径选择

政府是维护公平的主导力量，对于经济社会公平的实现具有重要的、不可推卸的责任。这一观点在某种程度上已经成为学界共识，相关研究主要从政府具有实现公平的职能与责任、不公平与政府的非公平施政之间的直接相关性两个方面展开。

（一）政府具有实现公平的职能与责任

政府与公平的关系一直以来就是政治学、行政学等领域研究的重要内容。亚里士多德曾经指出，政府起源于人类对理性、正义的社会生活的追求。社会契约论者从“自然状态”的假设出发，认为政府的主要职责就在于建立让所有参与政府的人都能得到福利的公平的社会。但是，政府不能只是在形式上抽象地代表政府，它更应该是公平的社会制度的体现者，能够按照社会公认的准则公平合理地处理社会各利益主体之间的利益关系。即便是古典自由主义者如亚当·斯密等主张自由放任的经济政策和政府在经济发展中的“守夜人”角色，但仍然认为建立司法行政机构、促进人民教育的公共设施和工程等只能由政府来提供。

伴随着经济社会的发展，特别是当社会因“市场失灵”而引发愈益严重的社会分化和不平等时，社会赋予了政府更多保障公平的责任。在市场经济中，“由于具有不同条件的人们在面对市场的非个人化筛选过程中，具有不同起点和天赋以及不同的交好运或坏运的机会，因而产生不公平。市场不会保证这些天赋既平等又随意地分配给每一个人”［1］（P135-136）。这正如萨缪尔森等所说，“我们所学的关于看不见的手的最早成果之一是，它是有效率的。但是它对公正或平等则是盲目的”［2］（P1173）。市场经济固然在促进经济效率的提高和生产力的发展方面卓有成效，但其并不能自发地带来社会分配结果的均衡。因此，公平的推进必须依靠政府的有效调节才能实现。

新公共行政理论以公共行政作为实现社会公平的阵地，认为公共行政理应“推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”［3］（P6）。政府虽然不能直接创造财富，但它不仅是“竞赛规则”的制定者，是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者，还能“提供包括集体安全和福利的各种形式在内的多种多样的公共产品；为公共利益而对市场进行规治，并在存在垄断威胁的情况下培育市场竞争”［4］（P50）。正如世界银行发展报告所说，“市场失灵和社会公正是公共责任的规范理由——它们说明了政府应当介入的理由”［5］（P34）。政府能够有效弥补市场在维护公平正义方面的内在缺陷，促进经济社会的公平型发展。

中国学者对政府承担的公平职能与责任的研究是在吸收西方学者研究成果的基础上进行的。相关学者认为，首先，政府垄断了各种强制性权力，在维护社会公正过程中具有义不容辞的责任。其次，从中国政府的性质来看，人民性是中国政府的最本质内容和最鲜明特点，维护社会公平是中国政府理论与实践的出发点和落脚点［6］（P61）。另外，由于经济、社会各个领域的不公平是“场外不公平”，处于市场鞭长莫及的领域，因此，必须纳入政府职能范围而由政府进行调节［7］（P133-135）。可以说，公平是政府在任何情况下都不可推卸的直接责任。不能有效促进公平的政府不是称职的政府；离开了政府，公平无以为继。

（二）经济社会不公平与政府非公平施政之间具有直接相关性

政府公平施政能够促进社会公平正义的实现；相反，各种社会不公平问题的凸显与政府的非公平施政之间具有直接相关性。美国学者保罗·克鲁格曼通过对美国历史的考察发现，造成贫富不均的关键因素是制度、规范和政治权力的变化［8］（P1-4）。王绍光、胡鞍钢也认为，政府政策偏好对加剧扩大不平等或缩小不平等具有重要作用［9］（P196-202）。

更多的学者研究了中国改革开放进程中各种社会不公平现象与政府非公平施政之间的关系。如约翰·奈特等通过对中国城乡差距的研究认为，中国的“国家的制度和政府的政策对巨大的城乡收入差距负有很大的责任”［10］（P179）。李实、赵人伟的研究也指出，政府控制、管制和干预，大量的制度、规章和政策等制度性因素和政府行为造成了中国收入分配领域的差距扩大［11］（P509-533）。朱光磊则把造成中国贫富差距的原因归结为政府反对平均主义的政策导向、对外开放和特区政策、政治腐败等政策和体制性因素［12］（P170-185）。综合学者们的分析可以看出，改革开放以来，在“以经济建设为中心”“先富”等战略的引导下，公共权力主体通过一系列制度与措施强化了对经济效率的重视与追求，忽视了政府所应承担的公平责任，因而造成了中国经济社会发展过程中的“公平性困境”。不公平问题与政府非公平施政之间的直接相关性，从反面论证了政府公平施政的必要性。

三、地方政府公平施政：公平施政的重要层面

改革开放以来，中国逐渐形成了地方政府主导型的经济社会发展道路。中央政府公平施政的理念、制度、行为等只有体现为地方政府的各种施政实践才有实现的可能，地方政府公平施政的结果直接决定了公平施政的整体进程与实现程度。伴随着改革开放进程的推进，中国地方政府公平施政实践中的具体行为与内容等尤其引起了研究者的关注。

有学者通过对集体林权改革过程中地方政府的公平施政行为进行分析后指出，地方政府在施政过程中容易受到非公共利益偏好的影响。因此，要建立一种新的农村林权制度改革的理论与实践原则以避免地方政府权力自主性的无限增长，解决地方政府在改革过程中的公平缺失问题［13］（P109-113）。在维护环境公平方面，由于中央政府政策的诱致、地方政府对自身利益的盲目追求、环境公平问题自身的特殊性等，地方政府在维护环境公平中的角色发生了异化［14］（P68-69）。在社会保障制度建设方面，地方政府对这一制度的执行具有明显的社会控制色彩和为区域经济增长服务的工具性特征，中央政府的公平价值取向并没有落实到地方政府社会保障制度建设的具体实践之中［15］（P12-17）。在旧城改造过程中，地方政府的大规模改造模式使社会公平面临着巨大挑战［16］（49-50）。综上所述，学界主要从中国改革开放进程中地方政府面临的各种现实问题出发对地方政府公平施政的具体实践过程等进行了探讨，体现出鲜明的实践性、时代性特征。

四、公平施政的实现路径

政府公平施政是促进公平正义的路径选择。结合中国的现实，围绕政府对于公平正义的实现路径这一问题，学界从公平施政理念、制度、具体内容等方面进行了探索与研究。

公平施政理念方面。公平施政理念的确立是政府公平施政的思想基础和前提。美国学者理查德·威尔金森、凯特·皮克特曾说，“只要政府真的想增加平等，从来都不会缺乏这样做的政策。历史证据证明了政治意愿的主导作用”［17］（P223）。在当前公平问题成为制约中国社会发展主要因素的现实背景下，公平居先理念应该成为协调社会利益关系，构建社会主义和谐社会的政策依据［18］（P61-63）；地方政府在施政过程中也要树立“以公共服务为导向，以规制治理为手段”的理念，实现社会资源在社会管理、公共服务等各个领域的公平分配［19］（P103-111）。

公平施政制度方面。保障公平的各项措施只有体现为制度的形式才具有决定性和持久性。为此，在宏观制度建设层面，要构建有效的公共性政策机制，通过政府强制性权力和诱致性制度安排对社会资源进行合理分配；促进以权利——义务的合理配置为内容的制度实质公正，实现经济增长型政府向社会公正型政府的转变［20］（P77-80）。在具体制度建设方面，政府应从提高低收入人群特别是弱势群体的收入水平、推进社会保障体系建设、健全完善税收制度、调整工农政策四个方面承担起缩小贫富差距的责任［21］（P54-56）。在地方政府公平施政制度建设层面，要加快构建科学的政绩评价体系，引导地方政府更加重视实现公平的经济增长；加强地方政府自身改革，完善民主权利保障制度、公共财政制度等，以实现公众利益的协调与社会的和谐发展［22］（P19-21）。

公平施政具体内容方面。“国家要有相应的体制保障，采取统一的财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务制度。”［23］（P58-59）在收入分配领域，要加大对第三部门的扶持力度，创新政府相关政策，以加强对居民收入差距的调节；要构建均衡的利益表达机制，避免出现制度变迁的“既得利益约束”，实现合理的收入分配格局和收入分配公平［24］（P226）。在政府自身建设领域，要遏制公共权力腐败，推进公民民主政治参与，构建公正的社会分配结构；加强政务公开，完善民主法治，进行政府改革，提高政府实现社会公平正义的治理水平［25］（P67-69）。在教育公平领域，要通过完善收入分配制度和社会保障制度，开放户籍制度等方式缩小教育差距；要不断塑造行政人员美德，重申宪法救济，实现政府公平施政对教育公平实践的推动［26］（P70-74）。

五、进一步研究的空间

通过对政府公平施政研究的梳理，可以看出，学者们敏锐地注意到了政府在实现公平正义方面的职能作用，对政府公平施政的必要性与可行性、社会不公与政府非公平施政的相关性、地方政府公平施政、公平施政的实现路径等方面进行了积极探讨。但是，相对于政府公平施政对于实现经济社会公平发展的重要意义与这一问题自身的复杂性来说，仍存在广阔的研究空间，具体体现在如下方面：

（一）构建公平施政研究的基本理论框架

已有研究对政府公平施政的系统理论研究并不多见，更多地是与其他问题一起论证，成果比较分散且有泛化倾向。对“公平施政”这一概念的使用尚未扩展并形成共识，更谈不上对这一概念内涵、要素、结构、内容等方面的论证，因而使研究缺乏基本的分析框架。因此，构建公平施政理论分析框架是本项研究亟待解决的问题。为此，应首先对“公平施政”这一概念作出科学、合理的界定，明确公平施政的主体、客体、内容、实质等，开展公平施政的结构要素研究，明确公平施政的范围等。只有在对这些问题认识清楚的基础上，才有可能促进研究的深入化、精细化，提升研究的层次和水平。

（二）拓展公平施政的实证研究

中国具有丰富的公平施政实践，加强对中国公平施政具体实践过程与内容的研究对于深化认识公平施政具有重要意义。当前，对于中国公平施政实践的探索大多停留在对策研究层面，且研究方法单一，对于公平施政的方式、运行机制与过程、施政效果等具体实践方面的研究所涉不多。因此，综合运用问卷调查、实地调研、个案研究、访谈等多种研究方法，加强对中国各个历史时期、尤其是改革开放以来政府公平施政具体实践的实证研究，以深化人们对于政府公平施政运行机制与具体过程的认识，把握政府公平施政的内在机理与运行规律。

（三）加强公平施政的比较研究

加强公平施政的比较研究能够拓宽研究视野，有助于人们从宏观上、整体上把握公平施政的理论与实践。从纵向上看，不同层级的政府公平施政在价值理念、内容、行为特征等方面具有各自不同的特点；从横向上看，即使是同一层级的政府之间由于历史背景、发展现实等方面的差异，其公平施政的具体实践也各有不同。因此，加强不同层级政府和同一层级政府之间公平施政的府际比较研究是政府公平施政研究不可或缺的内容。国外政府的公平施政理论与实践，尤其是欧美、拉美等国家公平施政的经验与教训等，对中国政府公平施政的理论与实践具有重要的借鉴与启发意义，目前这方面的研究也比较缺乏。因此，公平施政的国际比较研究也是后续研究中应该关注的重要内容。

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