激活权力制度发力

胡国强

近年来，浙江省基层人大适应民主政治发展要求，在法律框架内探索实践，不断扩大代表和公众对人大监督工作的参与，不断增强监督实效，推动解决了一系列群众关注的热点难点问题，取得了明显成效。

现实性和针对性：顺应经济社会发展需求

任何一项制度的创新演进都源于现实的需要。在浙江，由于经济的快速发展，特别是民营经济的蓬勃兴起，公民意识觉醒，价值取向多元，凸显了基层民主创新的重要性和紧迫性，诱发了新的探索实践和制度变迁。以宁海县为例，在推进项目工程中，碰到一些阻力，实行实事工程代表票决制后，从工程项目的征集、票决到对工程的监督，让代表发挥主导作用。为了行使好这些权力，代表们深入了解民情、反映民意、集中民智，认真行使职权。有了深厚的民意基础，政府根据代表票决确定的项目做好执行工作，实事工程的重视程度、推进力度、进展速度都比以往有很大提高。

制度创新产生的显著绩效使当地更加重视推动该项制度落实，进而形成了“创新—发展—再创新”的良性循环。可见，实事工程代表票决制不是一种作秀式的、导入式的、植入式的实践活动，而是一种源于现实生活需要，满足实际要求，是一种内生性的实践。

不难发现，浙江的基层人大工作创新往往是在发展过程中，为推动和解决发展中碰到的实际困难而产生的，具有很强的针对性。也正因为如此，浙江的基层人大工作创新都深深扎根在本地的土壤里。

杭州市上城区清波街道是老城区，一户一表自来水、管道煤气安装、市政基础设施老化缺失等民生问题比较突出。该街道人大工委开展人大代表进社区接待选民活动，最大限度地促进民生问题解决。在接待选民过程中，发现不少情况涉及法律问题，而许多人大代表缺乏专业法律知识，难以解答选民所提问题。由此，该区人大常委会决定与浙江乐道律师事务所签订合作协议，成立人大代表接待站律师服务团。每次代表进社区接待选民时均有一名律师全程参加，面对面为选民提供法律咨询，帮助困难居民依法获得法律援助。代表接待站律师服务团在群众的欢迎中得到延续和推进。

在实践中发现问题探索解决问题的方法、答案，从而推动了基层人大创新工作走向深入，解决了群众关心的实际问题，又对代表工作、对基层人大工作起到有力的推进。

一言以蔽之，浙江地方人大的工作从实际出发，因地制宜地进行工作创新，在实践中不断探索和完善，创新才具有针对性和富有成效。此外，地方人大进行的创新产生预想的绩效，也与当地政治经济和社会条件已相对成熟密不可分。这正是浙江基层人大工作创新不断推进的一个重要特色。

鼓励与规范：分阶段、分步骤稳步推进的路径

任何的决策和制度预设不可能尽善尽美。浙江基层人大工作创新往往采取的是充分尊重群众意愿，分阶段、分步骤推进的路径。如，温岭参与式预算从2005年开始，在新河、泽国两镇率先“试水”，组织人大代表和社会公众参与预算审查监督，逐步形成了对预算开展实质性审查监督的“参与式预算”。参与式预算能否实施，很大程度上取决于一个地方领导的思想认识、经济发展水平和公民的民主参与意识。在实践中，温岭根据各乡镇不同情况，分类指导，条件成熟一个，实行一个，不强迫命令、急于求成。2008年，从2个试点镇扩大到5个镇，2009年再增加一个镇，到2010年实现全市所有乡镇（街道）全面实施。实践证明，这样典型引路，循序渐进，各方易于接受，效果也比较好。

同样，宁海也是从2008年10月开始，在力洋镇、大佳何镇开展了乡镇政府实事工程代表票决制试点，在试点基础上，县委决定2010年在全县14个乡镇全面推开。同时，出台多项意见，提供制度保障，确保该项工作规范有序进行。上述案例可见，这些创新活动都有较强的规范性。从实践之初，在积累经验的基础上及时制订了工作规则，从制度上来规范、引导和保障创新，使创新活动始终能保持正确的方向和前行的轨迹。

简言之，浙江对各地人大工作中的创新举措，坚持实践第一的观点，在现行法律规定的框架内，通过试点的探索消除不确定性，为一项政策和制度是否合适提供检验。在试点取得经验基础上，将试点进一步推广，制订相应的标准和规范，扩大和转化试点成果，是一种紧密结合工作实践进行机制和制度上渐进式的改进和创新。

演进方向：运用刚性监督方式做实监督权

地方人大的实践清楚表明，地方法制建设和制度创新，必须获得国家基本法律制度的支持，才能持续。上世纪80～90年代地方人大热热闹闹的“创新”，创造出的许多“新形式”游离于宪法和法律之外，在现有的法律制度中很难讨一个“硬”的说法，难免由盛而衰。

近些年来，浙江基层人大逐渐把探索创新工作的着眼点放在宪法法律规定的职权方式的有效行使上，越来越重视法律规定的方式，一些处置措施比较严厉的监督方式和刚性监督手段被采用。2014年，丽水云和县人大常委会启动长期被虚置的特定问题调查权，调查财政存量资金，既摸清了当地财政“家底”，还激活了数亿“沉睡”资金，破解了很多地方普遍存在的财政资金闲置和政府高额债务并存的难题。

2015年7月27日，丽水市第三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议召开，沈明温等9位常委会组成人员联名提出的《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》。这是丽水人大历史上出现的第一个质询案。在百度上输入“质询案”，页面上跳出的是15年前广东省人代会上那件质询案。在常委会会议上提出质询案的，至今还没有。

丽水市人大常委会首试质询权制度的实践，其首要的制度意义，在于使一种宪法性权力在地方性权力系统中得以落实，为宪法质询权的知识普及、理念传播和地方性质询惯例的开启奠定制度化实践的基础。基于这种实践，可以乐观地期待与质询权相关的一系列制度，在丽水人大乃至全国更多地方人大的未来实践中得以深化和拓展。

民主协商：拓宽公众有序政治参与

人大制度不仅体现票决的力量，同样打上了协商的烙印。浙江基层人大工作创新在引进民主协商机制，推动人大工作的公开化和民主化方面特点鲜明。通过协商让各种意见充分表达，矛盾充分暴露，通过辩论形成多种可比选方案，从而最大限度统筹各种利益诉求，使人大工作更好体现人民群众意愿要求。例如，乐清市人大开展的“人民听证”，就是由人大常委会组织召开专门会议，就某一专题事项进行审议。其方法是：由市政府副市长或政府部门负责人报告该议题的相关情况后安排自由发言，围绕同一问题可以展开审议乃至辩论。它与通常的人大常委会会议相比，一是突出对重大事项和专题事项的监督，二是构建民意表达的平台，让民众有序参与重大问题的讨论和决策。2014年，乐清市人大进行了4场人民听证，就河道整治、城乡清洁、食品安全和交通治堵问题，组织政府、人大代表和市民等多方力量进行多层次、广泛协商，求得最大“公约数”，形成共识。

除了把行使监督权和重大事项决定权有机结合起来，有的地方还以财政预算审查、监督和公开为着力点，推动公共财政建设。温岭人大的“参与式预算”，公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案编制讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现参与预算审查监督的工作机制，为公民自由、广泛参与社会公共事务决策、管理和监督提供新的渠道，增加了民意表达和公民在决策过程中的影响力。

从程序看，这些制度创新从方案制定到组织实施、答复反馈、事后评估等各环节都有了明确的操作办法。从实践看，议题选择、组织实施的时机把握、流程的规范性、协商意见的归纳整理分析吸纳反馈，到审议意见交办和监督落实依法规范有序，运作比较娴熟，激发了基层人大和代表履职的活力。在支持推动决策科学化民主化方面，比较充分地体现人大的优势，公民在参与过程中增强了公民意识和民主观念，提高了行使民主权利的能力，同中国民主政治发展的策略选择、内在逻辑和价值取向形成了内在一致性。

公开透明：利用现代信息技术扩大工作透明度

监督法明确规定，各级人大常委会行使监督权的情况要向社会公开。浙江省基层人大工作创新都注重将群众满意为标准，倾听人民诉求，代表人民意愿，维护人民利益，重视运用信息化手段，扩大人大工作透明度，拓宽公众有序政治参与的渠道。

杭州市通过建立并实施民主促民生工作机制，运用网络媒体创新公民有序参政议政方式，全面提高人大工作效能。借助网络媒体，对常委会全体会议进行文字、视频直播。2010年网络直播长达50多个小时，观看直播28万人次。网络访谈的选题通常围绕推动民生问题的解决，更好地反映人民群众的利益诉求，更大力度地推动与改善民生有关制度的完善等方面。如住房保障、学前教育、食品安全、公共自行车等问题，代表、委员与网民开展在线交流，就引起社会广泛关注，对推进民主政治建设、促进经济社会发展，扩大公众有序政治参与起了积极作用。

同样，乐清市的“人民听证”活动，每次专题会议不仅邀请各30名左右的人大代表和旁听市民代表，还通过电视和网络向公众直播会议进程。通过扩大会议的对象范围、会议规模以及会议直播，让更多的人参与到对政府工作的讨论、评判当中，提高了监督的广泛性和真实性。

此外，杭州市拱墅区人大打造“人大手机版”，有机整合人大网、代表履职服务平台等资源，搭建一个更加及时、有效、全面的信息传送、沟通、服务平台，从而最大限度发挥代表作用。

从上述案例看，浙江基层人大越来越重视运用现代信息传递手段，特别是利用互联网为人大工作服务，完善社会民意和舆情反映机制，推动人大工作的民主化。

（作者单位：浙江省人大常委会办公厅《浙江人大》杂志社）