乡镇人大的薄弱环节及其改进

佘俊

乡镇人大是我国人民代表大会制度的重要组成部分和基础，处于五级人大的最基层，是最“接地气”的权力机关。然而令人遗憾的是，近年来的乡镇人大工作和建设却呈现出越来越弱化、边缘化、功能退化现象，与宪法法律的规定、建设社会主义政治文明的要求和不断发展变化的形势任务要求，以及广大人民群众的愿望相比，还有不小的差距。为此，笔者结合近期湖北省襄阳市人大常委会开展的相关调研情况，对乡镇人大工作和建设中的薄弱环节及其依法改进有了一些思考。

一、当前乡镇人大工作和建设中存在的薄弱环节

（一）重视程度“缺乏”。党的领导是做好人大工作的根本保证。然而，当前有少数地方党委对乡镇人大工作重视不够、认识不足，没有把其放到应有高度、提上重要日程、摆在重要位置，整体呈现出越到下面越弱，不前进而后退的态势。有的很少研究过问乡镇人大工作，对存在的困难和问题视而不见。个别乡镇党委书记对人大的性质、地位、作用和法定程序不清楚，说起来重要，干起来次要。乡镇人大的权力被淡化，导致工作中的错位、越位现象时常发生。人大决定权闲置、虚化，一些本应人大审议决定的事项，实际通常由乡镇党委直接决定、党政联合发文、党政联席会议研究或党政主要领导直接拍板后实施。近年来，由于乡镇党委书记兼人大主席，人大职能作用反而削弱了，工作质量与设专职人大主席的时候相比，普遍有所下滑。乡镇政府自觉、主动接受人大监督的意识比较淡薄。就连人大工作者也存在着模糊认识，觉得人大工作是虚功，难做实，工作难以到位；认为无奔头、无干头、无望头，放松了对自己的严格要求。不少群众认为，乡镇一级的权力机关是党委，而对人大是基层国家权力机关缺乏足够认识，在人们心中还存在“橡皮图章”“表决机器”的印象。上级人大对乡镇人大工作的检查指导不够。

（二）自身履职“缺位”。地方组织法赋予乡镇人大13项职权。表面上职权很大、职责很重，实际上“束之高阁”，沦为“摆设”。一是工作机构的缺位。由于乡镇人大主席团不是常设机构，以前的地方组织法没有赋予其闭会期间开展监督等活动的职能，往往是代表大会一开完，主席团工作就止步了。有些事情主席团想管不能管，代表大会该管无法管，名管实不管。乡镇人大的13项职权不可能仅仅依靠每年一两次的人代会行使。而主席团在闭会期间如何去行使职权，此前的地方组织法未予明确，地方性法规也缺乏可操作的法定程序，实际工作中遇到问题亦无章可循。监督主体的缺失，造成监督职能的虚置。二是工作人员的缺位。闭会期间的乡镇人大工作成效，主要取决于主席、副主席是否认真履行职责。调研了解到，实际工作中存在“兼职不兼，专职不专，干事不干”的现象。党委书记兼人大主席，其主要精力用于统筹全盘，任务繁重，基本上无暇顾及人大工作，实为“兼职不兼”，主要靠专职副主席唱“独角戏”。地方组织法第十四条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务”，但实际上专职副主席均兼职党委或政府的重要工作，抓点、包村、维稳、招商、拆迁等硬性任务多，有的还是“一票否决”性质的工作，致使其把人大“主业”当成了“副业”，“一肩多挑”，“种别人的地，荒自己的田”，说起人大工作重要，忙起其他工作就忘掉。大多地方没有配备专（兼）职人大干事，就是个别地方配备了，也身挑多担，不能专心从事人大工作。权力核心的旁移、机构和人员配置的不合理，导致了人大工作的边缘化。三是监督力度的缺位。相当一部分乡镇人大对政府的监督感到难以入手。专职副主席既当“运动员”又当“裁判员”的现象比较普遍，依法履职底气不足，导致影响了本职工作的正常开展和监督职能的错位。加之乡镇长握有事实上的人、财、物权，为了能顺利解决经费问题，人大监督往往“心有余悸”，睁一只眼闭一只眼，轻描淡写、流于形式。监督对象的管辖权上移，不好监督。乡镇机构改革撤销了“七站八所”，不少单位管辖权上移，成了县（市）的下派单位，监督起来不好操作，显得苍白无力。法律赋予人大的“刚性”职权很少行使，还停留在口号上。

（三）法定会议“缺失”。地方组织法规定：“地方各级人民代表大会每年至少召开一次。”如今不少乡镇因经费等因素，把会期压缩到半天时间的现象普遍存在，会期短、程序简缩、资料不规范，基本没有酝酿、审议和提议案建议的时间，导致大部分代表“无话可说”，无时间说，“开个会、举个手、拿上材料往家走”，匆匆忙忙走个法律程序就算完成了使命。有的把人代会开成了总结大会，或与党政会议套开。这样不仅使代表失去了履职的积极性，同时还在社会上形成了“认认真真走过场”的负面影响。重大事项决定权实际上大多没有行使，被乡镇党委会议或党政办公会议取代，没有经过人大法定程序就实施了。目前是“乡财县管”体制，乡镇人大履行审查和批准预算的职能大多只是走一下形式。少数地方仅仅把人代会定格于选举，只注重选举意图的实现，甚至在没有选举任务的情况下根本就不召开大会。代表建议办理工作中普遍存在重答复、轻落实的问题。主要因为不少意见建议限于要钱要物的事情，受制于乡镇财力困境难以办理落实，只好在书面答复上“做文章”。于是“一年不办，下年又提”的现象经常发生，久而久之，代表也就失去了提议案建议的积极性。

（四）活动开展“缺勤”。部分乡镇代表活动开展不正常、不规范，闭会期间组织代表活动较少、形式单一、效果不佳。一是工作计划性不够。乡镇人大工作存在随意性较大的现象，缺乏全年工作计划安排。常常是配合上级人大开展视察、调研、执法检查的多，本级组织学习培训、视察、调研的少。少数乡镇即使是上级人大安排的一些工作，也只是走走形式，应付了事。二是制度落实不够。虽然不少乡镇建立了“代表之家”等活动平台，许多规章制度也上了墙、印了本，但制定制度是一回事，具体执行又是另一回事，不少还局限在文件发发、墙上挂挂、资料送送，在执行时往往“打折扣”。如对代表不认真履职和参加活动无考核机制，代表“出口”不畅。人大代表无论干好干坏，只要不违法违纪，都会“只进不出”当到届满，代表履职尽责的积极性很难调动起来。办理代表意见建议、代表接待选民、代表述职等制度，不少还停留在口头、纸头上。三是活动开展不够。受经费等因素影响，部分乡镇闭会期间很少开展代表活动，有的一年半载开展一次，有的把代表活动与政务工作合并进行。有的还停留在听听、看看、吃顿饭上，或者把监督变成慰问，把联系选民变成送关怀，把调研变成代表之间的联谊，履职、监督的成分少了，大大降低了活动效果。

（五）履职条件“缺少”。实际工作中乡镇人大普遍缺乏履职条件。一是缺少代表活动经费。代表法第十九条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用；无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”但目前绝大多数乡镇代表活动经费没有列入财政预算，而是采取所谓“申报制”或“实报制”。当前乡镇财力普遍紧张，审批经费颇费周折，开展活动成了“无米之炊”，久而久之人大工作者对组织活动也就失去了积极性。有的想办法找其他单位赞助或有实力的人大代表轮流安排吃饭，让活动变了味。农民代表的交通费及误工补贴也没有很好落实，影响了活动的开展。二是缺少学习培训。目前普遍存在对乡镇人大代表及人大干部培训不够的问题，基本上是换届时开展一次培训或者发几本书。上级党校和上级人大也很少培训到乡镇人大代表及人大干部。三是缺少履职能力。一方面是人大代表履职能力缺乏。部分代表对其职务认识模糊，责任意识不强，履行职务缺乏主动性；有的代表只是开大会时露个脸，平时不关注政情、社情、民情，很少主动提出意见建议。另一方面是人大干部履职能力缺乏。有的思想认识不到位、能力水平不到位、角色发挥不到位，对如何发挥人大作用，思路不清，缺乏积极性、主动性和创造性；有的法律知识和人大业务知识欠缺，学习紧迫感和自觉性不足，对如何开展闭会期间的工作不去探索和研究。四是缺少必要的办公条件。乡镇人大工作机构均没有单独的办公室，专职副主席也是与其他部门人员几人共用一间办公室，很多没有挂人大工作机构的牌子，开展代表活动和接待选民非常不方便。有些还没有配备电脑等办公设备，办公条件不能适应工作的需要。

二、依法加强乡镇人大工作和建设的建议

乡镇人大是人民代表大会制度的“奠基石”。“基础不牢，地动山摇”。当前存在的一些突出问题影响和制约了其积极作用的发挥，必须高度重视并依法加以解决。为此建议：

（一）善用“尚方剑”，把法律法规政策化为具体工作程序和措施。乡镇人大工作和建设中存在的突出问题已经引起了从中央到地方的高度重视。张德江委员长2014年5月亲自带队深入到浙江等地调研乡镇人大工作。全国人大加强了这方面的立法。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议修改了地方组织法、选举法、代表法，修改条款直接涉及乡镇人大的有近20条。9月份，全国人大在京举行“加强县乡人大工作和建设座谈会”。8月份，中共中央转发有关决定。9月份，中共湖北省委出台有关决定。10月份，中共襄阳市委出台有关意见。其中有不少内容涉及乡镇人大，充分体现了各级对乡镇人大工作的高度重视和有力支持，乡镇人大工作正迎来一个新的发展期和重要机遇期，关键在于各地如何“借好东风”，用足用活“尚方宝剑”。建议湖北省人大尽快按照新修改的地方组织法、选举法和代表法，修改相关地方性法规，特别是要把中央和湖北省委有关文件的规定上升为操作性强的法规内容。各地要注重把法律法规规定的职权转化为具体工作程序，注重把中央、省委、市委的决定转化为具体措施，注重把成熟的经验转化为具体机制制度，为乡镇人大做好工作提供清晰的路线图和时间表。

（二）护好“坚强盾”，党委为乡镇人大依法履职提供坚实保障。乡镇人大能否伸开腰，取决于乡镇党委是否真重视、真支持，真正保障人大地位权力和人大干部主要精力抓人大工作。一要提供组织保障。地方党委要进一步加强和改进对乡镇人大工作的领导，自觉把人大工作纳入重要议事日程，摆在重要位置上，与中心工作同部署、同检查、同督促落实。乡镇党委每年都要召开人大工作会议，专题讨论和研究人大工作，解决存在的实际问题，保障其依法履行职责。加强党对换届选举工作的领导，依法选好乡镇人大代表，把好“入口关”和选举“组织关”。党委要增强依法执政观念，善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。法律规定由人大决定的事项，要交由人大经过充分讨论，形成决议决定，维护人大的权威。党委通过总揽全局，协调人大与政府之间的关系，使权力机关和行政机关各司其职、各负其责，互相配合、协调一致地工作。乡镇政府要主动接受人大的监督，凡属人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准，政府必须认真执行。上级党委对乡镇党委的年度工作考核应有人大工作的内容，把人大工作的好坏作为衡量乡镇党委工作水平的一项主要依据。二要提供机构保障。市委有关文件规定：乡镇人大设专职主席，列席同级党委会会议，提名为县级人大代表人选，并纳入领导班子综合考核范畴。有条件的地方可以配备专职副主席，主席、副主席主要时间和精力应放在人大工作上。在乡镇党政综合办公室加挂人大办公室牌子，配备1～2名工作人员协助乡镇人大主席开展工作。各地要落实文件规定，健全人大机构设置，配齐专职主席、副主席和工作人员，配备必要的办公设备。杜绝人大干部既当“运动员”又当“裁判员”的现象。三要提供经费保障。湖北省委和襄阳市委有关文件都规定：乡镇人大的各项经费列入财政预算予以保证，实行专款专用。规定的出台恰是“及时雨”，县乡两级要真正把经费落到实处，让乡镇人大开展活动有“底气”。

（三）戴上“紧箍咒”，依法开好代表大会。地方组织法赋予乡镇人大13项职权，主要通过代表大会来行使，任务很艰巨。为此建议：一要着力提高会议质量。要进一步健全议事规则，创新议事形式，完善审议程序，充实会议内容。全面有效行使人大法定职权，确保决定权、监督权和任免权的充分行使并落到实处，使乡镇政府的工作得到有力的监督和促进。二要增加会议次数、保证会议时间。中央和湖北省委、襄阳市委有关文件都规定乡镇人大会议不少于1天，有选举事项时，应当按照有关法律法规的规定增加会期，保证代表充分审议各项报告、议案。这些规定好似“紧箍咒”，为依法开好代表大会奠定了基础。建议湖北省人大尽快制定《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》，规范乡镇人大的职权和活动方式；在修改地方组织法实施办法时，把增加人代会召开次数、确保召开时间等内容予以明确，每次会议程序有所侧重，促使真正按时讲质开好大会。

（四）种好“责任田”，增强依法履行职责的自觉性。种好自身“责任田”是乡镇人大的职责所在。为此，乡镇人大要增强“一线”意识，找准“坐标”，摆正位置。一是依法履职要下真力。2015年8月新修改的地方组织法和代表法赋予了乡镇人大主席团和主席、副主席不少实体性权力，从“会议期间”延伸到“闭会期间”，从单一的“主持和召集会议”拓展到对政府的工作监督和执法检查等方面，实质上是从法律上推进主席团在闭会期间的常态化、规范化，在一定意义上成为“常设机构”，是工作“实起来”的关键一步。襄阳市委有关文件规定乡镇人大主席团会议一般一个季度举行一次，由乡镇人大主席主持。这样，主席团日常就能听取审议政府专项工作报告，使监督更加有力。乡镇人大应该牢牢把握机会，健全主席团议事规则，创新活动方式，切实把主席团作用发挥好。要改变人大主席、副主席分管政府工作，以及兼职党务工作过多的做法，使其有更多的精力和时间从事人大工作，专下心来，更好研究和开展工作。配备的人大干事要切实履行责任，使工作得以“深耕细作”，结出硕果。二是依法监督要动真格。乡镇人大要把监督工作摆在重要位置，紧紧围绕党委工作的中心、政府工作的难点、发展的热点和群众关心的焦点，如围绕新农村建设、扶贫搬迁、路网工程、饮水安全、低保社保、合作医疗、公共服务建设、环境卫生治理等内容，灵活运用多种监督方式开展监督。积极主动争取党委对人大工作的重视和支持，处理好与政府之间监督支持的关系，理直气壮、敢于监督，使人大工作有为、有位、有威。

（五）适应“新常态”，充分发挥人大代表的主体作用。一要引导代表创先争优。乡镇人大要善于团结代表、组织代表，充分发挥代表的参与决策作用、监督协助作用、桥梁纽带作用和模范带头作用。创新活动载体，深入开展各类主题活动，引导代表创先争优，形成比、学、赶、超的良好氛围，促进代表整体形象更加活跃和富有激情。二要拓宽代表履职渠道。努力为代表搭建一些灵活实用、符合当地实际的履职平台和服务载体，充分利用“代表之家”和“代表活动室”等平台，拓展代表履职新空间，使履职活动更具活力、富有成效。人大主席团要指导代表小组组织开展形式多样、内容丰富的代表活动，确保每个季度至少开展一次活动。三要提高建议办理质量。督促政府高质量办理议案建议，使代表的自我价值得到发挥，从而激发其更好地为百姓说话、办事的热情。四要健全保障机制。建立完善人大代表履职补助制度、领导干部联系代表制度、主席团成员联系代表和代表联系选民机制、建议办理情况目标考核机制、代表培训长效机制等。保障代表的知情权，为代表履职提供必要的时间、经费、物资、组织等保障。五要健全激励约束机制。加大对代表积极履职的表彰和宣传力度，通过建立代表履职登记档案、公开代表履职承诺践诺、组织代表向选区选民述职等措施，形成一套行之有效的代表履职成效考核评价和监督激励机制，推动代表履职落到实处。如湖北省委和襄阳市委有关文件都规定每名代表每届任期内参加视察、执法检查或专题调研不少于5次，领衔或联名提出议案或提出建议批评意见不少于5件。如此使代表在思想上绷紧“一根弦”，增强履职危机感，更好地服务选民和群众。

（六）注入“新机制”，让乡镇人大自身建设“强基固本”。加强自身建设是打通“最后一公里”，做好乡镇人大各项工作的重要保证。为此，一要加强思想作风建设。乡镇人大干部要进一步端正思想，在其位、谋其政，增强工作自豪感和责任感，坚定工作的信心和决心，强化工作的主动性和积极性；要加强学习“充好电”，增长履职本领，提高服务能力，推动工作创新发展。二要加强制度建设。进一步建立健全乡镇人大各项工作制度。如讨论决定重大事项的规定，议事规则，岗位职责，视察、检查、调查、评议工作制度等。切实抓好各项制度的落实，对制度落实情况进行总结和研究、修改和完善，使人大工作步入制度化、规范化的轨道。三要加强学习培训和宣传。襄阳市委有关文件规定：建立代表培训的长效机制，每名代表任期内参加培训不少于2次。县乡两级要加强代表履职培训，围绕新时期如何当好代表、发挥作用、依法履职，通过集中培训、考察学习、专题培训等形式，让代表了解人大知识，明确权利义务，熟悉履职方式，提高履职能力。加强对人大干部的培训、交流和外出考察学习，解决其对人大工作认识不足、业务生疏等问题。加大对乡镇人大工作的宣传，多角度宣传工作经验和人大代表的典型事迹，为其依法履职营造良好环境。四要加强业务指导和考评。上级人大要加强对乡镇人大工作的联系和指导，建立健全考评机制，对日常工作进行量化、细化，促使其进一步明确职责任务，熟悉和规范工作流程。切实帮助解决实际困难，增强工作活力，从而全面提升乡镇人大工作质量和水平。

（作者单位：湖北省襄阳市人大常委会）