地方人大经济工作监督实效评估及其对策

2016-02-26罗含生

人大研究 2016年2期

罗含生

“满意22票，基本满意6票，不满意1票，测评结果为满意。”这是某地方人大常委会对政府办理上半年国民经济和社会发展计划执行情况的审议意见的结果即监督成果转化（政府对人大的审议意见、决议和决定等办理和落实情况）的满意度测评。虽然是简简单单的一句话，却透露出一些地方人大常委会高度重视和勇于探索增强经济工作监督实效举措的实践创新精神。

地方人大经济工作监督实效，是地方各级人大及其常委会为促进国民经济持续、快速、健康发展，督促实现国民经济和社会发展目标，依法履职所产生的监督效力、监督效率和监督效益的总称。监督效力，即监督的权威和力度、促成目标实现的程度；监督效率，即督促解决发展中的问题的效果；监督效益，即取得的经济社会效益。在实践中，只有促进了国民经济和社会发展目标的实现，督促发展中的问题得到解决，由此产生好的经济社会效益，人大经济工作监督实效才能得到有效提升。

人大经济工作监督实效评估，是指评估主体运用科学的、规范的评估指标和方法对地方人大经济工作监督实效进行评价。

当前，随着经济社会的发展，人大经济工作监督实效更加受到社会各界的关注，探索和研究如何增强人大经济工作监督实效，已成为关系经济和社会发展的重大课题，对于发挥各级人大及其常委会的作用，突出人民代表大会制度优势，促进国民经济和社会各项事业健康发展，具有十分重要的意义。

党的十八届四中全会《决定》提出，要“强化对行政权力的制约和监督”，加强人大制度建设，“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”[1]。这对人大经济工作监督及实效提升，提出了新的要求，这表明了党中央对包括经济工作监督在内的人大监督的重要性的认识和发挥各级人大及其常委会的作用的高度重视，在各级各界引起强烈反响。一些地方人大针对政府经济工作方面的监督成果转化开展满意度测评等评估实践活动，对促进当地经济和社会发展起到了积极的作用。然而，这并不能掩盖在评估中还存在的一些问题，特别是当前评估体系建设还存在一定的难度，评估内容不全面，评估方式粗疏，评估结果缺乏实质意义。因此，如何解决人大经济工作监督实效评估的问题成为当前实效提升研究上新台阶的当务之急。本文从人大经济工作监督实效评估的基础原理入手，分析影响地方人大经济工作监督实效评估的主要因素，探索其解决办法。

一、地方人大经济工作监督实效评估的理论基础

明确地方人大经济工作监督实效评估的基础原理，把握其特征，是做好人大经济工作监督实效评估的基础和前提。人大经济工作监督实效评估是一项系统工程，影响人大经济工作监督实效评估的理论很多。笔者认为，社会主义民主政治理论、权力基本理论、绩效管理理论和利益相关者理论是其理论“基石”。

（一）社会主义民主政治理论。马克思列宁主义民主政治理论指出：“国家一切权力属于人民。”[2]在中国革命和建设中，我们党提出了人民民主专政和民主集中制理论。改革开放以来，我们党在实践中积极探索，在理论上勇于创新，形成了中国特色社会主义民主政治理论，提出“人民民主是社会主义的生命”“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[3]。我国社会主义民主不同于资本主义民主，“其最大的特点和优点在于，人民享有当家作主的权力与权利。人民当家作主的权力，解决的是权力来源的民主性，即一切权力来自于人民；人民当家作主的权利，针对的是权力行使的民主性，即人民有权参与国家管理。”[4]党的十八届三中全会提出，要更加注重健全民主制度，丰富民主形式，从各层次领域扩大公民有序参与。这就为社会公众作为人大经济工作监督实效评估主体提供了框架和基础。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济。这是民主监督的一种重要形式，也是人民主权原则和民主权力与权利有机统一的重要体现。人大经济工作监督，是我国宪法和法律赋予人民代表大会及其常委会对国民经济和社会发展计（规）划行使监督的重要职权，它不仅是人民当家作主、行使管理国家权力的重要体现，而且也是发展社会主义民主、健全社会主义法制的一个重要方面。社会主义民主政治理论为人大监督同时也为人大经济工作监督及其实效评估提供了指导和支撑。

（二）权力基本理论。“权力至少包含四个方面的属性：一是人民性，二是相对性，三是强制性，四是组织性。”[5]“从权力的四个属性可以得出权力必须受到约束。”[6]孟德斯鸠认为，“从事物性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[7]如果权力绝对不受制约则绝对地产生腐败。西方国家实行了“三权分立”的模式，把国家权力分为立法权、行政权、司法权三部分互相制约。社会主义国家也在不断探索和完善国家权力制约问题。列宁曾经指出，社会主义社会也存在着权力主体和权力行使者不统一的现象。实行监督对于保证新型代表机关的真正民主极其重要，一方面要有人民对代表机关的监督，另一方面要有代表机关对执行法律的监督[8]。中国共产党把马克思列宁主义的普遍真理与中国具体实践相结合，创立了人民代表大会制度，为人大监督包括经济工作监督奠定了基础。习近平总书记指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[9]人大经济工作监督实效评估的实质，就是人民的代表机关通过法律的授权，对政府经济工作方面的权力进行约束，保证国家权力的正确行使和经济社会发展目标的正常推进。因而，人大经济工作监督实效评估也符合权力基本原理，其实质也是权力对权力的制约和监督。

（三）绩效管理理论。20世纪60年代以来，绩效管理理论在西方国家政府中得到越来越广泛的应用，被国外学者称之为“融入多种判断价值的工具模式”[10]。我国行政管理学会（2003年）课题组认为“绩效管理就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。“人大是一种特殊的社会组织形式，其运作与活动必然产生相应的组织绩效。”[11]这是绩效理论与人大监督的契合点。人大经济工作监督是人大的重要职权，“是生成人大运作绩效的重要组成部分，相应产生监督绩效”[12]。所以，绩效表现在人大经济工作监督中，“是实现人大监督功能的进展与成效”[13]。当前，开展地方人大经济工作监督实效评估的条件逐步成熟，开展已久的地方政府绩效评估中的经济社会发展部分的绩效评估，为地方人大经济工作监督实效评估提供了参考依据和经验借鉴。绩效管理理论立足人大经济工作监督的实际，为地方人大经济工作监督实效评估主体、评估体系和评估方法等提供了理论指导和技术支撑。深入开展人大经济工作监督实效评估，不仅是对国民经济和社会发展计（规）划进行系统地、有目的地就实施过程中或已完成的结果的相关性、效率、效益和影响，以及发挥国民经济和社会发展计（规）划导向性、平衡性功能等进行判定和评价，也为今后国民经济和社会发展计（规）划的编制、实施及改进提供更有效、更准确的指导，以促进政府依法行政和国民经济持续、快速、健康发展。而且，更大程度上推进了人大监督体制、机制的与时俱进。

（四）利益相关者理论。斯坦福大学研究所在1963年对利益相关者理论明确定义为：“利益相关者是这样一些团体，没有其支持，组织就不可能生存。”20世纪80年代，（美）弗里曼（Freeman）在他的《战略管理：一种利益相关者的方法》一书中提出：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。”即任何能够影响或被组织目标所影响的团体和个人，就是利益相关者。利益相关者理论的理念和方法对于国民经济可持续发展问题的研究具有重要的意义。国民经济和社会的发展依赖于对各利益相关者利益要求的回应质量，而不仅仅取决于某一利益相关者。因此，人大经济工作监督实效的评估仅仅考虑一个相关者，显然是不合理的，应当进行更加多元化的评估。即，对监督目标的实现程度——政府实现国民经济和社会发展绩效的评估，除了人大的评估外，公众的有序参与等也是必须的。同时，对地方人大自身监督效果的评估，仍然是而且也必须是多元化的。

二、地方人大经济工作监督实效评估现状及存在的主要问题

有关资料表明，除国民经济和社会发展规划的中期评估外，我国一些地方人大初步开展了包括人大经济工作在内的监督成果转化效果的测评、评价和评估。评估活动基本处于自发、萌芽状态；评估主体主要是地方人大常委会；有的地方也向公众开展问卷调查，听取公众对政府经济社会发展方面的意见；评估内容主要是对经济社会发展方面的监督成果转化情况进行评估，或对重大经济事项进行评估或跟踪监督等；评估方法主要采取满意度测评等形式，督促政府提高处理速度和质量，以提升人大经济工作监督效果。

地方人大经济工作监督实效评估尽管开了头，做了有益探索和积极实践，但评估中存在的问题，与实效评估的本质要求、目的和意义存在不小的差距。主要表现有，一是测评内容单一、粗略、不全面，内容仅仅局限于监督成果转化的满意度等，顶多起到一个督办的作用。从评估原理来看，这种测评仅仅是人大经济工作监督实效评估中的一个环节或一个侧面，而不是对整个经济社会发展方面的监督实效进行评估。二是评估主观性、随意性大，甚至流于形式。评估主要由人大常委会组成人员凭着印象、好恶等，在满意、基本满意或不满意项下划圈。三是评估结果缺乏实质意义。即评估结果的好坏，对评估对象并没有起到激励或约束的作用。即使满意度测评结果是99%的不满意，也缺乏相应的有力处理措施。而且，评估信息公开性透明度不高。

三、地方人大经济工作监督实效评估存在问题的主要原因

（一）评估意识不强。在地方人大监督过程中，人们对经济工作监督所起的作用认识比较充分，而对经济工作监督实效评估的作用却缺乏足够的理解。个别地方领导的人大制度意识不强，有些人的经济工作监督实效评估意识只是讲在口上，而在思想上不重视、行动上不落实。主要表现在：对经济工作监督实效评估的作用常常表示怀疑，凭经验办事。对人大经济工作的监督，往往只有视察、调研、审议意识，而没有真正树立监督成果落实意识。在实践中，重视经济工作监督、轻视实效的现象还较严重地存在，“增强合力和实效”的论断还没有得到充分体现。甚至有的地方人大代表、常委会组成人员自己也不乏自轻自贱的思想，一些人大代表、常委会组成人员最多只是重视视察、调研和审议经济工作本身，却仍然轻视对经济工作监督成果的落实及效果。有的人甚至认为经济工作监督实效评估法律法规没有规定，会被误解为找茬、“不务正业”，存在“多一事不如少一事”的想法。结果造成只注重事中监督，而缺乏事后监督的观念。认识的不到位成为人大经济工作监督实效评估的“天堑”，阻碍了监督实效评估的深化。

（二）评估指标体系缺失。当前，地方人大开展经济工作监督实效评估，一般只是针对政府处理人大审议意见的结果进行满意度测评，而对自身开展监督的效果的评估几乎是“盲区”。尽管这种方式在增强实效上起到了一定作用，但这种纯模糊式的评估相对笼统、不系统、不全面，缺乏定量和定性指标，可评性差，局限性强，这与绩效管理理论和利益相关者等理论的要求相距甚远，很难反映出人大经济工作监督和政府经济工作开展的实际情况。造成这种状况的一个根本原因，就是对人大经济工作监督与评估的状态、实施过程与持续性缺乏全面的、系统的、科学的评估标准。在实践中，由于评估标准的缺乏，极易导致评估的主观性和随意性。因此，探索和建立地方人大经济工作监督实效评估指标体系尤为迫切。

（三）缺乏评估制度保障。制度建设是地方人大经济工作监督实效评估制度化的基础和前提。地方人大经济工作监督实效评估的制度建设主要是建立和健全制度规则和法律法规。这是地方人大经济工作监督实效评估的保障。但目前，地方人大经济工作监督实效评估的制度化研究和建设尚未引起应有的重视；相应的法律、法规缺乏，具体性的、实质性的操作规范也没有。在监督法和全国、地方人大加强经济工作监督的决定等现行法律法规中，对经济工作监督实效及其评估的制度设计是“空白”；即使是国民经济和社会发展规划的中期评估，那也不过是一个原则规定，缺乏系统的配套的制度规范，使政府经济社会发展工作的绩效根本纳入不了人大权力机关的监督视野。约束政府经济社会发展方面的权力制度未能有效建立，这也不符合前文所析权力理论的基本要求。这些制度规范不建立，一方面容易导致评估的盲目性和随意性；另一方面使人大对政府经济工作的监督仅仅停留在事后报告、听取和审议等方式上，弱化了国民经济和社会发展计（规）划的政策导向、综合平衡和宏观管理功能，对政府经济社会发展工作未能产生强有力的监督作用，影响了人大监督作用的发挥。制度建设的缺失和滞后成为地方人大深入开展经济工作监督实效评估的一个瓶颈，更不符合依法治国的基本要求。

（四）评估机制尚不健全。一是公众测评机制未建立。“在我国，现存的问题是缺乏主流民意的表达渠道和评价机制。”[14]在满意度测评中，公众参与被忽视了，这不利于评估活动的健康发展。从前述基础理论所析，公民有序参与就是要求在评估中充分发扬民主，而缺乏公众参与，人大经济工作监督过程公开接受群众监督和人民当家作主就未能充分体现。二是缺少跟踪督查机制。评估结束后，对发现的问题是否进行整改落实的情况没有跟踪督查；即使是有，也很大程度是“文来文往”的现象。三是测评结果的作用机制没有建立。在实际工作中，测评开展了，口头说一说测评结果就完了，而对结果如何运用？一些富有建设性的意见建议能不能被吸收？没有硬性约束措施，奖罚机制还没有建立。这些问题不利于评估工作持续健康推进。

四、推进地方人大经济工作监督实效评估的对策

实效评估之所以具有旺盛的生命力，应用领域在不断扩大，从政府绩效评估的发展进程揭示：它是一种有效的治理工具，是推动改革的重要机制，具有应用到人大监督的广阔前景[15]。地方人大经济工作监督实效评估既是人民当家作主的地位体现，又是经济社会发展事后监督的重要环节。在全面深化改革和推进依法治国进程中，地方人大经济工作监督必须进行改革和完善，深化实施人大经济工作监督实效评估。当前地方人大经济工作监督实效评估体系还十分不科学、不完整。而科学的完整的评估体系“是一个由评估主体、评估指标、评估方法以及在这些方面的制度安排组成的有机系统”[16]。因此，笔者建议如下。

（一）强化地方人大经济工作监督实效评估的意识。评估意识的强化能够极大地改善地方人大经济工作监督实效评估质量，充分发挥地方人大经济工作监督实效评估的作用。要强化评估主体和评估客体的评估意识。积极学习领会十八大以来党的路线、方针、政策，提高政治素质，增强人大制度意识，增强使命感和责任感。要深刻领悟评估理论的内涵，强化监督成果落实意识，充分认识评估工作的重要作用，积极行动，大胆实践，营造氛围，努力深化地方人大经济工作监督实效评估。

（二）构建地方人大经济工作监督实效评估的指标体系。地方人大经济工作监督实效评估的指标体系是开展监督实效评估的焦点，同时也是难点。目前，对政府绩效评估指标体系的研究较多，但对人大经济工作监督实效评估的指标体系如何建立研究很少。要评估实效高低，“就需要建立评估的标准，没有标准就不能测定，不能测定，就无法改善”[17]。笔者认为，按照地方人大经济工作监督所履行的职能来看，可以从监督效力、监督效率和监督效益三个维度构建评估指标体系。具体指标根据评估主体、对象不同，可以分两个层面构建：即地方人大评估同级政府经济工作监督实效的评估指标体系，上级人大评估下级人大经济工作监督实效的评估指标体系。

地方人大评估同级政府经济工作监督实效的具体指标，包括经济社会发展绩效、监督成果转化和公众有序参与等等。上级人大评估下级人大经济工作监督实效的具体指标，包括党的领导、维护法制权威、经济社会发展绩效及分析、监督成果转化、公众有序参与、监督水平等等。

对于地方人大经济工作监督实效评估，要坚持定量与定性相结合、以定量为主的方法，采用多层次指标体系设计和综合评分法、问卷调查法、访谈等多因素分析方法，指标体系的构建还要具有全面性、系统性、可比性和可行性。并依据各类指标对地方人大经济工作监督绩效的影响程度，设置不同的权重以加权平均计算分值，确保评估结果客观、公平、公正。

（三）加快地方人大经济工作监督实效评估的制度化建设。制度化是人大经济工作监督实效评估标准研究和实践的内在要求和必然选择。人大经济工作监督实效评估立法更是依法开展经济工作监督，提升监督实效的基础和前提。首先，应在充分调查研究的基础上，按照监督国民经济和社会发展计（规）划的基本要求，制定统一的《人大经济工作监督实效评估法》，明确规定评估主体、评估内容、评估方式以及评估指标等内容，使评估活动有章可循、依法进行。其次，改革现行各级人大对半年（年度）国民经济和社会发展计（规）划的监督方式和方法，加强经济形势分析和研究，改“听取和审议”为“听取、评估和审议”，突出评估指标体系数据重点，以加大监督力度，防止“虚审”“难审”“漏审”问题，变程序性监督为实质性监督。

（四）建立健全地方人大经济工作监督实效评估的体制机制。第一，通过立法，夯实人大经济工作监督实效评估职能。在各级人大常委会现行财政经济委员会（财政经济工作委员会）内增加人大经济工作监督实效评估职能，充实专业队伍；评估工作受同级人大常委会和上级人大常委会的双重领导，以保证经济工作监督实效评估的权威性、统一性，避免力量分散、各行其是，从而形成强大的评估、监督合力，以增强监督实效。第二，做好“三个结合”。即把地方人大评估同级政府经济社会发展实绩、上级政府考核下级政府经济社会发展实绩和上级人大评估下级人大经济工作监督实效有机结合起来，使评估发挥最佳效果，从而促进经济社会持续健康发展。第三，建立公民（包括社会团体、媒体）有序参与机制，充分发扬社会主义民主，充分体现人民当家作主的权利，公众满意度乃是评估的最终标准。第四，建立健全激励和约束机制，发挥人大经济工作监督实效评估结果的作用。

地方人大经济工作监督实效评估，对于提高人大经济工作履职能力和提升人大监督实效具有重要的现实意义。当前，对于地方人大经济工作监督实效评估的问题研究是凤毛麟角，本文从处于自发、萌芽状态的地方人大经济工作监督成果转化的测评入手，挖掘实效评估的机理，揭示地方人大经济工作监督实效评估存在的问题，分析其原因，提出对策建议，为建立和完善人大制度、深化地方人大经济工作监督实效评估提供参考。但地方人大经济工作监督实效评估，是一项复杂的系统工程，涉及面广，需要各方面的共同探索和有待更深入的研究，才能使地方人大经济工作监督实效评估更加深化，评估体系和评估制度的建立更加科学。

注释：

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。

[2][3]《社会主义民主政治建设》，人民出版社、党建读物出版社2005年版，第8、10页。

[4]吴茜：《中国特色人民民主：人民当家作主的权力与权利相统一》，中国共产党新闻网，2010年3月17日。

[5][6]张宇：《人大监督理论与实践若干问题探讨》，豆丁网：http：//www.doc88.com/p-8748051521991.html.

[7]【法】孟德斯鸠著：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[8]《列宁选集》第3卷，第19～20页。

[9]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/08/c_1112392999.htm.

[10]王斌：《中美政府绩效评估分析——基于正式与非正式制度的比较》，豆丁网，http：//www.docin.com/p-1238591

173.html.

[11][12][13][15]许安标：《人大及其常委会监督绩效分析》，中国知网，http：//www.hprc.org.cn/bslw/2007222746.pdf.

[14]胡伟：《公众满意度乃是评估政府绩效的最终标准》，中国教育新闻网，http：//www.jyb.cn/china/gnxw/201404/t20140404_576818.html.