转型拉美的制度痼疾

李江春

进入21世纪，我们听到了许许多多来自拉美的好消息：经济迅速增长、政治社会稳定、不公平现象减少……10多年后，好光景消失了。2011年以来，经济增速放缓，联合国拉美经委会已经把拉美2015年的经济增长预期调低到-0.4%;尽管墨西哥和中美洲还能保持增长，但不足以挽救整个地区衰退的命运。拉美最近4年的投资率仅为2010年GDP的19.2%，远低于世界平均水平。巴西、智利、墨西哥和哥伦比亚等国货币大幅贬值，外国投资锐减。与此同时，政治严重对立成为多国政治生活的突出现象，来自反对党和民众的反对强烈冲击着巴西、阿根廷、委内瑞拉和厄瓜多尔等国的中左派政府。总统再选热席卷拉美，14个国家允许再选（可连任3届总统或离任1到2个任期后再任），其中，委内瑞拉和尼加拉瓜甚至规定可以无限期再选。政治丑闻、政府失职、腐败和经济停滞引发新一轮从墨西哥到智利的抗议浪潮，暴力在整个地区蔓延开来，犯罪率居高不下，全球超过30%的杀人案件都发生在这里。贫困率下降的趋势自2012年后被遏止，2014年贫困人口占总人口的28%，极度贫困率则上升0.3%。

现在还不是最糟糕的时候，新旧矛盾集中爆发，在短时间内断难解决，向下沉沦的趋势仍将延续，接下来的形势会更加严峻。

这次拉美国家的遭遇是制度体系内部矛盾不可调和的产物，尤其是政治、经济和社会福利制度综合作用的结果。

冲突中的拉美

肇始于1998年的粉红潮政治进入新千年后愈演愈烈，中左派在委内瑞拉、巴西、智利、阿根廷、乌拉圭、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜和秘鲁等国纷纷执政。中左派历来是中下层民众的代言人，它们惯于推行有利于中下层民众的政策，得到后者的支持。其中，民众主义（即民粹主义，民众主义是国内拉美学界的一贯译法）政治和赞助政治作用极大。民众主义政治鼓吹民众优先，以民众的利益为依归，借此赢得民心;赞助政治则是政治精英利用手中的政治权力和资源，许以好处，换取民众的政治支持。中左派深谙此道，技巧娴熟，巴西的卢拉、委内瑞拉的查韦斯、阿根廷的基什内尔夫妇和玻利维亚的莫拉莱斯等人都是个中高手，其支持率曾长期居高不下。不过，民众主义政治和赞助政治也往往成为中左派政党及其领导人煽动民众对抗现有体制，制造政治和社会冲突，试图长期执政的工具。如前所述，当前一些拉美国家政治社会动荡正是这一原因所造成的。实际上，民众主义政治和赞助政治并非中左派所独有，在选举的压力下，右派也会打着为民众谋福利、谋发展的旗号，用政策做交易，达到胜选的目的。由于是出于私利，不管是左派、中间派还是右派，它们的政策多具有短期性和局部性的特点，势必损害国家的长远性、综合性利益。

政治对立由来已久。拉美国家左派和右派的立场泾渭分明，执政党和反对党缺乏包容和妥协精神，互不相让，常常制造对立甚至冲突;中间派孱弱，缺乏推拉左右两极往中间靠拢的力量，难以起到关键少数的作用。这就导致左派和右派轮流执政，前后政策互不衔接，甚至要推倒重来。20世纪80年代的外债危机给右派提供了绝好的机会，它们在经济社会领域推行市场化改革，初期取得一定成效，但从90年代中期起带来极其严重的危机，此后，中左派政府对改革路线做出重大调整，当前的危机又为右派下一轮全面改革创造了条件。需要指出的是，中间派的影响极其弱小，人们往往将最近一波中左派结盟称为左派。

总统制下的政治对立同样不容忽视。拉美国家普遍实行的总统制有诸多缺陷：第一，总统有固定任期，是否与议会妥协无损其职位和权力，因而倾向于对议会采取强硬的态度，易产生政治危机和冲突。第二，总统和议会均经选举而来，双方的合法性都不容置疑，发生矛盾时正面对抗的可能性较大，当总统所属政党在议会成为少数时，两个机构的对立将更为严重。第三，由于总统是个人选举，是否建立政党联盟不那么重要，这在一定程度上助长了政治对立。第四，拉美国家的总统常常被称为超级总统，和其他国家的总统相比，他们的行政立法权要大得多，在宣布国家进入紧急状态、颁布行政法令、修改宪法和立法动议等方面获得更多的宪法授权，导致国家权力失衡，诱发政治僵局。

所以，尽管拉美国家经历第三波民主化浪潮后已经迈向民主巩固时期，在诸多方面领先于其他发展中国家，但是，民众主义政治、赞助政治、政治对立以及其他一些政治制度弊端根深蒂固，成为民主体制中深层次的结构性难题。对此，前美洲国家组织秘书长何塞· 米格尔· 因苏尔萨在2013年10月得出的 “民主多，制度结构少”的结论可以说是最恰当的概括。世界银行的世界治理指标也印证了这一结论。该系列指标包括声音和问责、政治稳定和无暴力、政府有效性、管制质量、法治和腐败控制等六大项，拉美目前的平均得分已经在世界平均水平之下，全面落后于中东欧，也仅在第一大项超过东亚。

拉美经济结构危机四伏

20世纪八九十年代，拉美国家纷纷放弃原来的进口替代工业化发展战略，实施以政府角色最小化、快速私有化和快速自由化为核心的新自由主义经济改革，在短期内确实让拉美享受到经济快速增长的好处，但其消极后果很快呈现，到90年代末21世纪初，拉美危机四伏。

于是，拉美国家转而选择拉美经委会在1990年就倡议的新结构主义经济改革方案。新结构主义并不完全否定新自由主义，而是承认市场在经济中的首要地位，同时强调国家干预，试图采取有选择的、积极的促进出口政策，摆脱对能源、原材料和农产品等大宗商品的过度依赖，促进技术进步，提高生产率和产品附加值，增强综合竞争力。具体包括：综合贸易改革而非简单降低关税、货币缓慢贬值以促进出口并保持宏观经济稳定、经济一体化、财政和金融刺激政策以及旨在提升产品竞争力的生产发展政策。一系列政策的出台带来了经济繁荣，2004～2013年的平均增长率达到4.3%，不过，2011年后是递减的阶段，2014年仅为1.1%，2015年还会出现负增长。10多年间，受到新兴经济体尤其是中国快速发展、能源价格高企的吸引，拉美国家大多追求短而快的经济成就，忽略了经济结构调整。拉美能在2008年全球经济危机中迅速反弹，除了受益于美联储的零利率政策外，主要原因就在于此。一旦这些条件不再具备，加上美元升值，拉美经济便又陷入困境，而且复苏的难度要大于2009年。

金融市场发育不全、基础设施滞后和科技水平低下是妨碍拉美经济持续增长的结构性难题。虽然拉美国家进入新千年后普遍实施新一轮金融改革，金融体制有了长足发展，然而，金融市场发育不全，银行储蓄率低，贷款额度低，债券和股票市场规模小，流动性不足，金融监管在功能、透明和问责等方面缺陷甚多，金融全球化程度过高。本地资金不足，严重依赖外国资本是长期以来拉美经济建设的结构性难题。2006年后特别是2008年美联储采取零利率政策，大量外国资本流入，现在经济衰退，大规模的、破坏性的资本流出恐难以避免。

拉美的历任改革者往往迎合流行的意识形态，无意于长远建设

拉美国家的基础设施投资额长期偏低，1990～2001年的年平均基础设施投资额仅占GDP的2.2%，此后10年是经济繁荣期，这一比例有所上升，但也只有2.7%。投资率低导致基础设施滞后，2012年，每100平方公里仅有公路3.2公里、铁路1公里，装机发电量310GW，2013年，每1000人中有94人接入宽带互联网。要满足未来经济发展和人们生活要求，拉美的年平均基础设施投资额占GDP的比例需大幅提升至6.2%。

拉美地区研发投入长期偏低。早在1965年，拉美就召开了全球第一个地区性科技大会，提出至少要使研发投入占GDP的1%。2014年，巴西、墨西哥和阿根廷研发投入占全地区的92%，其中巴西的研发投入占GDP的比例达到1.2%，而墨西哥和阿根廷分别为0.64%和0.45%，全地区比例最低的萨尔瓦多、特立尼达和多巴哥以及危地马拉仅在0.03%～0.04%之间。研发投入长期偏低致使科技水平明显落后，进而影响生产力水平和产业结构，这就是拉美经济发展一直严重依赖自然资源和初级产品的根源，也是经济互补性差、区域经济一体化高开低走的根源。

不管是早期的进口替代工业化，还是后来的新自由主义和新结构主义改革，改革者都把注意力集中在如何使各种经济政策迎合当时流行的意识形态，无意于长远的制度建设，或者是原有的制度作用很小甚至不起作用，无法从根本上解决结构性难题，其后果就是，结构性难题始终存在并某个时刻爆发，将拉美推向经济危机。

高福利与高赤字

20世纪90年代拉美的社会福利改革与经济市场化相配套，也朝着市场化方向发展，突出市场作用，减少国家干预。虽然社会开支占GDP的比例从1990～1991年的13.8%逐渐增加到1998～1999年的14.6%，但经济和社会政策市场化的后果依然非常严重。到90年代末，多数国家的失业率上升，平均为10%;收入分配不公的现象依旧，基尼系数高达0.52，贫困率为43.8%（其中极度贫困率为18.5%），致使1980年以来的减贫行动“失去1/4世纪”;社会保险覆盖率与1990年的水平相当，低于1980年。总而言之，拉美国家抵御社会风险的能力并无提高，低收入者和其他弱势群体反而更加脆弱。

为了偿还“社会债务”，拉美国家在90年代末21世纪初又开始新一轮社会福利改革，虽然市场仍然是社会服务的重要提供者和分配者，但国家的作用再次得到重视，福利国家因而呈扩张之势。10多年间，社会开支持续攀升，在2012～2013年度占GDP的19.1%，这一比例已接近美国，在发展中世界居于领先水平。通过增加就业、规范劳动力市场、降低标准、扩大参与人员范围、对各种项目进行补贴以及让非缴费人员参与等一系列制度安排，社会福利的覆盖率有所提高。和2002年相比，2011年65岁以上领取养老金者的比例增加了4.9%，达到41.9%，参加养老金和医疗保险的受雇佣者分别为54.4%和66.4%，提高了8.3%和11%。有条件的现金转移项目始于90年代末，到2012年已占总人口的21.1%。不仅如此，社会福利也进入一些新领域，如几乎所有国家都将受教育年龄提早到3～6岁，巴西、智利、哥伦比亚和乌拉圭等国给早期幼儿提供综合护理。临时性项目得以法律化、制度化也是一大成就，如乌拉圭的全国社会应急计划转变为家庭津贴制度，巴西的农村养老金和社会援助成为宪法性权利并得到固定的财政支持。整体来看，拉美的社会福利水平有了明显提高。

尽管拉美国家的社会福利体系总体上还不如发达国家完善，但在投入水平、覆盖人口、涉及领域、劳动保护和抵御风险等方面取得了令人瞩目的成就，站在发展中国家的立场，过多指责其局部缺陷是缺乏全局观的表现。拉美最大的难题在于，要完善社会福利体系，长期保持较高的福利水平，便不得不面临财政赤字的危险。从2012年起，该地区社会开支的绝对值和相对值增幅都开始减缓，实际上，拉美国家在2009年就再次受到财政赤字的困扰，到2014年，财政赤字已占GDP的2.7%，不仅社会福利覆盖率高的国家背负沉重的财政赤字，采取温和社会福利体系的国家也存在财政赤字，2015年，形势进一步恶化。

结语

新千年前后，粉红潮政治应运而生，中左派政府以国家和民众为主轴改造制度体系，扩大政治参与，推动民主进步;解决新自由主义经济改革遗留的问题，培育综合竞争力;重塑国家权威，提升社会福利水平，实现民主、增长和平等的多重目标，创造了“拉美的10年”。 然而，深层次矛盾不断冲击着制度体系。

首先，民众主义政治、赞助政治和政治对立等根深蒂固，不仅降低民主质量，更使植根其中的公共政策具有鲜明的短期性和局部性特征，难以取得持久和全面的效果。在中左派执政时期，这些政治制度非但未消除反而愈加严重，经济社会改革便失去强有力的政治保障，成果有限。

其次，调整经济结构，走出中等收入陷阱是发展中国家的强烈愿望，然而，拉美的政治和社会制度环境不允许如此长远的经济战略生存，金融市场发育不全、基础设施滞后和科技水平低下等也制造了结构性障碍。反过来，短视的经济制度安排会在经济周期结束时破坏暂时的协调，给政治和社会带来巨大压力。

再次，福利国家的扩张是“民主红利”，为中左派政府赢得声誉和支持，扩大政治参与进而推动民主成长。提高社会福利水平虽有利于促进消费，增加经济活力，不过，这种积极作用抵消不了因此而造成财政赤字给经济增长带来的消极后果。随着时间的推移，福利国家和经济增长之间的关系越来越紧张，中左派政府备受其害。

最后，在上述多重深层次矛盾的作用下，中左派政府建立的制度体系渐渐运转不灵，需要新的协调性力量来维持，但由于积重难返，更多时候需要以危机来终结旧的制度体系，然后建立新的制度体系取得新的协调和平衡，带来新的希望。这就是拉美的宿命。

2015年底阿根廷和委内瑞拉的右派胜利确实为新旧制度体系的转换开启了机会之窗，然而，最终决定制度体系和国家命运的不是口号，不是标签，不是浅表变化，而是深层次结构。制度体系给予拉美左派和右派相同的空间，无法解决结构性矛盾的国家将会再次陷入失望-- 希望-- 失望的循环中。对于阿根廷新总统马克里以及其他右派领导人来说，仅仅“让我们改变”是不够的，民众的真正希望在于制度体系的结构性变革。

拉美病，根在制度体系。爱德华多·加莱亚诺曾经痛斥殖民主义者切开拉美的血管，多年以后，拉美人也许还会仇恨外部世界，现在看来，深切反省，解决制度体系的深层次矛盾才是治本之道。可是，谁有好办法？

《拉丁美洲被切开的血管》的作者加莱亚诺已于2015年逝世