政策调整中的社会稳定风险评估

徐晓静++付光辉

摘要：以南京市为例，建立集体土地上房屋征收政策调整中的_社会稳定风险评估指标体系，对目前集体土地上房屋征收政策调整中容易出现危害社会稳定的风险作评估，为预防和解决房屋征收政策调整产生影响社会稳定的风险提供借鉴。通过问卷调查法、云模型等方法得出：南京市集体土地上房屋征收政策调整风险较小，但是仍存在引发社会不稳定的高风险因素，因此需做好风险防范措施。社会稳定风险评估在决策领域起到提高决策的严谨性、科学性，维护社会稳定，推动社会和谐、健康发展的重要作用。

关键词：征收政策调整；社会稳定风险；云模型

DOI：10.16315/j.stm.2015.06.005

中图分类号：C934

文献标志码：A

社会稳定风险评估是党政机关在政策制定、出台前不可或缺的重要环节，2012年，中办发2号文对重大决策风险评估作了详细规定；十八大、十八届三中全会报告相继提出建立、逐步完善重大决策社会稳定风险评估机制；近日，十八届四中全会上又建议把风险评估纳入重大决策法定程序中。可见，风险评估已经受到了党和国家的高度关注。

我国正处在社会转型时期，诸多社会矛盾频发，各领域都隐藏着诱发风险的因素，尤其是重大政策，其实施的结果很可能影响社会稳定。由目前的经济社会建设趋势看来，征收政策无疑是重大政策中的一个重心，这就需要未雨绸缪，把风险评估机制纳入到房屋征收制度中，即对房屋征收政策调整涉及到影响社会稳定的方面作风险评估，这对从根本上防范及减少社会矛盾，改善当前房屋征收中群体性事件频发的现象，促进科学、民主决策，建设和谐社会，具有深远影响。

l 社会稳定风险评估相关综述

经济安全预警方面最早研究社会稳定风险评估。目前国内外对于社会稳定风险的研究对象主要为某一特定领域或具体建设项目、评估机制及制度以及评估指标体系等。房屋征收政策调整中对危害社会稳定的风险因子评估要考虑政策调整合理性、合法性、可行性、安全性和可控性等多层次的多种因素，需要评价的指标多而复杂、且较为模糊。综观风险评估研究成果，现有的评价方法包括：故障树分析、人工神经网络、模糊综合评价、蒙特卡罗分析法、层次分析法、风险矩阵法和灰色系统理论等研究方法。然而，这些方法往往得到的是单纯的定量或定性评价结果，存在评价结果准确度不高等弊端。即便基于定量方法与定性方法相结合的评估，常常在做定性评价时，将定性部分融合进抽象的数学框架中，影响了评估的可操作性。李德毅等将云模型（Clouds Model）应用于风险及威胁等级评估和预警之中，认为云模型能有效地处理模糊信息，方便地进行定性向定量的转换。鉴于此，本文利用云模型评价法将风险评估指标的定性描述转换为定量测度，以南京市集体土地上房屋征收政策调整为研究对象，构建云模型综合评价指标模型，对南京市集体土地上房屋征收政策调整社会稳定风险进行评价，最后针对可能诱发风险的因素，提出相应的防范与化解措施。

2 集体土地上房屋征收政策调整中社会稳定风险评估

2.1 指标体系建立

国务院明确提出对重大事项作社会稳定风险评估要求，主要从以下4个方面进行评估：合法性、合理性、可行性以及可控性。

因此，集体土地上房屋征收政策调整需要具备以下条件。

1）合法性。合法性，是进行政策调整的重要保证。一般来说，合法性要求政策调整的决策应该由公众参与、程序合法。公众参与是指是否征求广大群众的意见；程序合法性是指政策调整的决定是否公开、是否经过可行性论证、信息是否公开、手续是否齐全等。

2）合理性。张洁在研究土地征收社会稳定风险时，指出补偿标准的合理性会影响政策的执行。高玫等认为重大政策是否符合社会经济发展规律，是否具有连续性、稳定性应该作为重大政策社会稳定风险评估的主要内容。

3）可行性。群众间的攀比是影响政策实施的重要风险点，是否会引起群众间的攀比是指政策调整前后，出现征收补偿差价较大，引起群众的攀比心理，可能提补差的要求。重大政策调整与实施的可行，离不开群众的支持，所以应注重保护大多数群众的利益，以及关注群众对各项补偿安置政策和标准的满意度等。

4）可控性。是否存在造成集体上访或群体性事件、是否有相应的防范措施和应急处置预案是关系政策的顺利实施的重要风险要素。是否存在造成集体上访或群体性事件风险指在政策决策、房屋征收补偿、征收执行、征收拆迁等环节是否存在群众大规模集体上访的风险。是否有相应的防范措施和应急处置预案是指针对风险评估结果，有针对性地制定风险防范措施和应急处置预案，，对突发事件及时作出响应和处置，避免风险事件进一步扩大，最大化地减少风险事件造成的损失，提高积极防范社会风险的意识。完善的应急预案能够在一定程度上降低政策调整时的风险。

综上所述，构建了集体土地上房屋征收政策调整社会稳定风险评估指标体系，如图1所示。

2.2 云模型评价法步骤

云是由期望、熵和超熵（Ex、En和He）来表征，该组数值描述了定性知识的定量特征。

1）建立评价指标体系（X：系统指标集）。

X=（xl，X2，…xn），其中：Xi（i∈[1，n]）是系统的第i个指标。

xi=（xi1，Xi2，…Xim），其中：Xij（j∈[i，m]）是x的第j个指标。同理，得到多层次评估指标体系，如图1。

2）定性评语集的云模型表示。

设定性评价集为{小，较小，一般，较大，大}5个等级，采用两端约束法来确定云参数。如：某个评语的约束是[Vmin，Vmax]，则由公式（1）和（2）可算出云的期望值和熵：

期望值Ex（评语）=（Vmin+Vmax）/2， （1）

熵值En（评语）=（Vmax-vmin）/6。

（2）

对于中间区段的3个评语用对称云模型来描述，由公式（1）和（2）计算所得；2端的两个评语（小、大）则通过半云模型进行描述，即令其期望值直接分别取“0”和“1”，熵值取相应对称云模型熵值的1/2 。设定评价集所对应的数域空间∈[O，1]，将[0，1]等分成5段，每段对应一个相应的评语。

由此，可计算出每个定性评语所属区间及其期望值及熵值，如表1所示。

3）专家定性评估。通过t位专家就评价指标体系中每个指标作评价，得到定性评语。

4）定性评语向定量的转换。根据表1，将t位专家的定性评语转换成由期望值构成的决策矩阵s，则xij指标各自对应的一维云模型的云参数如下：

5）多层次综合云的表示。假设系统中有n个相邻云模型，经公式（5）和（6）计算出n个云模型的综合云K的期望值和熵值：其中：W1，W，2…，Wn为指标的权重，n为指标的个数。

按照上述理论结合公式（5）和（6），能够计算出基于云模型的各个层次里的所有指标的期望值及熵值，逐层递推，最后得到目标层评估结果。

6）分析评测结果。在云模型中，代表定性概念的理想的点就是期望值，将所有指标的期望值输进评测云发生器后，如图2所示，根据云滴对应云对象的位置，就可以对每个指标进行定性判断。

7）确定风险等级。鉴于标准云模型在评判中起到标尺的作用，本文通过将Ex值结合设定的基于黄金分割的模型驱动法设定标准云模型，比对标准云模型的标尺，据此判断南京市集体土地上房屋征收政策调整社会稳定风险等级。文章将风险评价集设为5个等级，相应的云模型，如表2所示。

表2云标尺评价等级模型及云模型示意

2.3 南京市集体土地上房屋征收政策调整中社会稳定风险评估与分析

1）政策调整内容与风险分析。本轮政策调整内容主要体现在3个方面：一是引入了市场化评估制度。对原房补偿款采用了重置价结合成新的估价方法进行评估，调整了政府指导价的模式，解决了补偿价格偏低且难以实现动态调整的弊端。顺应社会发展趋势，风险较小。二是提高了被拆迁群众安置房申购的得房率。通过对原房补偿款的评估及提高购房补偿款与安置房价格的挂钩比例。存在部分群众可能会要求按照新政策补偿，如果要求得不到实现，可能出现上访、甚至会出现群体性事件。三是删除了撤组剩余土地上房屋补偿适用征收集体土地涉及房屋补偿安置政策。容易引发撤组剩余土地房屋权利人攀比的心理。

2）南京市集体土地上房屋征收政策调整中社会稳定风险评估。基于上文提出的集体土地征收政策调整社会稳定风险评估指标体系，如图l所示，进行南京市集体土地上房屋征收政策调整社会稳定风险评估。

邀请相关领域的10位专家对南京市集体土地房屋征收政策调整社会稳定风险评估指标体系中11个Xij指标状态进行评价，评测结果，如表3所示。

用云模型进行定性评语向定量的转换。按照表1，把表3的各个指标的定性评价转化为定量表示值，可得到由评语的期望值构成的决策矩阵S。

利用公式（3）和（4），求出南京市集体土地涉及房屋征收政策调整社会稳定风险评估指标体系中11个Xij标对应的11个一维云模型。如指标x11（程序的合法性）云模型的期望值ExX11及熵值EnXl1计算如下：

依次可求出其他Xij指标的期望值及熵值，如表4所示。

本文认为南京市集体土地上房屋征收政策调整社会稳定风险评估指标体系中的4个层次的指标是从不同角度代表征收集体土地上房屋政策调整社会稳定险睑评估的典型指标，同等重要，所以本文赋予各个层次的指标一样的权重。根据公式（5）和（6）可得到指标xi的云模型的期望值及熵，如表5所示。

最后得到目标层X——南京市集体土地上房屋征收政策调整社会稳定风险云模型的期望值ExX=0.607。将得到的期望值与表2云标尺评估云进行相似性对比，找出最相似的评估云。对比相似度值后，发现Ex=0.607，与Cloud，（0.691，0.064，0.008）对应的“较小”等级最为相似，据此判断，南京市集体土地上房屋征收政策调整社会稳定风险的最终风险判断等级确定为“较小”。

2.4 防范和化解措施

评估结果表明本次政策调整风险较小，可是仍然存在个别可能引发风险的因素。因此，需要制定详细的应急处置预案，注意加强政策实施中可能出现的一般的群体性事件防范。主要措施如下：深入解读政策，保护被征收人的利益；引导农民建立合法有效的利益诉求表达渠道；为村民提供法律支持，引导村民利益法律渠道解决问题；补偿信息公开、加强就业培训，提高群众生活水平；强化各区（县）政府与村组联系，确保渠道畅通；建立各有关部门联动处理机制等措施。

发生个体矛盾冲突时，由街道办事处、村干部为主进行处置，必要时派公安警力配合，其他力量增援。在发生群体性事件时，现场处置工作由南京市XX区（县）政府负责，及时报信息，了解掌握可能引发冲突的信息，动态掌握群众思想。重点人员掌控现场，一旦发生冲突事件，控制好现场和疏散人员，必要时由公安干警对不听说服教育人员或恶意组织煽动群体事件的重点人员开展调查。

2.5 应急处置预案

发生个体矛盾冲突时，街办、村组干部立即赶赴现场，了解群众诉求，认真分析原因，做好引导和解释，丁作，对于当初无法解决的问题，应督促相关部门限期研究解决，对于故意捣乱、鼓动群众闹事的个别村民，必要时请公安局合作，协同其他力量。

发生严重影响社会稳定的群体性事件时，应立即做好现场疏散工作，维护好现场秩序，防止矛盾进一步激化；并迅速召开维稳工作会议，分析问题发展趋势，确定解决对策。对较大规模的群体性事件，要求有关领导要迅速抵达现场，掌控局面，稳定群众情绪，及时给与处置意见。

3 结论

土地房屋征收政策调整是直接关系到较大范围的群众的切身利益、影响社会稳定的重大决策，必须进行风险评估，并采取规避和防范风险的措施。按照风险评估的有关规定，以南京市集体土地上房屋征收政策调整为例，详细对社会稳定风险评估做一介绍，可供有关方面做类似工作的借鉴。利用风险评估，提高了政策出台的门槛，提高了决策的严谨性、科学性，在决策领域起到防范风险的积极作用，有利于规避因盲目决策危及社会稳定局面的出现，维护社会长治久安，推动和谐社会健康发展。

对重大政策调整做社会稳定风险评估的意义在于对政策调整前后可能出现的危害社会稳定的因素先作风险分析和评价，并将评估结果作政策的决策层决定的主要参考；为新政策顺利实行提供科学依据和安全保证，预防和化解发展中可能产生危害经济发展和社会稳定的矛盾和问题，确保社会稳定发展，进而开创从“保稳定”向“创稳定”转变的局面。