国家治理视域下的中国环境法治困境

徐亚文, 涂　罡

(武汉大学　法学院，湖北　武汉　430072)



国家治理视域下的中国环境法治困境

徐亚文, 涂罡

(武汉大学法学院，湖北武汉430072)

环境法治困境是国家治理失灵在环境治理领域的体现，而环境治理领域的国家治理失灵可能意味着全面的执政风险。本文通过探究环境立法、环境行政和环境公益诉讼过程中以立法腐败、行政官僚化和司法行政化为主要特征的环境法治困境，寻求提升环境领域国家治理能力的中国进路。

国家治理失灵；环境法治；立法腐败；司法行政化

当中国的环境法理论界为争执多年终于厘清了环境权概念并完成了“第一代环境法”向“第二代环境法”的转变欢欣鼓舞，[1]或者为引介某德日环境法治经验暗自窃喜，抑或在为论证某环境法原理引用美国联邦最高法院某个环保法判例时感到热血沸腾之时，①关于我国环境法学界对美国联邦宪法案例的态度，笔者参考的是汪劲教授主编的《环境正义：丧钟为谁而鸣？美国联邦法院环境诉讼经典判例选》(北京：北京大学出版社，2006年版)撰写的序言第5页，转引自朱苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》北京：法律出版社 2004年版，第196～223页中国三十余年的环境法治实践成果却令人汗颜。任何谈环境法治的文章，都是为了在中国实现环境法治贡献作者的见解。本文不求给环境治理和实现环境法治提供一剂药到病除的方剂，却希望这个新的视角能为在现行体制下实现环境法治迈出可行的一步。

一、环境法治及其困境

2015年12月7日晚，北京市应急发布了中国历史上第一个空气污染红色预警，该举措意味着3天内该市所有机动车执行单双号限行，中小学及幼儿园停课。而就在11月底，当北京市空气中所含PM2.5达到世界卫生组织公布的安全上限的40倍时，北京市政府无任何反应。②与此巧合的是，第21届联合国气候变化大会定于2015年11月30日至12月11日在巴黎北郊的布尔歇展览中心举行，会议达成了《巴黎协定》，共有29项具体条款，包含减缓、适应、损失和损害、资金、能力建设和透明度等要素。中国国家主席习近平前往巴黎参加了该会议。北京的一名外籍教师格雷格·赫尔采格(Greg Herczeg)表示：“我搞不懂，太荒唐了。这就好比是上周都大雪齐腰了还一切照常，这周雪刚没脚面就叫停了一切。”[2]整个过程，让我们又一次见证了中国特色环保法治样本：政策治理高于法律主治。与理论上的环境法治强调的法律主治不同, 领导批示在环境治理中起主导作用。[3]经过三十余年的发展，环保理论和实务界经历了从冀希环境立法、环境行政管理、公众参与环境保护实现环境法治失败，到确立环境公益诉讼制度却收效甚微，再到近期尝试施行中央垂直环保监督制度的阶段，政府对环境治理似乎一直表现出来的是毫无头绪和信心不足。在现行体制下，企业污染得到利润，领导获得提拔升迁，百姓承担污染恶果。环境污染引发了环境移民、③中国与全球化智库(CCG)及中国社会科学院共同在京发布的《国际人才蓝皮书》指出，从过去一年多来看，国内的环境问题加剧也成为精英和富裕阶层移民的重要原因，他们对于国内空气、饮用水以及食品卫生安全等问题比较担忧。报告援引《新财富》2013年的调查，认为环境、医疗水平等因素成为中国人移民的第二大原因，近70%的人认为这是导致他们移民的重要原因。参见：人民网 北京2014年1月22日电，常红、郑青亭，《<国际人才蓝皮书>指出环境污染成为推动中国海外移民潮的重要原因》。http://world.people.com.cn/n/2014/0122/c1002-24195164.html 访问时间2016年1月7日。国民经济运行的效率下降①据经合组织(OECD)研究，仅2010年，空气污染给中国和印度造成的经济损失，就分别高达1.4万亿和0.5万亿美元。北京大学环境科学与工程学院的穆泉和张世秋对2013年1月雾霾事件造成的社会经济损失评估的研究显示，此次雾霾事件，造成全国交通和健康的直接经济损失保守估计约230亿元，民航航班延误直接经济损失为2.7亿元，高速封路导致的收费损失近1.88亿元，雾霾事件导致的急/门诊疾病成本达226亿元。参见：英国《金融时报》2015年12月14日 叶檀：《霾里的中国》http://www.ftchinese.com/story/001065258访问时间2016年1月7日。等一系列影响中国社会发展的不良后果，成为中国政府亟待解决的问题。

根据亚里士多德在《政治学》中关于法治的论述，“法治应包含两种含义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。[4](199)即“良法”和“普遍服从”。环境法治，即要求制定的环境法规范应是有利于生态发展和人类福祉，且能被广泛遵守，而达到一种人与自然和谐相处的状态。笔者认为，中国的环境法治的困境体现在环境立法、环境行政和环境公益诉讼等环节，究其根本，是国家治理失灵在环境治理领域的体现。

二、国家治理失灵与环境法治

国家治理是一个20世纪90年代国际上开始流行的政治学理论，经过国内政治学者的引进和发展，其“现代化”已经被视为中国未来和改革的总目标。根据我国学者的论述，国家从统治走向治理，是人类政治发展的普通趋势。国家治理的理想状态就是善治。而善治是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理，或称官民共治。[5](P2～3)环境法治是一个法学概念，是指环境治理的过程和达到的状态均符合法治的精神。它包括了环境立法、环境行政和环境司法等过程。从政治学的角度看，其更是一个治理的过程。评价善治的级别要素有：合法性(legitimate)、法治(rule of law)、透明度(transparency)、问责性(accountability)、回应(responsiveness)、有效(effectiveness)、公众参与(civic participation)、稳定(stability)、廉洁(cleanness)和公正(justice)，这些要素也是评价国家治理优劣的基本标准。[5](P29～32)从目前中国环境立法、环境行政和环境诉讼的状况看，很难认为是达到了善治。环境法治的困境，本质是环境治理的失灵，即国家治理在环境领域的失灵。

(一)立法腐败对环境立法的侵蚀

国家治理理论认为，民主化是衡量国家治理是否现代化的标准之一，所有公共政策从制定过程到实践结果都要体现人民的意志和人民的主体地位。[5](P4)良法是善治的前提与基础，扩大公众对环境立法的参与和监督，超越部门和地区利益，挣脱既得利益的束缚，站在人民根本利益的高度，才能充分发挥民主科学立法的功能推进国家治理现代化。

中国的环保法制定始于1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议宣言的触动，至今已拥有与西方环境法治国家匹敌的环境法数量。中国环境法很大程度上是由舶来的理论构成的复合体。通过大规模的立法复制，环境法中包含的抽象的原则体系、概念集群与规则丛林与社会事实存在较为严重的不对称性。[3]所以，中国的环保法律“看上去很美，却既无大错也无大用”。[6](P10)环保法律在运行中遭遇的一系列问题表明：对环境法的专业学科知识的偏好使得研究者更侧重于环境技术和法律文本本身，却忽视了中国法治运行中的一些现实问题，结果反映在法律条文上详细和全面，在实际生活中作用却非常有限。然而，立法技术上造成的问题只是法律规则失效的原因之一，某些情况下却是因为立法腐败。环境法的立法腐败有几个特点，一是涉及环保技术的法律更容易产生立法腐败而不被公众察觉；二是以地方或部门为代表的国内的利益集团将立法变为谋取私利的工具；三是立法层级越低，越容易发生立法腐败。

1．国内利益集团对环境立法的腐蚀

根据牛津辞典提供的解释，“立法说客”(lobbyist)是“一个参加有组织活动的试图影响立法者的人”。②lob·by·ist -noun (US English)：A person who takes part in an organized attempt to influence legislators.利益集团利用各种方式和手段游说立法者通过对其有利的法律，造成立法腐败。为避免立法游说成为利益集团影响法律制定的合法工具，美国国会出台了多部针对游说的法案，包括《游说信息披露法》和《外国代理人登记法案》。而在中国，利益集团则更习惯于通过各种不公开的方式影响着立法，包括环境立法。带来的结果可能是：

第一，使污染标准低于国际通行标准、使某该退出生产的行业继续存在、使某法律在制定时就注定了实施时面临困难。例如，欧盟各国对电气与电子设备所产生的废弃物进行填埋处理的比例高达90%以上，废弃物中所含有有害物质铅、镉等对水、土壤以及空气造成污染，并将最终对环境与人类健康造成危害。为此，欧盟于2003年1月颁布了WEEE和RoHS(《关于报废电子电气设备指令》和《关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令》)。其中，RoHS指令要求电子电器在制造过程中禁止使用铅、汞、六价铬、镉和多溴联苯(PBB)、多虚二苯醚(PBDE)。[7]而中国的相关立法目前甚至还只停留在对废旧电器回收处理分类管理的层面。该领域的立法的核心问题是利益的确认和衡平问题，[8](P3)而从结果上看，是大众的健康权利让位于电器产品的制造商的经济利益。

第二，环境法对污染的处罚力度小，低额度的罚金降低了企业的违法成本。例如，2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸，约100吨苯类物质(苯、硝基苯等)流入松花江。11月21日，哈尔滨市政府向社会发布公告称全市停水4天，“要对市政供水管网进行检修”。 23日，国家环保总局向媒体通报，受中国石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件，并向中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司开出了100万元的罚单。*参见《松花江污染大事记》，2005年12月03日《中国青年报》官方网站的报道， http://zqb.cyol.com/gb/zqb/2005-12/03/content_100534.htm 访问时间：2015年1月17日。这已是我国法律规定的最大限额，但是如果将污染环境遭到的处罚金额与环境被污染后遭受的损失相比，污染企业所承担的罚款微不足道，结果只能是用百姓的税款和健康买单。欧美国家在环境法领域通常有高额的惩罚性赔偿条款，而我国的惩罚性赔偿的适用范围只限于产品质量责任、销售不符合食品安全食品的责任、商品房买卖合同和消费者合法权益保护。因污染环境和破坏生态造成损害的，根据我国《环境保护法》第64条，只能依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任，而不能主张惩罚性赔偿。2015年《财富》世界500强企业排名，中国上榜企业数量106家，居世界第二，这些公司主要是国有企业。*它们包括中石油、中石化、国家电网、中国建筑、中海油、中化集团、五矿集团、宝钢、武钢、神华集团、山西焦煤、冀中能源、江苏沙钢、晋能集团、渤海钢铁、河南能源化工、首钢集团、华信能源、冶金科工集团、潞安集团，江西铜业、晋城无烟煤矿业集团、中国有色矿业、陕西延长石油、鞍钢、山西阳泉煤业集团、陕西煤业化工集团、开滦集团、中国铝业、首钢集团、华能集团、国电集团、中电投等能源化工企业。参见《财富》杂志中国官方网站，http://www.fortunechina.com/fortune500/c/2015-07/22/content_244435.htm访问时间： 2015年1月17日这些控制着中国的国民经济的国有大型企业主要集中在能源、化工、冶金行业，而这些行业正是当今中国生态环境最大的潜在污染源，正是这些企业代表的利益集团影响着相关法律的制定和修改。

2.为吸引国外投资立法时降低环境保护标准

自中国施行改革开放以来，特别是加入WTO后，市场经济和环境法治的发展愈发需要健全完善的法律制度与规范体系予以保障，但过分重视经济发展使得国家为了吸引海外投资而降低环境保护标准，即法律规则在制定的时候可能就被腐败侵蚀了。

“污染避难所假说”适用于现阶段的中国在经济学界被普遍证成。根据“污染避难所假说”(Pollution Haven hypothesis)的主张：当发达国家实施严格的环境法规，会提高企业生产成本，将导致污染企业把生产转移至环境标准低的发展中国家，从而加重发展中国家环境污染。而政府腐败问题，也影响着这一假说的成立。发达国家基于本国经济发展和全球区域环境质量考量，会要求发展中国家强化环境规制，避免本国制造业转向邻国。[9]国家之间将竞相采取低于别国的环境规制，最终带来全球环境规制的松懈和环境恶化，形成一个典型的“囚徒困境”。 每个国家都担心本国环境标准高于别国而使资本外流。在国际法实践中，就出现过美国和加拿大要求墨西哥不得放松本国环境规制作为北美自由贸易区谈判条件之一的情况，三国为此还签署了《北美环境合作协定》。改革开放至今，中国已成为全球最大的FDI(Foreign Direct Investment)吸引国。*根据联合国贸易和发展组织发布的《全球投资趋势监测报告》，在2014年全球前五大FDI接收国中，发展中经济体占据四席，其中中国FDI流入量约为1280亿美元(包括金融和非金融部门)，实现3%的温和增长，历史上首次成为全球最大的FDI接收国。参见《中国成为全球FDI最大流入国》，来源：中国经济网-证券日2015年02月07日http://intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201502/07/t20150207_4538876.shtml访问时间：2016年1月19日。FDI 在给中国带来资本和技术的同时，也带来了环境污染问题。特别是近年来珠三角的工人收入近10倍于柬埔寨、越南、孟加拉国等东南亚邻国，中国的廉价劳动力优势渐失，污染产业通过FDI 形式转移到中国的风险越来越大。一种新的基于低污染成本而非廉价劳动力优势的FDI吸引方式导致的新的全球化国际分工趋势正在中国上演。各种对海外制造业的招商引资及后续生产制造出来的经济繁荣背后，隐藏着的可能是低的污染标准和不具实际操作性的环保监管规则。例如，在环境法理论界诟病多年而一直未能解决的“环境影响后评价”问题在某种意义上正是这种“环保让位于经济”的思维方式的产物。“补办环境评价”制度源于几十年前计划经济时代，补办环评至今依然属于合法行为，补办的环境评价占到了全部环境评价数量的50%。[6](P11)环保部最近甚至还出台了《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》继续将这一制度合法化。*参见中华人民共和国环境保护部官网。《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》 环境保护部令，部令第37号，于2015年4月2日由环境保护部部务会议审议通过，自2016年1月1日施行。http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bl/201512/t20151222_319803.htm?keywords=%E5%BB%BA%E8%AE%BE%E9%A1%B9%E7%9B%AE%E7%8E%AF%E5%A2%83%E5%BD%B1%E5%93%8D%E5%90%8E%E8%AF%84%E4%BB%B7%E7%AE%A1%E7%90%86%E5%8A%9E%E6%B3%95 访问时间：2016年1月19日。环境污染型企业通常是不会先办理环评的，那么问题来了，私营部门为了让建立好的企业继续运行，自然会对相关的行政部门进行公关。只要商业贿赂能搞定地方政府的领导，环保行政部门就无力处罚污染企业，否则环保行政部门的负责人可能面临被地方党政领导处分甚至撤职的风险。

(二)商业贿赂、官僚主义和国企行政化对环境行政的侵蚀

根据国家治理理论，效率亦是衡量国家治理是否现代化的标准之一，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。[5](P4)

公司的盈利属性决定了将股东利益最大化是公司的首要目标，而对企业产生的污染物的处理往往意味着投入甚至是巨额投入，所以它从来不会是公司主动会去做的事情。从美国、日本这些环保先行国家的经验看，在法治不健全的时代，污染公司通常只会收买政府官员和无德媒体，以及威胁百姓。在中国，情况则更为复杂，大型污染企业在当地往往是纳税大户和官员的ATM，官员基于政绩考核需要GDP的数据增长，而趋向于不关停污染的工厂。由于众所周知的原因，环境污染问题有时候往往需要通过异地媒体监督才能被广泛关注。环境治理中的中国问题是政府失灵, 这也应当是环境法面临的中国问题的核心和环境权理论的逻辑起点。[3]

1.地方官员招商引资的同时潜藏腐败风险

在地方党政领导官员看来，招商引资和发展经济具有正当性，一方面百姓生活改善有赖于发展地方经济，另外，党政领导干部考评制度将GDP增长作为一个重要指标，再则，现有的财政体制安排使得更好的地方经济意味着地方公务员更好的收入和福利。基于对职位升迁的期望、下属的期盼和臆想中的老百姓的拥护，地方官员积极创造条件进行招商引资，在促进经济发展、扩大就业的同时，只要不出环境群体事件或者被异地媒体报道，对于“隐性的”环境污染，如浮尘、噪音、地下水等涉及人民日常生活的污染可以视而不见。一些地方甚至会引入一些高消耗、高污染、低附加值的生产项目，给当地的生态环境造成毁灭性破坏。

一个地方纳税大户造成的环境污染等问题，通常可以通过行政权力来掩盖。企业从立项、环评阶段起，一旦涉及腐败，地方党政领导就会对环境部门施压。无论是针对地方党政部门的商业贿赂抑或是针对环保部门的商业贿赂，一旦发生，因环境污染的处罚就可能被减少甚至污染企业可以完全不被监督。解决这一问题可能只能依靠党内纪律*《中国共产党纪律处分条例》第90条 党员领导干部的配偶、子女及其配偶，违反有关规定在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动，或者在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内的外商独资企业、中外合资企业中担任由外方委派、聘任的高级职务的，该党员领导干部应当按照规定予以纠正；拒不纠正的，其本人应当辞去现任职务或者由组织予以调整职务；不辞去现任职务或者不服从组织调整职务的，给予撤销党内职务处分。和我国《刑法》。*根据《中华人民共和国刑法》第385、386、387、388条关于受贿罪的规定，对于国家工作人员的行为规制，政府招商部门、环保局、检察院、法院等与环境保护行政和司法相关的国家机关工作人员都属于可以构成该罪名的主体。第389、391、393条是对行贿罪的规定，对外企、民企给机关行贿的行为进行规制。其中，第389和391条与美国FCPA形成管辖冲突，在这里不赘述。根据《中华人民共和国刑法》第六章第六节关于破坏环境资源保护罪的规定，破坏环境涉及刑律的条文主要是排污造成重大财产损失或者致人伤亡(第338、339条)，非法捕猎采矿伐木等破坏生态可持续发展的行为。(第340、341、342、343、344、345条)而条款涉及面小，在污染方面，要求造成可视的污染和人身伤害才能适用刑律，这种法律规范的设计缺陷，使得很多污染行为可以肆无忌惮而不用担心刑事制裁的风险。如涉及美资公司在国内的行贿行为，则可以通过反腐败的国际司法合作使FCPA这个美资企业头上的达摩克利斯之剑发挥作用。*Foreign Corrupt Practices Act(简称为“FCPA”)是1977年生效(1988年修订)的美国联邦法律，中文译为《反海外腐败法》，该法案主要包括两点：一个是依照“1934年美国证券交易委员会法案”确保公司财务透明，二是禁止向外国政府公职人员行贿。美国可以通过FCPA管辖美国公司的海外子公司，包括管辖实为中资的反向收购中国公司的美国空壳公司。虽然FCPA不能构成我国法律体系的法律渊源，不能在法院审判时适用，且该法案和我国法律还存在管辖冲突的问题，但是事实上，FCPA在中国国内对美资企业很有威慑力。可参考“朗讯事件”“张恩照事件”和“德普案”。

2.环境行政的官僚化

在缺乏透明度的情况下，官僚制易滋生腐败。我国环境法行政色彩浓重，在目前的中国环境法中，“国家利益是唯一的公共利益，政府是公益的唯一代表”的理论使政府主导了环境保护的一切。而行政管理的一个重要特征就是低效率，反映在环境行政领域也不会例外。过于单一的环境行政权在遭遇复杂的环境治理现状时，自然无法从容应对。

“官僚制”是个中性的词语。但汉语中，“官僚制”通常被当作贬义词，而成为效率低下的同义语，它所强调的是该制度下产生的烦琐的公事程序、拖拉的工作作风以及泛滥成灾的各种公文和会议记录，所以人们常常把它和低效率的公共行政管理等同起来。[10](P75)从语源学的角度来看，“官僚制”(bureaucracy)是由法文bureau和希腊文kratos复合而成。韦伯是官僚制的推崇者，他认为官僚政治是行政权运行的最理想方式，与其他形态的组织相比，官僚机构的优越性就如同机器生产方式较之于非机器生产方式，具有无可比拟的精准、迅速、持续等特征。[11](P296)而密尔则持反对态度，他认为官僚政治带来了形式化、非人性化等弊病，还容易滋生权力寻租行为。[12](P122)中国的环保部门在设立之初，制度设计者们如同韦伯一样，对该行政管理制度充满信心，确信环保部门能起到保护生态环境的作用。但事实证明并非如此。马克思关于官僚制的论述似乎可以对这个现象做出合理解释：官僚机构具有阶级统治的工具和社会管理的双重职能，但也会发生异化：一是成为具有自身利益的封闭机构， 而变本职工作为形式主义；二是摆脱立法权控制、脱离统治阶级意志。[13]

或许是环保部意识到了反商业贿赂对于环境行政的重要性，对地方环保局发文要求召开一些学习的会议和活动。但根据笔者在网上检索到的某市环保局开展了“反商业贿赂”学习会议通知以及会议精神的文件，基本上是在完成上级交下来的开会任务，从文本内容上看，主要是号召体制内人员要好好学习《反不正当竞争法》以及《关于禁止商业贿赂的暂行规定》的思想，除了简要提到了要公布举报电话和分配责任人外，几乎无实质的反腐败制度安排。当前体制下行政的官僚化对于环境行政的腐蚀可见一斑。

3．国有企业高管的行政级别制度

《穹顶之下》是前央视记者柴静于2015年拍摄的一部备受关注的环保纪录片，在片中她得出结论：“中石油和中石化等国有能源公司的腐败阻止了技术进步，使雾霾程度恶化。”她在片中提道：“政府最重要的是不要去补贴那些已经要被时代淘汰掉的、落后的、污染的还有亏损的产业。”自中纪委从2012年发起反腐败运动以来，涉嫌腐败被调查的国企高管中25%来自能源行业。中国能源行业蕴含巨大经济利益，因其透明度低，经营管理者的权力缺乏监管，为官员进行贪污和暗箱操纵提供了大量机会。除了国有能源企业，其他行业的国有企业也普遍存在腐败问题。目前，国有企业的低效率和大面积腐败在国际国内理论界已是公认事实。国有企业的高层管理人员通常拥有行政级别，可以与对应级别的公务员相互“交流”。

地方政府与当地污染企业的矛盾可以看作是地方官员与企业管理者的冲突，而官员通常会避免发生矛盾。这种国有企业管理人员的行政级别设计，使得地方官员无力干涉比他们级别更高的国有企业的污染。当国有企业的腐败和国企造成的环境污染两个问题交织在一起的时候，就会出现具有中国特色的现象。例如，当一个副部级企业在你的城市污染时，即便是分管环境工作的副市长出面交涉，场面也可能会比较尴尬。如前文中所述，国有企业势力强大且分布面很广，很多城市都有一家甚至几家重型污染型国有企业。在当前的制度设计下，国有企业行政级别决定了对于其污染行为，当地的环保行政部门力所不逮。

(三)司法腐败和制度设计缺陷对环境公益诉讼制度的侵蚀

国家治理理论主张，法治是衡量国家治理是否现代化的标准之一，宪法和法律成为治理的最高权威。[5](P4)

环境法治的主要实践是环境公益诉讼，[3]而没有效率的司法制度运作出的同样是司法的腐败。[14]环境公益诉讼制度源于美国，当其遭遇中国场域时，似乎显得有些水土不服。2013年初实施的新《民事诉讼法》第55条规定了民事公益诉讼制度，2015年初实施的新《环境保护法》解决了环境公益诉讼主体问题。这些新规定的出台为环境公益诉讼扫清了法律障碍，环境公益诉讼理应可以在中国如火如荼地开展了，但事实并非设想的那么乐观。根据笔者在网上的检索，在2015年1月1日“检察院提起环境公益诉讼”制度实施后三个月，全国仅有4起立案。

笔者认为，司法腐败的存在是前置于环境公益诉讼制度健康运行的基本问题。

根据最高法院2015年1月6日颁布的《关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》法释〔2015〕1号，将公益诉讼分为“民事公益诉讼”和“行政公益诉讼”两类。

1．司法腐败和表现为司法行政化的司法腐败

环境民事公益诉讼主要是指由检察院、环保局或者环保公益组织针对污染企业发起的诉讼。司法腐败的行为部分表现为污染者对地方政府官员、检察院和环保部门的商业贿赂，党政部门对环境诉讼的干预，但究其实质，制度设计则是司法腐败的根源。制度设计者也意识到了这个问题：最新版的《中国共产党纪律处分条例》第119条，*第119条 党员领导干部违反有关规定干预和插手司法活动、执纪执法活动，向有关地方或者部门打招呼、说情，或者以其他方式对司法活动、执纪执法活动施加影响，情节较轻的，给予严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。党员领导干部违反有关规定干预和插手公共财政资金分配、项目立项评审、政府奖励表彰等活动，造成重大损失或者不良影响的，依照前款规定处理。司法改革中所提出的司法系统与行政系统在行政区划上分离，以及出台相关针对干预司法活动的党内纪律，*2015年3月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。所有干预司法活动、插手具体案件处理的情况都要记录，属于违法干预司法活动、插手具体案件处理的要通报，违法干预造成后果的要追责。对任何领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员都应当全面、如实记录，做到全程留痕，并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关。司法人员依法如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，受法律和组织保护。http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-03/30/content_2840521.htm 访问时间：2016年1月20日。可能起到减少部分党政人员对司法活动的干预的作用。

2. 制度设计缺陷

在环境民事公益诉讼中，(1)检察院诉污染者。地方党政对司法的干预是制度设计使然，环境公益诉讼这样的新生事物在大环境下也很难幸免。检察院和法院都接受政法委的组织领导。司法部门往往会以不符合立案条件、建议庭外调解等理由，拒绝受理环境污染案件。法院的环保庭面临着当地政府的压力，甚至会主动提出要求“了解党委政府对社会经济发展的重大规划，环保司法不脱离党委政府的工作大局”，[15]避免做出不利于当地经济发展的判决。(2)环保局诉污染者。相对于环境保护，地方党政领导更乐于关心经济增长，当环境民事公益诉讼对当地每一个企业都较真的时候，自然影响到GDP数据，过程中无论是否涉及商业贿赂，都有可能干涉环保行政部门的执法。国务院最近出台的省级以下环保行政部门直属改革，这一情况可能会得到改善。(3)环境公益组织诉污染者。根据最新的环保法，符合新环保法两项条件*依据新环保法第58条规定，提起环境公益诉讼的社会组织必须满足以下两个条件：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定，“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的”，可以认定为“专门从事环境保护公益活动”。而取得提起公益诉讼资格的环保公益组织有700余家，但真正具备财力、*参见《环境公益诉讼支出超20万 经费不足致叫好难叫座》，新浪网转载《法制日报》北京2015年3月29日讯，中华环保联合会副秘书长吕克勤告诉《法制日报》记者，主要是受制于经费不足等。“一个典型环境公益诉讼案件需要费用20到30万元，主要是用于取证，调查，支付诉讼费、鉴定费。”吕克勤说，特别是鉴定费很高，有的要到30万元。他表示，再加上多次到现场取证、调查，差旅费也是一笔不小的费用。http://news.sina.com.cn/c/2015-03-30/063931659257.shtml 访问时间： 2016年1月20日环保专业知识、法律能力，有可能进行诉讼的数量极少。*参见《公益诉讼破局 环保组织“有心无力”》，凤凰网转载《新京报》2015年2月2日, http://finance.ifeng.com/a/20150202/13474316_0.shtml 访问时间 2016年1月20日即便克服了这些困难，如果没有当地政府支持则很难胜诉。

环境行政公益诉讼制度的产生是因为“政府失灵”。环境行政和环境司法是相互联系的，一项制度出现问题，得依靠另外一个制度来补救。环境行政公益诉讼是个非常有趣的制度设计，它可视作中国作为“前法治国家”在转型中的一个“面向”。环境行政公益诉讼，意即检察院或者环保公益组织起诉环保局，达到监督环境行政机关依法行政的目的。几千年来“官官相护”的历史文化沉淀造就的司法亚文化，使得大家很难设想在环保局做出违法行为时，检察院相关部门会去主动起诉环保局。在过去的一年中，检察院诉当地环保局不作为的案件数量极少，笔者在网上检索到的全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案，是贵州省毕节市金沙县检察院以“环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”为由诉金沙县环保局，受理法院为遵义仁怀市法院。我们不妨大胆设想一下检察院诉环保局“行政不作为”背后的缘由，环保局在面对一些纳税大户，不敢违背上级部门指示对其进行执法，会不会反而希望检察院出面将自己告上法庭而得到法院的一纸“执行行政处罚”判决书，这样对上面也有了个交代，毕竟司法系统和咱们行政机关不是同一个系统，而且此案还是个异地审理。表面上看，环境行政公益诉讼制度沦为行政机关的救命稻草，但其实正是“中国环境法治中的政府失灵”才造就了这项法律制度。[3]另外，此案中的异地审理等回避制度倒是适合作为环境行政公益诉讼的一项基本原则在全国推广。

[1]李启家.中国环境法的代际发展——兼议环境法功能的拓展[N].上海法治报，2009-03-11.

[2]韩碧如. 北京发布首个空气重污染“红色预警”.金融时报，2015.12.8[DB/OL]. http://www.ftchinese.com/story/001065177，2016-01-07.

[3]徐亚文.实践法理学与环境法学的新视角[J]. 中国地质大学学报(社会科学版)，2010，(6).

[4]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1983.

[5]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[6]汪劲.环境法治的中国路径：反思与探索[M]. 北京：中国环境出版社，2011.

[7]德国莱茵TüV集团深圳公司.《报废电子电气设备指令》(WEEE)与《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》(RoHS)的优点[J].电子质量，2004，(11).

[8]李丹.环境立法的利益分析——以废旧电子电器管理立法为例[M]. 北京：知识产权出版社，2009.

[9]Arik Levinson and M. Scott Taylor ，Unmasking the Pollution Haven Effect，International Economic Review，Vol. 49, No. 1 (Feb., 2008), pp. 223-254.

[10]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.

[11]马克斯·韦伯.经济与社会(下)[M].林荣远，译. 北京：商务印书馆，1997.

[12]约翰·密尔.论自由[M].程崇华，译. 北京：商务印书馆，1996.

[13]项佐涛.马克思对官僚政治的批判研究[J].科学社会主义，2012,(3).

[14]徐显明,齐延平.论司法腐败的制度性防治[J].法学，1998,(8).

[15]许家华.完善环境诉讼制度的相关建议[N].广西法治日报 2015-08-25.

〔责任编辑：黎玫〕

The Dilemma of China’s Environmental Legalization under the Perspective of National Governance

XU Ya-wen, TU Gang

(Law School, Wuhan University, Wuhan, 430072, Hubei, China)

China’s environmental governance over the last 30 years is a failure in terms of the effect. The dilemma of environmental protection is the embodiment of the failure of national governance in the field of environmental governance, which means a comprehensive ruling risk. In this paper, the main features of the dilemma of environmental protection are explored, including corruption in environmental legislation, bureaucracy in environmental administrative and bureaucratization in environmental public interest litigation process, so as to find out a Chinese approach to enhancing the environmental governance capacity.

national governance failure; rule of law on environmental protection; legislative corruption; judicial bureaucratization

徐亚文(1966— )，男，浙江天台人，武汉大学法学院教授，法学博士，博士生导师，主要从事法理学研究；

DF468

A

1006-723X(2016)08-0073-07

涂罡(1981— ),男，湖北武汉人，武汉大学法学院博士研究生，主要从事法理学研究。