“四知四清四掌握”工作运行机制存在的问题及对策*



“四知四清四掌握”工作运行机制存在的问题及对策*

*[决策咨询项目]本文系中共新疆维吾尔自治区党委党校2014年决策咨询项目“‘四知四清四掌握’工作运行机制存在的突出问题和解决办法”的研究成果。

陈奇彪

摘要“四知四清四掌握”社区工作制度是新疆城镇社区党组织和居委会服务群众、凝聚民心、保稳定、促和谐的重要举措。由于社区流动人口不断大量增加等新情况，“四知四清四掌握”在实施中遇到具体困难，也存在一些突出问题：社区工作人员入户难，入户率减少；社区工作内容繁杂、“四知四清四四掌握”工作受到影响；住户较多社区“四知四清四掌握”工作不扎实；社区工作人员身份与行政职能冲突，“四知四清四掌握”难度大；社区工作人员整体结构与新形势工作任务不相适应；社区工作人员流动频繁，影响“四知四清四掌握 ”工作正常开展。“四知四清四掌握”的一些工作要求纳入新疆地方性法规建设；剥离应由相关行政部门履行的职责，进一步科学界定社区工作；提高社区管理的科学技术含量，精炼社区工作人员队伍；完善监督、堵塞漏洞、确保社区工作人员深入居民；强化对社区工作人员轮流培训，提高工作能力；把人口多的大社区拆分几个社区；公安派出所掌握的社区居民信息应与社区共享；整合平台，保障工作高效。

关键词四知四清四掌握城市社区工作运行机制问题对策

“四知四清四掌握”社区工作制度是新疆城镇社区党组织和居委会服务群众、凝聚民心，保稳定、促和谐的重要举措，对维护新疆社会稳定起到了积极作用。“四知四清四掌握”是指:知辖区住户的每个家庭成员基本情况及其社会关系，知每个家庭经济状况，知每个家庭成员的政治表现，知每个家庭成员遵纪守法情况；辖区就业情况清，重点人员情况清，流动人口情况清，贫困群体情况清；掌握辖区基本情况及社情动态，掌握辖区宗教活动情况，掌握辖区居民的热点难点问题，掌握辖区各类积极分子情况。自2007年11月，自治区党委组织部印发新党组通字[2007]85号文件，要求在全区推行“四知四清四掌握”工作机制到2015年已八个年头，目前“四知四清四掌握”执行状况如何？能否适应新形势新情况、存在什么问题？2014年7月至9月，笔者等一行7人先后分赴乌鲁木齐、伊宁市、阿克苏地区等，针对新疆城市社区“四知四清四掌握”工作存在的问题开展深入社区调研。

一、目前社区开展“四知四清四掌握”工作基本情况

“四知四清四掌握” 社区工作管理制度，在实践中有了新的发展与创新，内容也有了改革。很多社区对“四知四清四掌握” 实行网格化管理，力求及时掌握辖区内每个居民家庭、流动人口、出租房屋等的基本情况。有的社区实行 “四类管理法”，对社区常住人口和流动人口按照放心户、基本户、重点工作户、重点管控户等实行分类管理和服务。其基本情况概括如下：

1.普遍重视建立相关制度

从各社区调研情况看，各级地方党委、政府对社区维稳与服务工作非常重视，不定期督促检查社区的各项工作。社区普遍制定“四知四清四掌握”相关制度。如“出租房屋登记备案制”、“干部包户责任制”等。要求社区工作人员做到小区入住一名流动人员,社区必须24小时以内了解其基本信息。社区制定有较完善的“重大情况漏报缓报责任倒查追究制度”、“居民基本情况登记”等制度。笔者所调研的社区大部分制定有考核社区干部的制度，如《社区信息管理考核细则》《社区包户干部督查绩效考核制度》等，并将这些制度作为一项重要工作内容纳入年终考核工作中。

2．改进工作方法、发展新措施

社区在贯彻“四知四清四掌握”实践中创新了“四类管理法”、即“四化管理”、“三三六六制”、“二维码信息采集系统”①等新方法。并发动群众、“群防群治”，发挥十户长、单元长、楼长作用，由群众积极配合，报送租房户、住户的材料及有关信息。笔者所调研的社区大部分实施“网格”化管理，采取“网格长—包户人—网格员”三级管理模式，把流动人口和出租房屋管理服务作为“网格化”管理重点。

3．加强领导，确定职责

各社区基本成立与“四知四清四掌握” 工作有关的领导小组，形成由街道党政领导包社区、社区支部书记包巷、社区干部包户的“四知四清四掌握”工作格局。成立“四知四清四掌握”工作机制联席会议，下设办公室，把“四知四清四掌握”工作机制作为当前加强基层组织建设的一项重点工作。如乌鲁木齐市一些区强化了社区书记对社区包户干部随机抽查倒查机制。凡发现漏登、不登入户信息的，扣除绩效奖。笔者走访的乌鲁木齐市某区五个社区，均建立了“四知四清四掌握”工作台帐，数量不一(基本上都有三四十本)，收录了近三千名常住人口和约2万名流动人口的基本信息。

二、“四知四清四掌握”工作运行机制存在的突出问题

1.社区工作人员入户难，入户率减少

社区干部入户是主动密切联系居民，了解居民实际情况，获取相关信息，帮助居民解决矛盾与困难的积极有效方法。但居民对“四知四清四掌握”政策知晓率较低，社区干部入户居民有的不配合，反感，甚至不开门。加之社区工作人员人手有限，工作繁重，入户率明显减少。采取“二维码”技术的社区，存在个别社区工作人员责任心不强，利用“二维码”技术漏洞作假，规避走访居民与入户工作。有些社区，对重点户和流动人口了解核实只能采取带任务入户,比如填表格,传达有关文件等理由来保障入户任务完成。社区在登记流动人口和租房信息方面，出现个别社区工作人员与租房者不见面情况。为了方便，房主往往代替租房者将租房人身份证、居住证、租房协议等证件拿到社区办公室，报社区工作人员登记，由此出现租房者多人，只提供一个身份证登记现象，对此应引起重视。从整体看，社区干部深入居民不够，尤其是非重点社区，许多居民不认识社区干部。

2.社区工作内容繁杂、“四知四清四掌握”工作受到影响

很多职能部门工作交由社区负责，社区工作繁杂，如计划生育、城市文明、环境卫生、党政工群、中小学入学率管理、精神文明工作、安全生产、疫苗接种等工作均由社区负责。社区工作多头管理，很多机制难达其实效。社区面临各职能部门十几个网络平台，要求所有工作全部纳入网格化，网格化维护稳定作用受到冲击。有些社区人口众多，每名社区工作者包户达200～300户，甚至500多户，工作任务多头，管不过来，为完成任务，难免出现胡乱填报住户信息情况，网格化管理有流于形式迹象。

3.住户较多社区“四知四清四掌握”工作不扎实

部分流动人口众多的大社区很难切实达到“四知四清四掌握”工作机制要求。乌市某街道办下辖的27个社区中，上万户的社区占1/3，大部分社区都已超过6千户。社区干部抱怨称要求社区干部做到“四知”不现实。掌握社区重点人员和流动人口情况是做好社区维护稳定工作的重点和难点。社区干部在掌握社区重点人员和流动人口信息方面还存在一些不足。

4．社区工作人员身份与行政职能冲突，“四知四清四掌握”难度大

社区不享有行政执法权，因而造成有些职能行使陷入困境。诸如核实经济收入涉及个人隐私，居民不愿向社区透露真实收入。另外有些疆内少数民族流动人员真实身份、家庭情况、经济状况、政治表现了解难较度大。居民收入、职业等栏目难免出现工作人员随意填写，没有正确传递真实信息。

有的地区要求社区保障小学入学率达99%；初中入学率达98%，计划生育超生率不能到18‰。社区工作人员只有监督权，没有行政执法权，不仅难以管理与完成，而且分散精力，影响维稳与服务工作。

许多职能部门将盖章职能推向社区，居民拿着各种各样证明要求审查盖章，许多盖章事项并非社区权限，消耗社区干部维稳精力，造成与居民诸多矛盾。

5．社区工作人员整体结构与新形势工作任务不相适应

社区工作人员在完成新形势下的工作任务时，力量仍显不足，如伊宁市社区承担30多项工作，社区一个网格员还要了解100户左右居民情况,有的社区一个网格员承担400多户。任务重、人手不够是其面临的最大困难。阿克苏地区一些社区虽然按每个社区5～7名国家干部标准加大了干部力量配备，并配备12～20名左右的聘用人员和公益性岗位安置人员。入户走访、分片包户任务仍十分繁重，有些社区每名干部与居民的比例达到1：2000左右。调研乌鲁木齐市天山区辖区的五个社区，其在编干部人数为10～14人不等。全部都是一岗双责，既要承担社区具体承办的业务工作又要承担包户工作，工作杂，任务重，压力大。有时为了迎接上级领导检查，社区不得不放下包户工作，使“四知四清四掌握”工作不能保持常态，出现疏漏。大部分社区，男女干部比例严重失调，男干部普遍偏少，有的社区工作人员二三十人，只有四五人是男性，给夜间入户和其他一些维稳工作带来不便。业务工作新手多、熟悉基层情况少、懂“双语”干部少，社区干部整体素质仍偏低。

6．社区工作人员流动频繁，影响“四知四清四掌握 ”工作正常开展

社区都配备有大量的公益性岗位工作人员，因工资少、待遇差而影响其积极性。此外，公岗工作人员流动性大、更换频繁。一些社区经常两个月左右人员就会换一茬。其后果是对“四知四清四掌握”工作严重影响，新来的又得从头开始熟悉居民信息与各项工作。

三、对策建议

1．将“四知四清四掌握”的一些工作要求纳入新疆地方性法规建设

“四知四清四掌握”工作机制有利于维护社会稳定和服务居民。从2009年全面推行以来，积累了不少成功经验。因此，可将“四知四清四掌握”在实践中切实可行的内容，成功做法，总结完善，上升为新疆地方性法规，可“先行先试”。

我们同“三股势力”的斗争是长期的、复杂的、尖锐的，以法的形式规范“四知四清四掌握”工作管理制度，能保障其常态化；法是权利义务的社会规范，“四知四清四掌握”部分内容的法治化，有利于强化社区工作人员工作责任心；同时以法治方式授权或委托基层社区某些行政管理权，社区干部就能依法行使职权，有益于社区管理和居民配合，有利于维护基层稳定。

2．剥离应由相关行政部门履行的职责，进一步科学界定社区工作

社区承担过多职责，整日应付各种验收检查，必然严重影响“四知四清四掌握”，冲淡社区服务居民与维护稳定两大职责。可考虑在街道办事处设立“行政性服务大厅”，目前社区一些行政职能可由街道办承担。有些职能如开婚姻状况证明等都应回归相应行政部门去完成。基层是维护社会稳定的重点领域，也是最容易出问题的地方。要保障与规范社区工作人员有足够的时间深入居民，服务居民，联系群众。

3.提高社区管理的科学技术含量，精炼社区工作人员队伍

如何解决社区工作人员人手不够的矛盾：第一，应建立数字化社区。政府出资帮助社区实现视频网络全覆盖监控，加强视频化、网络化、信息化的技术支持，只有这样才能避免陷入增人、增资、增编制、增机构的怪圈。第二，对社区管理和对流动人口的信息获取，要形成物业公司、业主委员会、社区居委会三方合力，此外还要充分发挥楼栋长、单院长、十户长作用。由于物业公司涉及收取居民物业费等工作，对居民信息掌握较好，让物业公司、社区居民也参与到社区治理中，充分调动社会组织和群众力量，可在一定程度上缓解人手不够的问题。

如何解决人员不稳定和结构性问题，提高社区工作人员待遇是稳定社区工作人员的直接办法。“四知四清四掌握”工作质量好坏并不是由人数多寡直接决定的，而主要是由人的素质和工作态度决定。要改革招“公岗”只求数量不求质量的状况，与其招15人、每人发3000元工资，不如精简队伍，只招10人、每人发4000元工资。这样，工资水平的提高可以吸引更多人才留下来，同时也会吸引更多男性同志加入社区建设，逐步解决社区队伍不稳定、人员素质不高、男女比例失调的问题。

4．完善监督、堵塞漏洞、确保社区工作人员深入居民

任何先进的技术、手段都是辅助工作，不能取代社区工作人员亲自深入居民和入户工作，这是了解社情民意，维护和谐稳定直接有效的方法。对数字化等工作要改革完善，以保障不定期入户核实扫码。要完善监督，堵塞漏洞，坚决防止不深入居民的作假现象。

5．强化对社区工作人员轮流培训，提高工作能力

目前对社区书记主任的培训有所加强，但针对社区工作人员的学习培训工作仍然薄弱。建议制定社区工作人员教育培训规划，明确教育培训目标、内容和任务。坚持对社区所有在岗工作人员不定期分批轮训，包括进岗培训、在岗培训。采取基本理论和业务知识学习、考察、专题培训、经验交流相结合等形式，达到增长才干、强化责任、开阔视野、提高能力和个人素质。目前，有些大学毕业生分配到社区担任干部，对社区吸收新鲜力量有积极意义，但由于工作不熟、专业不对口等问题，建议在新疆高校试点开设“社工”专业的本科班，毕业后分配到各社区，充实专业力量 。

6．把人口多的大社区拆分为几个社区

随着城镇化的推进，社区流动人口也快速增长，有些社区住户多，规模大，有限的社区力量难以应对急剧膨胀的社区事务，当务之急是要在科学划分社区人口和规模基础上，实行部分规模过大社区的分社，以提高管理的有效性。

7．公安派出所掌握的社区居民信息应与社区共享

对社区居民信息的掌握，如房产、户籍等，公安派出所有很详实的信息登记，如果能与社区共享，社区据此进行确认，可极大地提高入户效率。在流动人口聚集的部分重点社区如果能共享小宾馆的信息平台，可及时了解辖区内流动人口情况，有效提高监控效率。

8．整合平台，保障工作高效

目前，社区录入平台一共有6个，包括警综平台、流动人口管理平台、居住证平台、计划生育平台、劳动和社会保障平台和昆仑网平台。6个平台意味着一个社区干部要将同样的一户信息录入6次，如果后期需要更新，同样的一户信息要在6个平台分别更新，非常麻烦。建议将6个平台整合成一个综合性的平台，使每一户的信息(姓名、性别、年龄、职业、宗教信仰、家庭成员、政治面貌、计划生育、户籍迁出迁入、社会保障、有无犯罪记录等等)能综合完整地呈现在一个平台里，而不用因为一户的不同信息而在不同的平台里查找。这样不仅可以节约社区干部的工作时间，也有利于新来的社区干部通过平台了解住户信息。

注释：

①“四类管理法”:在对辖区各类情况做到四知四清四掌握的基础上，坚持重点人员重点抓的原则，对社区所有常住人口和流动人口按照放心户、基本户、重点工作户、重点管控户实行分类管理的一种方式。“四化管理”:即运用单位化管理、网格化覆盖、社会化服务、数字化支撑的模式，实现社区各项工作稳步开展。“三三六六制”:指流动人口租房后三小时内出租人上报承租人信息，六小时内社区民警和干部入户登记承租人信息。流动人口退租后三小时内出租人上报情况，六时内社区要将承租人信息进行注销的一种管理制度。“二维码信息采集系统”:对流动人口进行信息化采集，实现入户刷码进行管理。将二维码依照房东名字、房屋住址、房间号张贴，并录入房间内每位流动人口、上传至二维码平台，最后用社区WIN7系统电脑，登录二维码平台进行人工录入。

〔责任编辑：石梦华〕

文献标识码中国图书分类号D669.3A

文章编号1671-4741(2016)01-0057-04

[作者简介]陈奇彪，中共新疆维吾尔自治区党委党校法学部主任，教授。