完善我国环境侵权司法救济制度的思考

2016-02-25李昌凤

新疆社科论坛 2016年1期

完善我国环境侵权司法救济制度的思考

摘要司法应当在环境侵权救济中发挥举足轻重的作用。但由于目前环境侵权司法救济的门槛较高，证据规则脱离环境侵权案件实际。同时，相关各种力量的博弈导致环境侵权司法救济途径不畅。要破解环境侵权司法救济难题，亟需降低环境侵权案件的起诉“门槛”，完善环境侵权诉讼的证据规则和损失计算方法，赋予基层自治组织提起环境公益诉讼的主体资格，加强对环境侵权诉讼的司法支持。

关键词环境侵权司法救济损害赔偿

随着生态文明建设的不断深入以及法治建设的全面推进，民众的环境保护意识和环境维权意识有了大幅提高，受害者寻求救济的环境侵权案件数量也大幅提升。作为实现公平正义最后一道防线的司法理应在环境侵权救济中发挥举足轻重、无可替代的作用。然而，相关制度设计与现实之间的诸多偏差却成为环境侵权司法救济的掣肘。因此，司法应当在环境侵权救济中发挥举足轻重的作用。但由于目前环境侵权司法救济的门槛较高，证据规则脱离环境侵权案件实际。同时，相关各种力量的博弈导致环境侵权司法救济途径不畅。要破解环境侵权司法救济难题，亟需降低环境侵权案件的起诉“门槛”，完善环境侵权诉讼的证据规则和损失计算方法，赋予基层自治组织提起环境公益诉讼的主体资格，加强对环境侵权诉讼的司法支持。

一、我国环境侵权司法救济现状描述

(一)环境侵权司法救济法律依据和审理机构建设发展迅速

早期涉及环境侵权的法律依据散见于《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)及环保单行法之中。2010年7月实施的《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)以专章规定了“环境污染责任”。虽然相关的法律条文数量不多，但却无争议地明确了环境侵权责任的构成要件、举证责任倒置原则以及共同侵权责任的承担等重大问题。2013年1月实施的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第五十五条将环境污染纳入公益诉讼的范围。2015年1月1日实施的、被称为“史上最严”的新《环境保护法》再次重申了环境侵权案件的法律适用依据：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”为解决比较抽象、原则的法律规定导致审判实践无所适从的问题，最高人民法院在2015年连续出台多个涉及环境侵权案件审理的司法解释。如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》重点规范环境公益诉讼的当事人、管辖等程序性问题；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》规定了公益诉讼中共性的程序性问题。2015年 6月3日起施行的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，特别厘清了环境侵权审判实践中长期存在的《侵权责任法》《民法通则》《环境保护法》以及各环境保护单行法在环境侵权责任方面的衔接适用不明确问题，以及审判实践中对环境侵权责任归责原则、责任构成以及数人侵权责任划分等法律适用不统一问题，并明确了公益诉讼的举证责任、责任划分等问题。

为适应生态文明建设的需要，为生态文明建设提供坚强有力的司法保障，全国上下环境资源审判庭如雨后春笋般地成立并发展着。自2007年11月贵州省成立第一家生态保护法庭，集中审理环境资源案件，到2014年7月最高人民法院决定设立专门的环境资源审判庭。到2015年7月，全国共设立环境资源审判庭或者合议庭、巡回法庭389个①。

(二)环境资源审判机构面临“等米下锅”的尴尬局面

环境矛盾和纠纷呈井喷态势，从环保行政机关查处的环境违法案件数量可见一斑。2012年全国环境行政处罚案件117308件，2013年达139059件，2014年为73160件，下达行政处罚决定83195份②。据贵州省高级人民法院统计显示，贵州省近年环境纠纷数量每年均有大幅增长，但通过诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%，群众宁愿选择投诉、举报甚至自力救助，而不选择司法途径。2010年至2014年，贵州省环境矛盾纠纷进入诉讼程序的还不到环境行政执法机关受理案件的7%③。在进入司法解决的案件中，又呈现刑事案件多、民事诉讼少的特点。2008年至2012年6月，全国各级人民法院审结的环境污染损害赔偿案件仅有7780件④。2014年，全国法院系统新受理环境侵权一审案件仅有2812件⑤，审结环境侵权案件2881件⑥。一边是环境纠纷和矛盾冲突的急剧涌现，另一边却是环境侵权诉讼案件数量的不成比例、徘徊不前，以致出现环境资源审判庭“门庭冷落”“等米下锅”的尴尬局面，有些环境资源审判庭只能审理一些与环保无关的离婚案件、交通肇事案件。

二、当前环境侵权司法救济遭遇瓶颈的原因分析

(一)环境侵权司法救济的“大门”难进

根据《民事诉讼法》第一百一十九条的规定，起诉必须“有明确的被告”，“有具体的诉讼请求和事实、理由”。虽然法律只要求原告提供能够证明被告排放了污染物、自己环境权益被侵害以及二者之间具有关联的初步证据，并不要求原告提供能够证明被告有侵权行为、原告有损害后果、行为和后果之间存在因果关系的充分完整的证据，但环境问题本身具有复杂性、多因性、滞后性、长期性的特点，在广袤的空间和长久的期限里，各种环境影响因子交汇在一起共同作用，污染损害产生的路径也比较长，人们很难区分各种环境损害产生的原因有哪些、机理是什么、各影响因子的原因力有多大。看似不高的民事诉讼门槛在适用于环境民事纠纷时，还是时常令不少受害人望而却步。

此外还有一个不容忽视的普遍原因。当受害方意图与排污企业对簿公堂时，掌有社会事务管理大权、负有环境监管职责同时掌控巨大公共资源的地方政府往往会出面调停。此时，受害者基于各方面因素的权衡，也是基于理性的选择，往往会打消寻求司法救济的念头，或接受调解处理，或采取上访、举报、投诉等相对于司法而言身份较容易隐蔽的途径来寻求救济。

(二)环境侵权司法救济举证困难

根据《侵权责任法》的规定，在环境侵权案件中，应由污染者即被告就自己不应承担责任或者应当减轻自己责任以及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。这即意味着在环境侵权民事案件中，在因果关系上适用举证责任倒置，原告方无需就被告行为与损害事实之间存在因果关系承担举证责任。但这并不意味着原告方就不用承担举证责任，原告依然要举证证明对被告方存在污染行为以及原告方所遭受的损害。《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，被侵权人应当提供证明“污染者排放了污染物”“被侵权人的损害”“污染者排放的污染物或者其次生污染物与损害之间具有关联性”的证据材料。在证明被告方存在排污行为方面，由于环境信息掌握不对称以及相关专业知识技术的欠缺，原告方常使用感性的言语而非法律语言来描述，如企业排放的气体“浓烟滚滚、刺鼻呛人”，排放的废水“五彩斑斓”，排污的河流中鱼虾死亡等，这些均无法直接证明企业在“排污”、排放了什么污染物。而企业却可以拿出“充分”的证据证明自己排放的废气、废水完全符合排放标准或根本不存在排污行为。受害人在提供充分证据证明财产损失的数量、价款、范围，生命健康权受侵害的病历材料以及权威部门鉴定等方面都存在不可逾越的障碍。“举证难”的窘境在一些学者进行的个案社会调查中可见一斑。⑦

虽然《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条规定，对查明环境污染案件事实的专门性问题，可以委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见。由于影响人体以及动物机体健康因素的复杂性以及污染致害的隐蔽性、长期性，再加上遗传、饮食以及个体差异等因素的影响，致使环境侵权案件中因果关系的鉴定极为复杂，甚至远非当今科技、医学能够胜任。例如，日本的水俣病在1953年就已经出现受害者，但直到1968年9月日本政府才确认水俣病的成因。如今的科学和医学依然遭遇很多因果关系证明的窘境，声光污染与鸡仔的莫名死亡之间的因果关系即是一例⑧。受害者举证的“弱势”直接导致法庭上的弱势，举证困难、证据不足的直接后果就是败诉。

(三)环境侵权司法救济耗时费力

民事诉讼本身由于严格的程序规定，其审理期限相较其他救济方式而言要长得多。在民事诉讼中，环境侵权案件的审理期限又远远长于一般民事案件。据统计，2002至2011年，浙江省环境民事一审案件平均审理周期为120天；上海法院环境类案件的平均审理期限为103天，是上海法院所有案件平均审理期限的两倍，而环境民事案件审理期限平均为141天。⑨环境侵权案件较为普遍地涉及环境司法鉴定，而司法鉴定的期限不可避免地制约了民事程序的继续进行。从上海某法院涉及环境司法鉴定案件的抽样情况看，鉴定案件平均审理期限长达305天。环境侵权司法救济途径效率低下导致救济迟迟难以兑现，对已经痛苦不堪的受害人来说司法救济的成本实难承担。

(四)环境侵权司法救济成本过高

根据国务院于颁布的《诉讼费用交纳办法》，民事诉讼案件受理费由原告方预交，由败诉方负担。环境侵权案件均包含经济索赔诉求，当属于财产案件无疑。由于这些案件中原告方往往长期持续地遭受重大的财产损失或者人身的伤害，甚至付出生命的代价，诉讼标的额也会比较大。依照规定，原告需要预先支付的案件受理费也就比较高。一方面原告方已经长期经受财力的减损而贫穷窘迫，另一方面赔偿尚未到位，何况还没有几分胜诉的把握，一旦败诉，预交的费用将血本无归，在此状况下要求原告方预交巨额的诉讼费用，其提起诉讼的风险大大增加。一部分人会因无力预交费用而被拒之门外，还有一部分人会基于风险和收益的考量而放弃通过司法寻求救济。虽然《诉讼费用交纳办法》规定了申请缓交、减交或者免交诉讼费用的司法救助制度，但缓交、减交或者免交诉讼费用限于“残疾人无固定生活来源的”“追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的”“属于国家规定的优抚、安置对象的”“追索社会保险金、经济补偿金的”等对象或案件。申请司法救助需提交“足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料”以及符合“经济困难标准”的证明材料。因为社会保障领域的系列原因，真正贫困的环境受害人意欲拿到这些证明也是并易事。看似公平合理并对弱势群体有适当倾斜的诉讼费用制度，对环境民事诉讼中的原告而言，却意味着难以逾越的门槛，蕴含着极大的风险。

(五)各种力量博弈导致环境侵权判决难以执行

从全国各地的环境执法以及环境侵权案件状况看，相当比例的环境违法企业是当地的利税大户，在帮助地方经济发展、解决就业难题等方面发挥着举足轻重的作用，往往也被政府部门重视。以其为被告的环境侵权损害纠纷除关涉当事人利益外，还与企业职工、当地政府、上级管理部门等存在千丝万缕的联系，处理不当还极有可能引发群体性事件，影响地方稳定大局。环保案件判决后执行阻力很大，因此，此类案件的立案、审理和执行遭遇的干预力量非常强大，很多受害者赢了官司，但却无法获得实在的赔偿。

三、完善环境侵权司法救济制度的未来期待

(一)降低起诉门槛，畅通司法救济大门

在我国，民事诉讼起诉条件是引起诉讼程序开始的要件。司法实践中，法院对符合《民事诉讼法》的规定：“(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实、理由；(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”条件的起诉，才予以立案审理，诉讼程序才真正启动。然而，被告该如何“明确”，“明确”是否等同于“正确”，“有具体的诉讼请求和事实、理由”是否等同于“有支持诉讼请求的主要证据”。德国和英国对于民事诉讼的起诉几乎没有设定什么条件，原告只要提交了合格的诉状和缴纳了诉讼费用即可启动诉讼程序，而对于当事人是否适格、是否属于民事审判权范围以及受诉法院管辖等事项，则是受理后法院审理的对象⑩。在我国司法实践中，以上规定被严格界定为原告在起诉时应当提供证明其诉讼请求的主要证据，此举有失偏颇。

环境侵权案件本身专业性极强，受害者掌握的证据往往难以达到《民事诉讼法》第一百一十九条以及法院立案审查要求的条件。为保障环境侵权案件受害人的诉权及环境权，建议将环境侵权诉讼起诉条件的实质审查改为对诉状的形式审查，降低立案审查标准，将“具体的诉讼请求”界定为原告应有明确的实体权利主张，将“事实和理由”理解为支撑原告诉讼请求的最低限度的案件事实，且不需要任何其他证据加以证明。

(二)修正证据规则，完善损失计算方法

《侵权责任法》第六十六条所规定的在免责或减责以及因果关系上的举证责任倒置，在一定程度上起到了平衡原被告双方力量失衡的效果。但仅此是不够的。由于污染处理设施运行状况、排放数据等信息均由被告方掌控，原告方难以取得和提供，甚至连看都看不懂。原告的损失很多时候也难以有可提供给法院认定的发票、账目等支撑。因此，应明确在环境侵权诉讼中，应由被告提供与侵权行为相关的数据、账簿、资料等信息。被告不提供或者提供虚假的信息资料的，应当承担举证不能的不利后果。同时，应加大法院依职权调查收集证据的力度，保证案件的公正裁决。

《侵权责任法》中对侵权损害赔偿已经有了比较明确具体的规定。但对环境侵权案件来说，尚存在一些不足。如财产损失“按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”，对环境污染案件而言在实践中操作起来也非常棘手。再者，在赔偿数额确定上依然采取传统民法的“填平”方式，与当今生态环境保护的严峻形势以及生态文明建设的紧迫性严重不适应。新修订的《商标法》为打击严重商标侵权行为，创造性地引入了惩罚性赔偿。该法第六十三条规定，对情节严重的恶意侵权行为，可以在一般赔偿数额的一倍以上三倍以下确定惩罚性赔偿。在环境侵权诉讼中很有必要借鉴这个规定，对恶意污染环境、屡教不改或有其他严重情节的，应加倍确定赔偿数额，提高环境违法成本，敢于让违法者倾家荡产。同时，应赔偿受害人所支付的、无需受害人拿证据证明的合理开支。

(三)赋予基层自治组织提起环境公益诉讼的主体资格

新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》在环境公益诉讼方面均有突破性规定，《民事诉讼法》第五十五条的“有关组织”，被《环境保护法》明确为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织，《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将其进一步具体化为在“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门”“登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。目前，符合条件的社会组织有700余家，但是，从2015年1月新的《环境保护法》实施到2015年7月，这些社会组织仅提起7起环境公益诉讼，远远低于大众的预期。无论城市或农村，最贴近百姓、对百姓生产生活最了解、百姓最信得过的莫过于基层自治组织——城市居民委员会和村民委员会。《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》均规定基层自治组织有办理“公共事务和公益事业”“保护和改善生态环境”的职责，而且其最有能力也最便于将环境侵权案件中的受害人团结起来，为组织的成员提供各种支持。建议允许城市居民委员会、村民委员会在污染损害发生于本组织范围内或受害者为本组织成员的污染案件中，作为原告提起环境民事公益诉讼。

(四)实施特殊措施保证环境侵权判决的执行

可采取以下特殊的措施来保证环境侵权诉讼判决的执行。一是扩大先于执行的适用范围。《民事诉讼法》第一百零六条虽然未将明确环境侵权赔偿案件纳入先予执行的范围，但规定“因情况紧急需要先予执行的”可先予执行。最高人民法院完全可以通过司法解释和指导意见明确，对当事人之间权利义务关系比较明确的环境侵权案件，人民法院可以裁定先予执行。二是提前采取有效措施保证执行。针对司法实践中被告经常在判决生效至申请执行前隐匿、转移财产的情形，法院执行机构可在申请执行前采取执行查控措施，掌握被执行人的财产状况。还可以采取执行惩戒措施，加大对拒不执行环境侵权案件判决的责任人的财产处罚以及人身自由限制的力度。

(五)加强对环境侵权诉讼的司法支持

将环境侵权诉讼纳入法律援助范围。虽然《法律援助条例》第十条规定的可以接受法律援助的事项范围没有涵盖环境污染侵权案件，但是该条同时授予省级人民政府对法律援助事项进行补充规定的权力，这就为将环境侵权案件纳入法律援助范围打开了一扇窗。从地方立法看，有的如《山东省法律援助条例》《四川省法律援助条例》等规定环境污染赔偿案件可申请法律援助；有的如《云南省法律援助条例》《陕西省法律援助条例》则未包括环境污染案件。从立法表述看，《山东省法律援助条例》表述为“因……环境污染使权益受到损害要求赔偿或者补偿的”；《江西省法律援助条例》表述为“请求环境污染事故……赔偿的”。山东、江西的地方立法和司法实践值得其他地方借鉴。2013年4月25日，司法部发布《关于进一步推进法律援助工作的意见》，要求“围绕促进解决涉及困难群众切身利益的社会热点问题，积极组织办理劳动争议、环境保护、食品药品安全、医疗等领域涉及法律援助的案件”。从目前的地方立法、司法实践以及全国的环保形势、物质基础以及民众基础看，以司法解释或全国性规范性文件的形式明确将环境侵权统一纳入法律援助的范围，时机已经成熟，条件已经具备。

还有必要通过司法解释的方式，对《诉讼费用交纳办法》中“确实需要免交(减交、缓交)的其他情形”加以明确，将环境污染赔偿案件纳入司法救助的范围。

注释：

①李想文：《最高法：五大难点束缚环境资源审判手脚》[N]，《法制日报》，2015年7月13日。

②国家环保部网站统计信息[DB/OL]，http://www.mep.gov.cn/zwgk/hjtj/，2015-09-21.

③王丽、闫起磊：《环境纠纷频发环保法庭却无案可审诉讼难亟待改变》[N]，《经济参考报》，2014年10月8日。

④黎红：《全国法院设立77个环保法庭能动司法促进生态文明》[EB/OL]，中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/12/id/807807.shtml。

⑤黄彩相：《2014年全国法院案件情况分析》[N]，《人民法院报》，2015年4月30日。

⑥徐隽：《金砖五国最高法院大法官对话环境司法保护》[N]，《人民日报》，2015年4月1日。

⑦罗亚娟：《环境社会学视角下的环境污染问题——东井村个案研究》[J]，《河海大学学报》(哲学社会科学版)，2008年第4期，第36～37页。

⑧赵丽：《环境污染案件审理存三大难点》[N]，《法制日报》，2012年5月22日。

⑨袁春湘：《2002-2011年全国法院审理环境案件的情况分析》[J]，《法制资讯》，2012年第2期，第24页。

⑩侯元贞：《我国民事诉讼起诉条件之反思》[J]，《云梦学刊》，2009年第5期，第81页。