内蒙古“十三五”能源经济发展趋势及路径选择

联合课题组

内蒙古自治区作为全国第一煤炭、可再生能源大省，在为区内外市场贡献大量优质能源的同时，也存在生态压力、水资源短缺、环境污染、产业结构重化而单一等一系列问题。因此，内蒙古自治区中长期经济社会持续健康发展正面临着有史以来最大的挑战。在这样的大背景下，内蒙古自治区如何尽快摆脱以煤炭产业链为主的“传统路径依赖”模式，提早转向清洁、创新的发展路径至关重要。

一、变革能源经济发展战略是大势所趋

能源战略与规划的制订离不开发展环境，未来内蒙古能源经济面临的国内外环境纷繁复杂，归纳起来有以下几个方面：

世界经济进入低速增长新常态。自2008年金融危机爆发以来，世界经济陷入持续低迷状态，全球贸易增速显著下降，各主要国家和地区均进入了新一轮结构调整和转型期。

全球金融系统的严峻形势对实体经济构成威胁。最新全球调查显示，汇市、股市、债市总体形势堪忧，预期对全球经济提振作用微乎其微。

能源等全球大宗商品价格低迷的趋势难以逆转。包括能源和有色金属在内的国际主要大宗商品价格整体呈现趋势性下跌，尤其是以石油为代表的大宗商品下跌趋势更加明显。

全球能源供需格局正在经历一场大变革。能源版图正在由传统以OPEC为能源供应安全的重心向美国、俄罗斯、OPEC、中亚多个重心转变。而能源供应品种正在以传统化石能源为主导，向新能源、可再生能源与常规、非常规化石能源共同成为能源供应来源转变。

全球低碳、去炭趋势明显。IPCC的连续五次评估结果已被绝大多数人接受，大家一致认为各国需要实施强有力的碳减排措施，并为此做出承诺和行动。2015年巴黎联合国气候大会上181个国家递交了“国家自主贡献减排方案”。

全球能源地缘政治形势正在发生重大变化。全球能源地缘政治关系正变得错综复杂。包括俄罗斯与西方国家的关系，叙利亚局势，沙特与也门的关系，沙特和伊朗的关系以及伊斯兰国问题等。

中国进入深度参与全球能源治理新阶段。当前全球能源治理架构存在的主要缺陷促使全球能源治理正在经历一场变革。中国在2015年分别与能源宪章组织签署了“国际能源宪章宣言”，与国际能源署签署了“能源联盟倡议”。

国家能源战略重点已转向低碳绿色与生态环境保护。我国能源发展战略重点已转向低碳绿色与生态环境保护。近年来发布的一系列重大政策措施足以证明这一点，如《大气污染防止行动计划》、“能源革命”等。

“一路一带”成为全球经济增长与能源发展新引擎。我国提出的“一路一带”倡议得到了多数国家支持，有望成为全球及我国能源发展的新引擎。

“中蒙俄经济走廊”将是内蒙对外能源合作的支点。内蒙古横跨“三北”地区，承东启西，口岸优势明显，与蒙俄经济互补性较强。

二、积累的主要问题

内蒙古能源经济在经历了上一轮快速发展后，也积累了许多问题，归纳起来有以下几方面。

煤炭产能过剩严重，将延续相当长时间。内蒙古在建煤矿规模大，随着煤炭行业兼并重组工作的推进，释放了大量煤炭产能，使煤炭行业产能过剩趋势非常突出。

煤炭与水资源浪费问题长期没有得到根治。因煤炭洗选比例较低，煤炭产业链短，转化率不高造成煤炭资源浪费。生产过程中也造成水资源的严重消耗和浪费。

窝电问题突出。蒙西电网 “网对网”送电通道多年没有增加，蒙东电网建设滞后。随着大型煤电基地建设以及大规模风电接入，造成严重的“窝电”现象，电网消纳问题日益突出。

能源工业发展受水资源严重制约。内蒙古水资源贫乏，分布不均，呈东多西少的规律；而工业布局主要集中在西部，水资源相对富裕的东部却是国家生态保护区。

草原生态破坏严重。露天煤矿开采不仅破坏地表草场，煤层剥离和疏干排水改变了地质构造和压力平衡，使地下水源改道、水位明显下降，滑坡、地面沉陷等次生灾害频发。

电力的体制性矛盾突出。蒙西电网仍然受制于体制约束，未能加入华北电网统一规划，外送通道建设卡脖子现象依旧严峻。

部分能源产业技术依然落后。许多大型煤矿综合采掘装备、煤炭液化技术核心装备尚不能自主设计制造，可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后。

碳排放难以遏制。经济发展过度依赖煤炭资源，大部分盟市产业结构中30-40%为煤炭开采，如果包含加工、转化和发电，则比重过半，GDP 对煤炭资源具有很强的依赖性。

煤化工发展具有一定的盲目性。煤化工的盲目性根源是对技术的把握不够，尤其是气化技术选择错配不但严重影响项目的经济性，而且对生态环境也构成威胁。

环境污染问题突出。内蒙古西北属于荒漠化草原，东部则是国家生态功能屏障，近年来的工业发展对地表水造成了严重污染，也使部分城市大气污染明显加重。

三、供给侧结构性改革势在必行

尽管我国煤炭资源丰富，但煤炭资源开发受区域分布不均、煤炭资源与水资源呈逆向分布、区域生态环境脆弱等因素制约。在水资源约束条件下，我国煤炭产能一般控制在 38.5 亿吨以内，其中晋陕蒙宁地区由于水资源短缺更严重，煤炭产能一般控制在 24 亿吨左右；从生态环境约束看，晋陕蒙宁地区生态环境脆弱，煤炭产能应为 21-22 亿吨为宜。

从煤炭生产布局看，煤炭生产中心继续向西部转移。晋陕蒙宁成为我国当前煤炭生产增长最快的地区，该地区煤炭产量占全国的比例在2014 年超过了60%。其中，山西为我国传统煤炭生产大省，煤炭种类比内蒙古和陕西更齐全，其中焦煤更是其他两省无法比拟，且距离市场近。陕西相比内蒙古而言，煤炭热值普遍较高，因而市场销售情况较好。所以，内蒙古煤炭发展面临着严峻挑战。

从市场看，全国性产能过剩导致煤炭供大于需。近几年全国经济结构调整效果开始显现，重化工行业如钢铁、水泥、有色金属、平板玻璃等出现严重产能过剩，市场景气程度一落千丈，进而导致全国煤炭、电力等能源需求持续疲软。从全国看，未来国家煤炭消费有望逐步减少。从自身看，内蒙古煤炭发展也面临如产能快速增加、生态环境保护压力增大、水资源制约凸显等诸多问题。未来内蒙古必须着手煤炭行业的供给侧改革，淘汰落后的、竞争力不强的产能。煤炭科学产量应为8-9亿吨之间，并在国家煤炭消费达到峰值后，产量也应逐步减少。

内蒙古风电发电量已超过400亿千瓦时，占全国风电发电量约26%，居首位。目前仍有在建项目，风电过剩已是必然结果，而且将是长期的。这一点也说明，风电发展也必须实施供给侧改革，严格控制风电项目投产，防止无效投资形成沉默资本，使本已困难的经济形势雪上加霜。

四、市场是能源需求的决定性因素

“十三五”时期至 2030 年，我国处于全面深化改革的历史转折期，转型与改革交织融合，社会经济转型将使我国未来的能源需求形势发生深刻变化。一是我国将履行国际承诺，即“自主减排行动方案”；二是我国将不得不进入大力发展清洁能源、解决环境污染时代。中长期看，我国经济已经进入新的发展阶段，从新的阶段性特征出发，经济要适应“新常态”，将呈现高效率、低成本、可持续的低碳转型发展模式。

从中长期看，我国工业还将持续增长，经济结构调整将在未来稳步推进，高耗能产品将接近需求峰值。水泥将在2018 至 2020 年出现消费峰值，此后将在波动中逐步下降；粗钢消费目前已进入峰值平台区，电解铝将在2030年达到峰值；电力生产与需求仍将进一步上升，但是供电煤耗的下降与电源结构的调整会压低发电对化石能源的需求。高耗能产品峰值的出现与未来的下降趋势将成为我国能源需求峰值及需求量下降的主要原因。

由于能源外送和自治区自身需求取决于国家需求分析和内蒙古自治区自身经济驱动和增长模式。据统计，内蒙古区内能源消费经历了1985至2000年的中低速增长，而后进入高速增长阶段，近些年增速有所下降，但已形成较大的能源消费规模，同时能源消费结构呈现明显的“一煤独大”特征。“十三五”时期至 2030 年，国际国内宏观环境正在发生深刻变化，内蒙古经济发展也处于重要转型期，区内能源需求同时面临正向驱动、负向约束与不确定因素，未来能源需求情景取决于这些因素发展趋势的综合作用。但无论这些因素如何影响内蒙古未来的能源走势，基于市场的选择是必然的，是决定性的。内蒙古未来必须以满足区内外有效需求为基点，通过改革，使供给侧满足真正的市场需求。

五、摆脱传统路径依赖是战略转变的核心

长期以来，内蒙古能源经济发展一直没有摆脱煤炭产业链为主的“传统路径依赖”模式。不但累积了大量资源生态环境问题，而且导致产业链单一、经济结构失衡，致使经济发展易受外部市场环境变化的影响。面对完全变化了的需求市场和政策环境，内蒙古能源经济发展的当务之急是要做出战略调整和转变。尽快从传统发展路径向清洁、创新发展路径转变。具体而言，应该包括以下几方面。

第一，从顶层设计，要实现三个重要转变。一是从 GDP 数量向追求 GDP 质量转变；二是从经济发展单纯依赖能源经济向同步追求能源、经济、环境与社会协调、融合发展过渡；三是要从主要依托国内市场发展向同步利用国内、国际两个市场转变。

第二，能源经济总体战略定位应是实施供给侧改革，控制煤炭产能。从空间布局看，要“稳定西部、控制东部”。西部主要指鄂尔多斯地区，东部主要指劣质煤产区，包括锡林郭勒盟、呼伦贝尔盟等地。要坚决、主动淘汰在“晋陕蒙”市场中综合竞争力弱的矿井和企业。尤其要重视未来“金三角”地区煤炭的集约型、高效性、经济性开发，在与国内市场需求对接的同时，要综合考虑进口优质蒙古煤炭。“十三五”时期煤炭产量应控制在9亿吨，2030年减少到7亿吨。

第三，增加绿色清洁电力比例，推进可再生能源发展。围绕扩大就地消纳、增加外送，结合电源结构和电网架构，因地制宜开发利用可再生能源，不断提高可再生能源发电量在自治区总发电量中的比重，2020年可再生电力比例达到23%，2030年达到37%。另外，要增加清洁煤电（超临界、超超临界）比例，2020年达到16%，2030年达到35%。

第四，科学有序适度发展煤化工。技术是煤化工发展最为关键的环节，它直接决定项目的经济性。对煤气化技术和煤种进行科学匹配，尽量选择气化温度较高的技术（如：粉煤气化与水煤浆气化），这样各类污染物生成几率小；其中神东矿区煤炭进行煤化工的适应性最强。“十三五”时期，煤化工项目仍然应该以示范为主。

第五，构建内蒙古沿边国际能源经济合作带，培育我国西部地区新的经济增长极。以对外开放带动发展、资源开发引导发展、互联互通实现发展的思路提升与蒙古国的国际能源合作水平，突出内蒙古国际能源大通道建设，将中蒙俄经济带作为能源发展的支点。

责任编辑：杨再梅